许耀桐：关于党内罢免撤换制度的建立与改进

　　一

　　执政党在执政过程中，由于种种客观的和主观的原因，必然会出现一些不称职的干部。对于这些不称职的干部，如果不予以及时罢免或撤换，则将危害党的事业，使党失去人民信任，不再拥有生机活力。因此，我们党一些重要的党规党法都列有条文，明确地阐述了有关罢免或撤换的问题。特别是2003年12月通过的《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《党内监督条例》），就此专门设立了“罢免或撤换要求及处理”一节，作出了相关规定，标志着我们党建立了党内罢免撤换制度。这是中国共产党推进党的制度建设的一个重大步骤，也是一个重大的创新和突破。为了贯彻党内罢免撤换制度，我们党正在组织制定有关实施办法，并且将在党的各级地方委员会和纪律检查委员会这个层面上率先启动罢免撤换制度，具有十分重大、深远的意义。

　　第一，实行党内罢免撤换制度，是对马克思主义政党学说的丰富、发展。马克思、恩格斯在建党活动中非常重视党的民主制度和罢免制度，在《共产主义者同盟章程》和《国际工人协会临时章程》中都强调，党的各级委员会要由“民主选举产生”并且“随时可以罢免”。恩格斯甚至指出：“不要再总是过分客气地对待党内的官吏——自己的仆人，不要再总是把他们当作完美无缺的官僚，百依百顺地服从他们”（《马克思恩格斯全集》第36卷，人民出版社1974年版，第33页），对他们进行批评乃至撤换，都是正常的事情。现在，我们党把贯彻落实党内罢免撤换制度作为实行党内民主的一个重要制度，既坚持了马克思主义，又丰富、发展了马克思主义。实行干部的民主选举和罢免撤换，归根到底都是体现党内民主的不可缺少的两个方面，它们相互联系、相互补充、相得益彰，有力地保证了党的干部队伍的纯洁性。现在，我们党建立党内罢免撤换制度，并通过制定的详尽措施，使马克思、恩格斯提出的不称职的党的干部“随时可以罢免”成为一项经常性的制度化的规定。有了这个制度，党内同志就可以有章可循地对寄生在党的肌体上的赘瘤动手术，始终保持党的健康发展状况。

　　第二，实行党内罢免撤换制度，是对无产阶级优良传统的继承、发扬。众所周知，世界上第一个无产阶级政权巴黎公社，就把公职人员可以随时罢免的原则写在纲领上，规定凡是由选举产生的公职人员都可以被选举人罢免撤换。公社指出，“罢免权在任何时候都不可剥夺”，因为这一权利“给选民提供了纠正错误的手段”（《巴黎公社史》，三联书店1961年版，第555－556页）。巴黎公社的罢免撤换制具有鲜明特点：一是清洗混进公社的阶级异己分子。公社委员、负责司法工作的布朗舍，曾是旧政权的法院翻译、警察局专员秘书，并有过犯罪记录，其劣迹被揭露后即被罢职。二是开除背叛公社事业的叛徒。公社军事代表罗塞尔在敌人进攻面前，竟然挂旗投降逃跑，丢掉具有战略意义的伊西炮台，立即被公社撤职逮捕。三是撤换违法乱纪的犯罪分子。公社警察委员皮罗泰尔在逮捕犯人过程中知法犯法，私吞犯人的钱，被公社撤销职务。四是免去不胜任工作职责者的职务。公社军代表、执行委员会委员克吕泽烈玩忽职守、指挥不力，使国民自卫军屡次受挫，公社罢免了他的职务。巴黎公社所实践的罢免撤换制度，虽然时间短暂，程序上也比较粗糙，并非尽善尽美，但其基本精神没过时，仍然值得我们今天学习借鉴。

　　第三，实行党内罢免撤换制度，是当前推进党的制度建设和改革的关键环节。党的十六大确定了党的建设发展要走制度建设、制度创新的道路。党的制度建设、制度创新必须通过改革的方式途径才能达到。为此，党的十六届四中全会《决定》明确指出，“必须坚持以改革的精神加强党的建设”，“以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点”。执政党自身的制度改革，是一项系统工程，改革的对象无疑是针对有缺陷、有弊端的党的体制和制度，即体制性、制度性的因素。党的体制和制度主要包括党的执政体制、干部制度、决策体制、权力制约和监督体制。所谓执政党自身的制度改革，主要涉及这四项尚有弊端的党的体制和制度系统，就是我们通常说的党的领导体制和执政方式改革、党的干部制度改革、党的决策体制改革、党的权力制约和监督体制改革。从现在的情况看，党的权力制约和监督体制对于党的执政体制、干部制度、决策体制来说起着至关重要的作用。如果失去对权力的制约和监督，其他三个体制将无法得到正确的贯彻落实，很难说不会变形走样。而在党的权力制约和监督体制中，罢免撤换制具有震慑威力，使党的各级领导干部始终不敢丝毫懈怠。因此，它是当前推进党的制度建设和改革的关键环节。

　　二

　　建立党内罢免撤换制度，并不是一件容易的事，必须充分发展党内民主。发展党内民主，是我们党规定的基本方略。十六大报告明确指出，“党内民主是党的生命”，并且强调，发展社会主义民主，党内民主必须先行。从根本上说，允许罢免或撤换不称职的干部，本身就是实行党内民主的一个集中体现，就是为了实现充分发展党内民主这一目的的。我们也只有通过发展党内民主，才能实施好党内罢免撤换制度。因此，致力于并有利于发展党内民主，是衡量党内罢免撤换制度成功与否的科学标准。建立党内罢免撤换制度要真正起到发展党内民主的作用，就要注重调动全体党员的积极性，使全体党员都能够参与这项制度活动。比照这样的要求，我们不能不感觉到，现行《党内监督条例》的相关规定，又存在某些缺陷。在谁有资格和权利参与党内罢免撤换制度的活动问题上，《党内监督条例》作了如下规定：“党的地方各级委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委。

