付文广：论人大制度现代化的约束因素

　　引言和综述：人民代表大会制度是我国的根本政治制度。但是，近年来该制度正面临着来自内外两个方面的压力，改革和完善人民代表大会制度势在必行。一方面，随着国内市场经济的发展，利益格局多元化引起的利益诉求愈显迫切，公民权利观念的普遍觉醒，公民要求扩大政治参与渠道的呼声日盛一日；
另一方面，随着全球化进程的加快，以及中国对外开放程度的不断提高，人权、法治、人民主权、政治民主化等普适性价值成为衡量和评价一个国家政治体制优劣好坏的公认标准和参照系，这就对原来那种“国家主权至上”的传统观念构成了极大挑战。改革与完善人民代表大会制度，无疑是推进我国政治体制改革的核心与关键环节。从逻辑顺序上看，认识各级人大履职的现状（特别是存在的问题和不足）无疑是下一步着手改革的前提和基础。从中国政治体制改革尤其是人民代表大会制度的成长过程来看，以1979年为界，由于地方县级以上人大常委会的设立，使得原来以党政一体化为特征的权力空间中出现了一个新的行动者，这就对日后中国各级人大特别是地方县级以上人民代表大会制度的成长带来了重大影响。通过回顾“监督法”的立法进程（“监督法”的立法进程在很大程度上是由地方人大强力推动的）和对该法律文本内容的审视，我们发现，地方人大及其常委会在具体制度层面表现出来的创新活力是推动中国人民代表大会制度自我完善与改革的重要推动力。换言之，人民代表大会制度改革走的是一条自下而上的增量改革路径。事实上，《监督法》无非是在国家立法的层面对地方各级人大常委会20多年来探索出的改革措施或曰“工作创新”进行扬弃而已，其本质是对地方各级人大常委会的制度或工作创新进行一次系统的梳理，把其中一些实践证明是行之有效的、成熟的做法通过立法的形式加以认可和固定下来。

　　历史地看，我国的人民代表大会制度是以前苏联的苏维埃代表大会制度为原型的，迄今为止，人大代表与选民和原选举单位的联系松散，选民对代表的监督不力；
代表对同级政府的监督不力；
代表机关相对于执政党缺乏相应的独立性等三大缺陷依然不同程度地存在。完善或改革人民代表大会制度，关键就是要通过制度的细化和再造，从而使人民代表大会制度所内在蕴含的人民主权和政治民主化原理真正落到实处，使人民代表大会及其常委会真正起到保障人民群众行使当家作主的神圣权利、监督“一府两院”以促进公共利益为旨归依法行使公权力以及捍卫民主宪政的目标。

　　人民代表大会制度作为我国根本的政治制度，迄今为止已经走过了53个春秋。五十多年来，人民代表大会制度在保障人民依法行使管理国家和社会事务的权力方面发挥了重要作用。近年来，各级人民代表大会在确保公民特别是容纳新社会阶层有序的政治参与，以及表达、平衡、调整社会各阶层利益诉求等方面取得了比较显著的成绩。一年一度的“两会”成为全社会广泛关注的焦点，人大成为公民政治社会化的大学校，执政党也越来越善于依靠和运用人大作为国家权力机关的平台和载体实现对国家的政治领导。但是，我们也必须看到，由于封建思想与文化历史渊源的影响，我国的人民代表大会制度的作用还没有得到充分的发挥，很大一部分作用还仅仅停留在形式上。尽管近年来人民代表大会作用的发挥要好于过去，但是距离人民代表大会制度的理想地位还有相当的差距。由于社会主义市场经济的持续发展，使得我们在进一步发展社会主义政治文明方面必将面临着很多意想不到的新情况、新问题，故完善人民代表大会制度的历史任务依然任重而道远。

