史啸虎：保护环境须改革资源所有制形式

　　中国的环境保护已经到了这样的一个阶段，即再不从制度上进行改革以实行大规模的资源保护和有效污染治理，我国经济建设这么多年的成果也将化为乌有。比如，环保总局和国家统计局去年公布说，2004年我国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3.05％；
虚拟治理成本为2874亿元，占当年GDP的1.8％。如果在现有的治理技术水平下全部处理2004年点源排放到环境中的污染物，需要一次性直接投资约10800亿元，这个数字占当年GDP的近7％。加上治理这些污染所需的运营成本（即前述的占GDP1.8%的虚拟治理成本），中国需要把每年GDP的8.6%拿出来化在污染治理上才有可能。这也就意味着2005年要花费1.57万亿元人民币才能消除当年我们自己所公布的环境污染。

　　这么多钱是个什么概念呢？如果我国GDP每年增长9%，那么增长部分的95%以上都要被花在治理当年的已公布的环境污染上面。实际增长几乎等于零。这个分析结果已经够惊人了，但是这还不是我国环境损害的全部成本。因为由于基础数据和技术水平的限制，此次核算没有包含自然资源耗减成本和环境退化成本中的生态破坏成本，只计算了环境污染损失。也就是说，有关水土流失、土地沙化和荒漠化以及资源消耗部分的损失还不包括在内。另外，即使是环境污染损失成本计算也是部分的，因为此次核算也仅算了20多项环污成本中的10项。按照国家环保总局说法，前述计算的损失成本只是实际环境成本的一部分，“冰山一角”而已。如果这次把我国的环境污染损失成本连同环境退化成本和资源耗减成本全部核算出来再与经济增加值对比，我国的经济发展可能还是一个经济增长的负值。

　　我国环保形势尽管如此险恶，但迄今并没有得到有效遏制。据报载，去年全国主要污染物排放总量不降反升，其中，化学需氧量、二氧化硫的排放量分别比去年同期增长了4.2%、5.8%，单位GDP的能耗指标同比上升0.8%。祖国自然资源和环境遭到掠夺与破坏的现状让人不能不感到一种深深的担心和忧虑。面对严峻的形势，我国的“十一五”国民经济社会发展规划确定了在今后五年里单位能耗要下降20%，环境污染的主要污染物下降10%，二氧化硫的排放量下降20%的环境保护和资源节约目标。这是一个令人振奋但又非常艰巨的目标。可是我们应该怎么落实这个目标呢？这需要我们认真地加以思考。

　　一些学者认为这是属于“公地的悲剧”，即这些流失水土的沙化、荒漠化的土地以及这些被污染的天空、河流与湖泊都是国有的或集体所有的所谓“公地”，因此，有必要通过选择收费，实行资源的有偿使用，以遏制这种对“公地”资源的破坏与掠夺的趋势，并进行了详尽的解释。[详见王东京《为什么人们喜欢掠夺资源》，《人民日报海外版》2007年3月1日 第5版] 对此观点，我认为只对了一半，即我同意这种观点的前半部分——有关“公地”概念的认识，但对其开出的药方却持不同意见。因为事实是我国早已实行了污水和废气排放收费，也早已实行了“资源的有偿使用”，但我们环境的污染还是越演越烈，而资源的掠夺也变得日益野蛮和血腥了。

　　比如，1978年12月31日，中共中央批转了国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》，第一次正式提出实施排污收费制度。在1979年9月颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中，排污收费制度得以明确规定。这为排污收费制度的建立提供了法律依据。1982年2月5日，国务院批准并发布了《征收排污费暂行办法》，自当年7月1日起在全国执行。这标志着排污收费制度在中国正式建立。此后，随着中国经济的不断发展和新的环境问题的出现，又提出和实行一系列关于排污收费使用、管理方面的政策。其中最重要的政策有两项：