党的地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委。” 这里所规定的参与者，我们可以把它简称为“两委”委员，即地方各级党委委员和纪委委员。显然，这样的规定把广大党员排除在参与这项制度活动之外了。那么，这样的规定合理吗？我们认为是不合理的。

　　首先，它不符合党规党法的基本规定。我们在十六大通过的《中国共产党章程》第一章第四条关于党员享有权利的第（四）款里，可以看到这样的规定：“在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部。”《中国共产党党员权利保障条例》第二章第九条也规定，“党员有权向所在党组织或者上级党组织提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务的要求。”这两部党规党法都讲的清清楚楚，是党员而不是只有“两委”委员才享有罢免或撤换不称职干部的权利。稍有点常识的人都知道，《中国共产党章程》是党的“母法”、“基本法”，其他的是“子法”、“具体法”。“子法”、“具体法”必须服从“母法”、“基本法”，而不能和它矛盾、冲突。不但“子法”不能违反“母法”，“子法”与“子法”之间也要吻合一致。因此，《党内监督条例》的有关规定和《中国共产党章程》以及《党员权利保障条例》的有关规定不能相左。那么，现在不一致了，究竟错在谁呢？当然错在前者。

　　其次，它不符合党内民主的主体原则。中国共产党是迄今为止最具有广泛群众基础、拥有最多党员的人民政党，不是单纯由少数精英分子组成的“干部党”。显而易见，共产党党内民主生活的主体是全体党员，而不仅仅在于少数的干部，必须坚持“党员本位”的原则而非“干部本位”的原则。从现有《党内监督条例》限制了广大党员的罢免撤换权利来看，它确实背离了我们党关于党内民主的主体原则。或许有人说，可以作出这样的解释，因为开展党内罢免撤换要由易到难，分阶段、分步骤进行，所以现在暂行规定先从地方“两委”这个层级开始，参与人员的范围先限定在“两委”委员，这总是可以理解的吧。我们认为，此说也不妥。本来，从完整、全面的范围看，实施党内罢免撤换的对象应该是包含从地方到中央的各级“两委”委员。现在出于有序、渐进的发展策略考虑，我们赞成先从地方这样的低、中层级搞起，对“两委”委员实施党内罢免撤换制度，而不是立即把中央高层也包括在内。但是，这种策略的考虑不能代替原则的让步。如果把参与人员的范围限定在“两委”委员，就构成对原则的破坏。所以，我们党可以在地方各级先行实施党内罢免撤换制度，其对象是“两委”委员，但参与的主体则必须坚持是全体党员。而且，更为重要的是，如果把广大党员拒之于党内罢免撤换制度的活动之外，就会大大削弱这项制度的有效性。广大党员比起“两委”委员来，无论如何都是贯彻实施党内罢免撤换制度的主体力量。众所周知，从1995年起，石家庄建委科级干部郭光允同志以一个普通共产党员的身份，与位高权重的原省委书记程维高展开八年的斗争，终于导致了后者的撤职罢免。这件事情发生在建立党内罢免撤换制度之前，如果因为现在实施党内罢免撤换制度，门槛提高了，既不是党委委员、也不是纪委委员的未来的“郭光允们”反倒不能参加这样的罢免撤换活动，岂不抱憾、不平！

　　再次，它不符合党内生活发展的规律。在现实党内生活中，由于缺乏自下而上的监督罢免制，党员群众对一些不称职的干部忍无可忍而又无计可施，党员与干部貌合神离，长期下去势必使党员不再关心党内事务，游离于组织之外。显而易见，实行广大党员参与的党内罢免撤换制度，作为一种采取民主的办法解决执政党内干部更新淘汰的科学制度，将使党的各级领导干部置身于全体党员群众的监督之下，真正成为“党的仆人”，这对于调动党员群众的主人翁精神，让他们主动地参与对党的领导干部的评价，及时地行使罢免撤换的权利，发挥着不可替代的积极作用。有人担心，把广大党员吸引到党内罢免撤换的制度活动中，如果有人经常对领导干部提出罢免撤换要求，岂不大大增加党务工作量，严重的还会破坏党的团结稳定。这种担心不是没有道理的，特别是在实施党内罢免撤换制度的开始阶段，可能问题会更多些。但是，对地方各级不称职的党的干部实行罢免撤换，是每一名普通党员和基层党组织享有的一项崇高权利。如果排斥了广大党员，带来的负面影响将是更大的、危害也更重些。我们惟有在实施这一制度的过程中，发现问题、解决问题，最终才能使大家都能达到正确运用制度规则的水平。因此，从这个意义上说，实施党内罢免撤换制是党的各级组织和全体党员走向成熟的界碑。除此之外，没有其他的路径可以选择。我们对依靠全体党员实施党内罢免撤换制，困难要估计足，但态度要坚决。

　　建立党内罢免撤换制度，是一个好的决策，但光有一个好决策还不行，还必须进一步思考如何设计好这项制度，使它能在实践中真正发挥效力。这里的关键是，必须把这项制度奠定在充分发展党内民主的坚实基础上，而不能离开这个立足点。至于广大党员如何参与党内罢免撤换制度的活动，怎样做到渠道畅通、程序严密、有条不紊，那是可以通过这一制度具体细节的精心设置来完成的。我们坚信，我们党所建立的党内罢免撤换制度是能够达到这一要求的。

　　说明：本文写于2006年4月，部分内容以《罢免或撤换制度：调动党员积极性》为题，发表于《人民论坛》2006年第9期。此为全文。

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