　　笔者认为，考察我国人民代表大会制度的成长历程，可以发现大致以1979年为界，人大制度实际上经历了前后两个主要的发展阶段。1979年之前是初创和探索期，中间有过曲折的发展历程。1979年之后是逐步成熟和繁荣发展期，而其中一个主要原因就是随着1979年下半年开始地方各级人大常委会的设立，中国地方人大特别是县级以上人大及其常委会的各类工作创新和制度创新大量涌现出来，表现出空前的创新活力。专项工作评议、执法检查、个案监督、代表向选民述职、代表视察、执法责任制、错案责任追究制、法律监督书、述职评议（现已弃置不用）等监督形式都是首先滥觞于地方人大的工作创新。但是，在充分肯定既有成绩的同时，我们也清醒地认识到：由于复杂的政治和社会原因，制约地方人大尤其是常委会今后进一步进行制度和工作创新的一些体制性因素还难以在短时期内消除，要构建与社会主义市场经济和符合中国国情的政治民主化目标相适应的制度框架还有不小的差距。考虑到准确、客观地认识当前各级地方人大及其常委会履职的现状特别是制约性因素是将来在全国层面进一步改革和完善人民代表大会制度的基础和前提，故本文拟对此进行粗浅的探讨，以期收到抛砖引玉之效。

　　笔者认为，当前各级人大尤其是地方人大（本文中，“人大”概念有广狭二意。狭义的“人大”实际上就是专指人大常委会）履职的现状，概括起来，就是六个“不对称”（即名与实不对称、结构与功能不对称、信息不对称、机构设置不对称、大会与休会期间作用发挥不对称、以及人大代表权力与义务不对称）和两个“有待进一步理顺”（即同级党委与人大及其常委会的关系、人大常委会与人大代表的关系有待进一步理顺，而理顺的关键和前提在于进一步明确人大及其常委会的自身定位）。这些因素的存在，严重制约了各级人大及其常委会法定职能的履行，需要引起足够的关切和重视。

　　首先是名与实的不对称。这有三层涵义，即①机构定位方面，理论上，地方人大本应是本区域选民的民意表达机关，特别是在改革进一步深化和社会利益结构日益复杂、多元的形势下，地方人大本应成为民意表达、平衡和调整利益分配的制度化平台，但实际上很长一段时期内人们往往把人大仅仅理解为表决机关——使得党的主张转化为国家意志，并为政府的工作赋予合法性依据。这就涉及到机构定位和政治文化方面的问题；
②机构地位方面，从法律规定和形式上看，地方人大当然是地方最高国家权力机关，是拥有众多权力的重要一线部门，而其实际地位则不尽然。实际上，人大机关的人员、机构编制和办公经费都受制于同级地方政府部门的掌控，这种体制上的安排很难说不会造成对人大履行监督职能起到负面的作用；
③工作规范程度与机构设置方面，一方面，从事地方人大工作的同志总是强调人大工作很注重程序和规范，但实际上从机构设置、工作形式来看，各地方人大往往是五花八门，很不统一，而地方人大之所以热衷于搞“创新”也恰恰从反面证明了现有制度体系的不够规范、成熟和完善。