　　一是1992年9月14日，国家环境保护局、物价局、财政部和国务院经贸办联合发出了《关于开展征收工业燃煤二氧化硫排污费试点工作的通知》，以控制日益严重的酸雨危害。这标志着排污收费实施范围的一次重要扩展。

　　二是考虑到某些排污单位所排污水的浓度虽然已经达到或低于国家排放标准，但是其排放污染物的总量、占用的环境容量和对环境造成的损害甚至大于一些超标排污单位。为了促进这些排污单位控制污染，1993年8月15日，国家计委和财政部联合发出《关于征收污水排污费的通知》，对不超标的污水排放也征收排污费。这是在排污收费中首次体现了总量控制的思想。

　　由此可见，我国在近30年前就开始建立了排污收费制度了，并日益加以扩展和完善，而有偿使用资源的制度也早已形成。比如，我国现在还有哪个地方的企业和居民用水不要钱？但我国的环境污染和对资源的破坏性掠夺也就是在这种排污要收费、资源有偿用的建立和实行的过程中逐步严重起来的。所以说，所谓“资源的有偿使用”的对策并没有抓住问题的要害，其对于遏制环境污染与资源破坏的作用也就无法达到我们的预期目的。一句话，老生常谈，没有新意。看来，要避免“公地的悲剧”的良策并非是“选择收费”，也不会是“实行资源的有偿使用”。这些措施顶多不过是一些从属于某种根本性制度改革上的辅助性措施而已。所以，我们必须另外寻找对策，特别应该从所有制形式的改革中寻找到这种能从根本上扭转我国环境污染和资源破坏颓势的根本性改革措施。我觉得，我国之所以会出现那么多掠夺资源和破坏环境的事件，问题恰恰是出在那个“公”字上，恰恰是由于我们的资源所有制形式本身存在问题。如果我们不改革现有的资源所有制这个问题，我们再怎么提高收费也是不能从根本上解决环境污染和资源破坏问题的，或者说，我们只有改革现有的资源所有制形式才能有效地完成“十一五”规划提出的战略目标，甚至包括完成今后长远的国家环保计划和规划的目标。

　　那我们应该如何改革资源所有制形式呢？我的看法是，我们应该将那些容易造成“悲剧”的所谓“公地”变为私地，让所有表面上属于公有或国有的，也就是属于公法人（政府为公法人）所有的那些土地和资源通过所有制改革成为法律上的私法人或自然人所有，即将这些“公地”所有权明晰化和具体化才能最终解决我国的环境保护和资源掠夺的问题。也就是说，我们必须通过所有制改革，使这些集体所有的和国有的土地与资源如何在法律上真正成为自然人或法人所有，才能最终解决这个所谓“公地的悲剧”和“资源的掠夺”问题。

　　在一个法治国度里，土地、矿产等所有矿产资源要么是属于自然人，即个人所有，要么是属于法人所有（国家所有也应是以法人形式所有），根本没有什么虚泛的集体所有的。农用土地归所谓集体所有，而这个所谓集体又不能组成法人的话，所谓农地的集体所有实质上就是国有，任何一级政府都可以随意征用之。我国的现实不就是如此吗？如果我们将农用土地归还给那些普遍视土地为其命根子的农民个人所有，从所有制形式上消灭所谓“公地”，那还会出现目前普遍出现的所谓“公地的悲剧”吗？结论肯定是不会了，因为农民会将属于自己所有的土地当他们的命根子对待，从而抵制任何企图掠夺或污染其土地的做法。《物权法》颁行后，私有财产权将得到与其它所有制的财产权同等地位的法律保护。所以说，将农用土地的集体所有制改革为农民自然人所有制，即将土地分给农民个人所有，这种农地个人所有制的改革和最后形成才是保护耕地，阻止水土污染和资源掠夺，实现我国粮食安全战略目标的最好办法。