　　其次是结构与功能的不对称。地方人大的主体是代表，而地方各级人大代表中“官员代表”的比例始终偏高。人大代表中官员比例过高已是不争的事实。据有关方面统计，县乡两级人大代表中，党员领导干部一般占60%左右，甚至更高。以深圳市福田区为例，该区四届人大共有代表174名，其中区委、区政府和“两院”领导及区人大常委会组成人员（“戴帽”下选）28人，占16%；
其他国家机关领导人和工作人员45人，占28.5%；
企业高层管理人员包括董事长、总经理56人，占32.1%；
各级各类领导干部代表占70%左右。从提议案建议情况看，2006年福田区人大四次会议代表提交议案建议99件，28名“戴帽”代表中仅有2人提出议案或建议（1名是民主党派人大常委会副主任、1名是兼职人大常委会委员的妇联主席），占总数的2%；
其他国家机关人员提出议案建议17件，占17.1%，都远低于他们所占代表的比例。有学者分析福田区议案建议提出及其内容与代表结构关系得出结论：基层代表和当选过程中相对比较难的代表履职积极更高；
领导干部代表反映的问题相对宏观，基层人大代表反映的问题更具体；
代表的身份与其所提交的议案建议有直接的相关性；
行业代表更关注行业问题，且特色和关注度较强，非行业代表关注的问题相对广泛，但缺少特色和关注度。另有资料显示：县乡两级人大代表中，“戴帽”选出的“官代表”，95%以上从未联系过选区的选民，甚至从未参加过代表小组活动，更谈不上自觉履行代表职责。人大代表的“官化”，直接影响着人民群众政治参与的热情和基层民主政治建设的进程。辽宁省人大常委会副主任张锡林在接受媒体采访时指出：当前人大代表中党政领导干部和企业家比例偏大，基层代表比例小，是一个值得注意的问题，呼吁防止民意机关被“架空”[缪士鼎：《减少官员代表比例》《人大研究》2007年第5期（总第185期）]。另外，据去年１２月举行的2006年度广州市人大制度理论研讨会上透露，该市500名人大代表中，官员代表占了38.43%，其中“一府两院”组成人员及其工作人员又占总数的10%，这样“监督者”和“被监督者”身份集于一身，造成角色冲突。而且，官员本职工作繁忙，难以履责，导致这部分代表职责缺位。而另一个新的社会阶层（如民营企业家）代表数量近年来增长较快，但他们中的一些人往往只关注自身的经济利益，而不是代表人民的公共利益。根据笔者综合掌握得情况来看，这些人往往受利益驱动，在人大组织的各种会议上利用其代表职务为自己的集团利益代言，难以监管和规范。对人大组织的活动，涉及自身利益的，就积极参与；
与己无关的，则不太关心。根据笔者的经验观察，有个别民营企业家代表在一届任期内只出席过少数几次人大组织的会议。试想，这样的代表，连会议都很少出席，又遑论勤勉履职呢？！问题在于，在选民与代表的责任关系还没有真正建立起来之前，这些人依然可以稳稳当当地继续当下去。看来，是到了对人大代表的功能定位和产生方式、监督模式进行认真反思的时候了。众所周知，在我国现行的选举体制下，能否成为代表候选人，很大程度上取决于是否有某方面的代表性和个人的先进性，而不是个人的竞选。实际上，人大代表不见得就要是英雄、模范；
人大代表必须具有全局和公共利益的观念，具有丰富的工作生活阅历，有不同的专业知识，有极强的社会责任感。要知道，人大代表的本质是一种职务而不是一种社会荣誉。另一方面，来自基层社区和真正代表工人、农民、外来人口的代表数量却相对偏少。根据笔者的经验观察，恰恰是后者的履职热情最高，履职实绩最显著，因为他们与基层选民的联系最为直接，精力和时间也相对充裕，对社会发展的脉搏最敏感，对基层民众的需求和呼声感知最为直接，对政府和“两院”工作的薄弱环节了解得最多。道理很简单：知屋漏者在宇下，知政失者在草野。这样，“官员代表”和民营企业家代表比例偏高的现状就导致“民意”特别是基层社区的民意在一定程度上的缺席，使得作为上层建筑的国家政权与市民社会在一程度上脱节，这就必然与地方人大所担负的代表最广泛民意以及监督“一府两院”的职能相互矛盾，不可避免地出现“自己监督自己”、既当裁判又当球员的现象，影响了人大及其常委会监督职能的发挥。这种情况如果不加注意并任其发展下去，人民代表大会制度的成长乃至于继续存在的合法性都必然会面临危机。如果人大代表着重安排各方面模范人物，就会使代表的知识水平、议政能力和社会活动能力受影响，从而影响到代表反映民意、表达人民群众利益的能力，实质上不利于人民当家作主权力的实现，严重偏离了制度设计的初衷。鉴于这种情况，建议对现行的人大及其常委会组织法、代表法等法律进行修订，对人大代表的任职条件、产生途径、不同阶层的代表比例、选民对人大代表依法履行职务情况进行有效监督（即代表问责）等问题加以明确。说的严重一些，这些问题都是关系到巩固党的执政基础、在国家政权层面落实“三个代表”思想、确保人民当家作主、国家长治久安和社会和谐以及保养人民代表大会制度内在合法性权威的重要战略问题，万万不可等闲视之。

　　结构与功能不对称的第二层涵义是指我国各级人民代表大会（主要是县级以上）在会议组织方面，是以地域划分而不是职业界别为标准来划分代表团的。一般来说，代表团的团长都是地方党委的一把手。这在实践中也带来一些问题。最明显的就是人代会期间横向代表团之间的代表对所讨论的议题都没有直接交流的机会，只能在按地区划分的小组范围内交流，也就不可能展开充分的讨论，更谈不上对一些重要问题进行不同意见的辩论。另外，由于代表团和代表团小组都是按行政区划分的、当地政府官员特别是一把手同普通工农或生产一线的代表一起开会，难以避免会出现会议的行政化现象，往往是由代表团团长先发言定调子，长篇大论，普通代表反映基层民生疾苦的真实声音则很难得到反映和表达，加上人代会会期一般都比较短，(点击此处阅读下一页)

　　会议的实际效果必然大打折扣。

　　再次是信息占有的不对称。目前，地方人大（主要是人大常委会机关）与“一府两院”之间的信息沟通还没有制度化、规范化，究其实质，乃是人大常委会与接受其监督的政府机构之间如何建立制度联接的问题。目前，“一府两院”在向地方人大（主要是人大常委会机关）报送信息方面还缺少具体的、刚性的规定，实践中比较随意，主观性较大，人大意识强的部门可能会主动报送一些材料，有的部门出于各种主客观的原因而向人大少报或不报材料。知情是有效监督的前提。但实践中财政预决算和有关公共资金的使用绩效及合法性、重大事项的审议始终是浮于表面，无法触及要害和根本，这与人大掌握信息的不完备有很大关系。为此建议：尽快出台有关政府部门向人大报送信息的刚性和具体法律规定，增强可操作性，提高人大监督的实效。

　　第四是机构设置的不对称。虽然法律赋予了地方人大广泛的职权，涉及到政府工作的各个领域和方方面面；
但是，由于我国的人大代表基本上都是不驻会的兼职代表，故地方人大平时的大量日常性工作（主要是监督工作，与纪委主要侧重对“人”的监督不同，人大监督主要侧重于对“事”的监督）都是由人大常委会机关来承担的。而地方人大常委会在机构设置和人员编制上与被监督的部门高度不对称，难以承担有效监督的重任，严重制约了人大监督和决定重大事项职能的充分发挥。实践中，地方人大及其常委会往往只能选择少数几个领域作为重点监督的对象（所谓“少而精”），并且，由于工作委员会才是常委会事实上的工作机构，而工作委员会（特别是在县这个层面）往往只有少数两三个人（有的甚至只有一个人）专职从事人大工作，因此，就难免会出现调查研究浮光掠影，抓不住问题的本质和要害（当然，这里可能还有其他现实的利益考量，如尽量不得罪人），质量不高，长此以往，必然会影响人大监督的威信和权威。

　　第五是大会与休会期间人大作用发挥的不对称。按照法律规定，我国各级人民代表大会会议一般每年举行一次（也可以临时召集，但实践中很少召开）。由于人大代表来自社会的方方面面，大多数都是兼职代表，平时本职工作繁忙，不可能经常地集中起来开会，使得人大给人一种“代表代表，开会就了”的印象。近年来，虽然“人代会”渐趋活跃，加上改革开放以来县级以上各级人大常委会制度的确立，以及“小人代会”、代表视察、常委会现场直播等人大履职形式的补充，然而，总体来看，人大平时的声音较弱，一热一冷，对比十分鲜明。这就使得人大难以承载作为经常性地表达公众利益诉求、监督公权力运作的制度平台的功能。群众在表达利益诉求时往往很难想到人大，而更多地求助于新闻媒体或政府信访部门，其中的原因，耐人深思。

　　第六是人大代表权力与义务的不对称。从“代表法”的立法价值取向来看，侧重保障代表依法履行职权，但现行法律对代表职务行为的监督问题没有作出明确具体的刚性规定。很多代表对自身的角色地位和要求缺乏正确的认识，认真履职的压力和动力不足，把人大代表片面地理解为一种荣誉称号，疏于作为，而现行的法律对此又缺乏有针对性的惩戒和监管措施。从长远来看，随着我国人民代表大会制度的完善和社会主义政治文明的进步（近年来，各级“人代会”上的“声音”越来越多、越来越响，就是最直观的例子），人大在国家政治生活中的地位将不断提高，人大代表的职权也将逐步扩大，有必要尽早考虑对代表依法履行职务的监督问题。从现实情况来看，人大代表履职存在着两个极端，即极少数代表滥用职权和相当多的代表怠于作为，而代表的怠于履职是目前矛盾的主要方面，这一问题应当引起足够的重视。