　　而且，即使是国有的土地等自然资源，我们也必须对其现有的所有制形式进行改革，采用私法人所有制形式，使之更加完善起来。国有资源采用私法人所有制形式是指国有的财产权在法律上的表现形式必须是由具体的私法人（企业法人——社团法人之一种或财团法人）所有而不是公法人，即政府直接所有。私法人所有制也叫法人所有制。就像所有财产性资产的管理公司管理资产一样，自然资源也应该是由国家专门组建的资源性资产管理公司对国家委托其管理的资源性资产进行法人所有制管理（视资产性质不同可以是企业法人也可以是财团法人管理）。

　　土地归自然人或法人所有的法律原则这是这个世界上几乎所有法治国家普遍采用的通行做法，也是符合市场经济基本要求的。目前世界上几乎所有环境保护和资源可持续利用搞得好的国家也都是这么做的。因为这种资源的法人所有制（尽管这些法人是受国家等所有人委托实行信托管理这些国有资源的）是防止资源掠夺，保护自然环境最好的一种制度。它可以从根本上消除所谓“公地的悲剧”。可惜，我们现在的大多数政学两界人士长期以来囿于僵化的意识形态的限制就是不愿意承认这一点，总是企图在一些管理技术和管理措施等次要或派生的问题上做文章以抑制和扭转我国土地和资源遭受掠夺与污染的现状。但实践早已证明，不对现有的资源所有制形式以及相应的法律制度本身进行必要的改革，仅仅采用资源有偿使用和排污收费这类措施都是治标不治本的，也是行不通的。

　　比如，我们似乎只满足于在《宪法》之下颁行一些诸如《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》和《水法》等宣称自然资源属于国家的法律，但对怎么将这些法律上宣示过的属于国有的资源以信托或授权方式交由具体的法人主体来进行管理以落实这些法律规定就不再有更进一步的法律实施细则了。殊不知，这样做的结果就等于是放任这些资源的无序流失和被野蛮掠夺。再如，这些年来，我国在矿产资源管理上成立了那么多监督和管理机构，但仍然发生了那么多的矿难，死了那么多人，还总是找不到很好的办法来解决这个灾难性难题，我看根子恐怕就在我们现有的资源所有制形式及其派生的管理制度本身存在的问题上。

　　按照国际通行的大陆法系的法律原则，即使是如政府之类的公法人的财产所有权也必须是私有的，即属于法人所有的。比如，国有企业的资产属于国有的，但政府必须将这些国有资产放在某家国有企业的名下进行登记或注册，以委托其对这些资产进行有效管理，才有可能使这些资产得到有效的保护并得以增值。企业法人则是私法人的一种。这就是我们常说的即使是公法人的财产权也必须是私有的法律概念的理由所在，也是国际上通行的公法人的财产所有权私有的法律原则。土地等自然资源也是一种资产。所以，我们也必须按照对待资产管理那样对待资源的管理，即政府将属于国家所有的所有资源性资产，如森林、矿产和水资源等，在对它们的经济、社会和环境价值进行必要评估后将它们全部交由专门组建的资源性资产管理公司去按照相关资源保护与利用的法律进行有效管理。这些公司有的可以组建为属于社团法人之一种的营利性的企业法人，但大多还应该组建成为某种可以经营，但重在资产或资源保护、增值与管理，不能分配利润的财团法人公司。只有这样，那些名义上属于国有但实际上却无人负责管理的自然资源才能得到有效的法律保护，才能避免被“人们”野蛮地掠夺和破坏掉。

　　因此，我要说，在我国的环境治理和资源保护问题上，我们必须解放思想，不能再继续被所有制问题上的一些陈旧的意识形态所束缚，而应该从创造性地改革我国现有的资源所有制形式及其派生的管理制度入手扭转和遏制环境污染和资源破坏的趋势，以实现十一五规划提出的环境和资源保护目标。为此，我们还需要引入国际上通行的、也比较适合我国国情的大陆法系中公法人和私法人以及私法人下的社团法人与财团法人等先进的法律概念，修改或重建我们现有的民商法体系，为我们拟进行的资源所有制形式及其管理制度的改革提供一个坚实的法律上的保障。

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