　　“两个有待进一步理顺”：一是地方政权党委与同级地方人大及其常委会的关系有待进一步理顺，二是人大代表与人大常委会的关系有待进一步理顺。理论上，党与人大的关系是清楚明白的，但是在实践中，党与人大的关系究竟怎样理顺，目前学术界还没有形成较为一致的意见。历史地看，人民代表大会制度的发展与人大作用的发挥与共产党对人民代表大会的认识和重视程度之间呈现出高度的正相关性。作为执政党的共产党什么时候重视人民代表大会，尊重人民代表大会，处理好与人民代表大会的关系，人民代表大会制度就能得到加强，人民代表大会的作用就能得到发挥。什么时候不重视人民代表大会，不支持人民代表大会的工作，对国家实行一元化领导，以党代政，人大工作就停滞，人大的作用就难以发挥。人民代表大会相对于执政党缺少应有的独立性，影响了人民代表大会制度的自我累积与发展，也不利于社会主义政治文明建设的扎实推进。“我们的制度不能阻止把五十多万知识分子打成右派，不能阻止公社化和大跃进的疯狂发动，当法西斯式的文化大革命废止宪法、停止议会活动的时候，我们的制度没有任何反抗。”（谢韬：《民主社会主义模式与中国前途》载《炎黄春秋》2007年第2期）这段话就十分显明地指出了这一点。当然，之所以在我国人民代表大会与执政党的关系始终难以理顺，也与执政党与人大产生的逻辑先后次序有关。在我国，共产党的领导地位是历史地形成的，是先有政党，党领导人民取得政权，然后建立人民代表大会，人民代表大会当然要服从党的领导。遗憾的是，虽然毛泽东早在1945年黄炎培等民主人士访问延安时就提出了通过民主来治理天下、永远跳出人亡政息的历史兴衰周期率的著名论断：
“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；
只有人人起来负责，才不会‘人亡政息’。”（马木：《毛泽东与黄炎培延安“窑洞对”》 《文史春秋》2005年第07期）但是在共产党成为执政党以后的相当长时间内，一直沿袭夺取政权前的革命理念和方针政策行事，而没有根据形势的变化及时做出调整，即应当按照执政党的地位行事。实际上，中国共产党在取得政权后，通过人民代表大会这种形式组织人民当家作主，是一种非常正确的主张。但在，很长一段时间内，党的某些领导人并没有从思想上真正解决在革命胜利后应迅速实现党的权力向国家权力的转移，党由代替人民当家作主转变为组织和支持人民当家作主的认识问题。从理论上来说，地方政权党委领导人大与“一府两院”的工作，但是另一方面，在目前党政尚未分开的情况下，政府的工作在许多情况下实际上也就是体现了同级党委的意图，所以人大对政府工作的监督最后就变成了对同级地方政权党委的监督，而宪法和法律并没有赋予地方人大监督同级党委的权力，从而使得地方政权党委尤其是“一把手”的工作成为人大监督的空白地带（近年来，地方党委“一把手”频频落马与此有一定的关系）。

　　另外，从改革开放以来中国的实际政治架构来看，随着中央对地方渐进式的分权与让利，我们看到，当代中国政治体制中的一个重要现象就是地方政权机关的普遍地方化，而地方人大及其常委会在现有的体制背景下也概莫能外。那么，这样一来，地方人大及其常委会无疑便处在一个十分尴尬的境地：一方面，它要保证宪法和法律在本区域的贯彻执行，要通过对同级“一府两院”的监督，缓解中央在对地方放权以后难以直接监控地方政府的压力，以保障中央的政令畅通；
另一方面，它又是以同级地方党委为核心的政权机关链条（即所谓“四套班子”）中的一个环节，必须接受地方党委的领导，要在党委的领导下协调行动，而不能离开党委的领导自作主张、另搞一套。问题在于，当同级地方党委的具体决策与中央有关意图存在难以调和的冲突时，地方人大尤其是常委会作为一个理性的行动者，往往会屈从于前者的压力而选择沉默或不作为。因此，显而易见的是，地方人大既受同级党委的领导，又要对接受党委直接领导下的政府工作开展监督（有的政府首长本身就兼任同级地方政权党委的一把手），实际效果可想而知。目前，党委对人大的领导主要是通过在人大设立党组、确保人大代表中党员代表比例占绝对优势、代表大会召开过程中建立临时党组织以统一党员代表的纪律和影响投票行为、重大事项向党委请示汇报等制度性手段来实现的。地方人大享有的几项职权，除监督权以外，其他职权如立法动议权、重大事项决定权、选举任免权实际上都与地方政权党委部门的职权存在一定程度上的交叉和重叠，故地方人大的行为和探索空间很有限，基本上都是由党委部门定调子，人大只是负责从程序上将其转化为国家意志，这也就是人们对人大机关是“橡皮图章”成见形成的深层次原因。笔者认为，改革的途径是否可以考虑让人大代表特别是常委会或相关工作委员会的委员提前介入到党委或政府的有关决策（如拟提拔干部的民主测评、考核，年度财政预算案的编制）环节中去，并充分发表意见（建议修改有关法律规定，从法律上保障人大代表或委员在这一阶段的发言同样享有言论豁免权，不受追究），而不仅仅是事后作形式上的审议。这样做，无疑将会大大提高人大审议的质量和监督的实效，从而确保法律法规在本行政区域内的贯彻实施和中央的政令畅通，也不会对现有政治体制造成大的震荡和颠覆，应当说是比较可行的。

　　其次就是人大代表与人大常委会的关系有待理顺。在人民代表大会之外另设常委会是我国的一项重要制度创新，国际上鲜有先例。当然，在我国人大代表普遍都是兼职的，所以常委会制度的设立有其合理性。但是，从法律规定看，人大代表与常委会不是被领导关系，而是产生与被产生、监督与被监督的关系，常委会要定期向人大代表汇报工作，接受人大代表的监督；
理论上，人大代表也似应有对常委会工作进行不信任投票甚至解散的权利。然而，实践中，不论是人大代表还是常委会组成人员，往往都习惯于把二者的关系定位为上级与下级、管理与被管理、领导与被领导的关系，事实上有些地方人大的工作机构和部分法规、重要文件在规范代表工作方面往往也隐含了这种“纵向的”管理逻辑，“管”的色彩较重。在实际中，有的地方人大常委会把人大代表视为下属，给人大代表布置工作，并对代表工作进行评比，给予表扬与批评等等。这些做法就颠倒了人大常委会与人大代表的关系，违背了代表制度的原理。事实上，对代表工作的权威评判应是选举单位和选民，而不是常委会。由于《代表法》和“中央九号文件”暗含着人大代表在闭会期间的活动以集体活动为主的意思；
《代表法》规定，县级以上的各级人民代表大会常务委员会组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动；
代表法还提出，县以上的各级人大代表在常委会协助下按照便于组织和便于开展活动的原则组成代表小组，开展闭会期间的代表活动，同时规定乡镇人大代表要依法组成代表小组，开展活动，协助政府推行工作。这就使得人大代表尤其是部分“条线”产生出来的人大代表在闭会期间深入选区听取选民意见和建议时往往感到困惑和顾虑重重，担心如果自己擅自行动可能会受到常委会的干预和叫停。不可否认，这种现状的存在，一定程度上制约了代表闭会期间履职积极性的主动发挥。在目前的相关法律法规还不够健全的情况下，如果完全放开对代表在闭会期间履职行为的引导和管理似乎也不太现实，可能会引起混乱和失控。所以，必须从完善相关立法入手，从制度上规范代表履职行为、真正理顺人大代表与常委会的关系比较妥当。

　　以上六个方面的不对称和两个“有待进一步理顺”在一定程度上影响和制约了人大及其常委会职能的充分发挥，而解决的关键和前提是进一步明确人大的定位和职能（因为人大的定位明确了，那么人大常委会的定位也就随之明确了）。经过改革开放以来二十多年的政治实践，特别是随着社会主义市场经济的蓬勃发展，社会阶层的分化和利益格局多元化形势的愈益显明，人民群众对“民主”和“法治”等概念的理解逐渐深化，对这些具有普世性价值的诉求也日益强烈。人们已开始认识到，人民代表大会是重要的民意机关，是民主的主要渠道，是人民管理国家的场所。代表应在这里表达人民的意志和利益，行使人民赋予他们的宪法权力。与此相适应，随着近年来人大会议的逐步活跃[今年初《物权法》草案在十届人大五次会议表决过程中出现相当数量的反对票（52张）和弃权票（27张）就是一个显著的例证]，人民群众开始对人大会议给予越来越多地关注，每年的“两会”已经成为中国社会生活中的一件大事，人们已经不再仅仅满足于会议在形式上是否开成了“团结的大会、胜利的大会”，而是更加关注大会是否真正行使了宪法职权，代表作用有没有充分发挥，人民内部多方面群体的意志和利益有没有充分表达和实现。人大（尤其是不具有立法权的县级人大及其常委会）到底主要是法律（法规）执行保证机关、民意代表机关、监督决定机关抑或只是表决投票机关？(点击此处阅读下一页)

　　我们必须正视这些问题，并在理论上进一步深化认识；
否则，地方人大及其常委会的制度性成长就会迷失方向，失去坐标和参照系。

　　曹沛霖教授在分析“议会政治危机的实质”时说过:“行政权力的扩大和议会权力的削弱固然是‘议会政治危机’的表现，但是危机更深刻的表现可能还在于议会代议作用的衰落，也就是说，它越来越不能表达人民的意志，不能代表公民的利益……议会政治越来越缺乏透明度，从而削弱了议会在政治社会化方面的作用。因此，我们认为这是‘议会政治危机’更深刻的表现，因为它从根本上动摇了代议民主制的某些原则。”（曹沛霖：《制度纵横谈》人民出版社 2005年5月第一版 第91-92页）这段话虽然是针对西方成熟资本主义国家议会而言的，但是，对于我国人民代表大会制度而言，似乎也有某种警示作用。道理很清楚：如果人大代表不联系人民群众，不去了解民情，反映人民群众的意愿，表达人民的利益，就没有人大代表和代表制度存在的必要。所以，人大代表要联系选民，这是代表制的生命源泉所在。人民代表大会制度的未来和出路在哪里？一言以蔽之，就是回归代议制度的本质。人民代表大会作为真正反映和表达民意和人民意志自由的论坛，需要通过对人民代表大会制度的改革和完善，从制度上真正落实人大代表与选民和选举单位、人大代表与代表机关的关系来保证。这种改革需要从代表选举制度的改革开始，从基层开始，逐步扩大直接选举的面，增强选举的竞争性，改革选区划分办法和代表候选人产生办法，从而明确选民与代表的直接责任关系，构建起选民对人大代表、人大代表对常委会、人大作为一个整体对“一府两院”的完整监督链条。总之，人民代表大会的生命力源于社会，只有真正建立在群众基础上并且运行过程始终保持足够透明度的权力机关才具有合法性权威和生命力。因此，我们一定要采取有效的改革措施，防止和杜绝人民代表大会制度的合法性资源不断流失，重建符合中国国情、顺应时代要求的政治体制。这就是我们义不容辞的历史使命。

　　参考文献：

　　蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》（第四版）法律出版社 2003

　　曹沛霖著：《制度纵横谈》人民出版社 2005

　　何俊志著：《制度等待利益——中国县级人大制度成长模式研究》重庆出版社 2005

　　谢庆奎主编：《当代中国政府与政治》 高等教育出版社 2003

　　谢韬：《民主社会主义模式与中国前途》载《炎黄春秋》2007年第2期

　　马木：《毛泽东与黄炎培延安“窑洞对”》 《文史春秋》2005年第07期

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