喻中：权利制约的双重目标

　　从理论和观念的层面上总结权力制约与监督的目标，可以提炼为两个方面：其一，促使任何权力都要成为有限的权力；
其二，促使任何权力都要成为有效的权力。

　　目标之一：实现权力的有限性

　　在现代政治理念和法律取向上，有限权力构成了宪政的核心内容；
一部人类宪政史，在某种意义上就是一部控制或限制国家权力的历史。从这个角度上看，使权力成为有限的权力，乃是国家建设与宪政建设的一项根本目标，也是一个基本的途径。

　　要实现权力的有限性，首先就必须明确各种权力的界限或边界。在人类历史上，为权力设定边界的基本方式是制定明确而具体的法律规则，即通过法律规则的方式把权力限制在一定的范围之内。从这个角度上看，法律在向国家机构授予权力的同时，必须注重对权力边界的限定，即通过法律规则划定所授予的权力的范围。当代中国的法律体系偏重于向国家机构授予比较宽泛的权力，但在授权的同时却没有强调对于这些权力的限制。这样的立法实践，不利于促使当代中国的公共权力、特别是国家权力成为有限的权力，也不利于实现对权力的制约与监督。有鉴于此，为了发挥法律限制权力的应有功能，有必要在立法过程中，更加强调法律对权力边界的规定。

　　不过，即使法律已经规定了权力的边界，也未必能够真正实现权力的有限性。要把纸面上的限权规则转化为实践中的限权结果，以真正实现“有限权力”的目标，还必须调整权力主体之间的相互关系，以创造出法律规则能够真正发挥作用的政治环境。举例来说，依照行政诉讼法的规定，对于超越法定权力的行政行为，司法机关有权予以矫正，但是，如果司法机关受制于违法的行政主体，在违法的行政主体面前无能为力，那么，即使司法机关拥有监督行政主体的法定权力，也不能真正达到矫正违法的行政权力的目标。只要那些已经越出法定边界的行政权力不能得到有效的矫正，那就意味着行政权力的实际边界是模糊的，甚至没有明确的权力边界，在这种情况下，即使有法律规则，权力的有限性也可能只是一个应然的理想目标，而不可能是一个实然的现实结果。

　　可见，权力的有限性还存在着表面与实质之分。从表面上看，当代中国的很多权力主体似乎都有比较明确的权力边界，也有叠床架屋的限权性规则（七不准、八不准之类），但是，我们已经可以注意到，在权力的实际运作过程中，权力受约束、受限制的程度跟规定相比，还有较大的距离（以至于被一些学者概括为当代权力关系的表层结构与深层结构）。这种状况，意味着在字面上受限制的权力，在实践中依然处于恣意的状态。买官卖官、煤矿灾难等等，都可以视为权力恣意妄为的表征。

　　因此，要实现权力的有限性，既要制定静态意义上的法律规则，也要完善动态意义上的权力结构，同时，还必须努力弥合表面权力关系与实质权力关系之间的裂缝。

　　目标之二：实现权力的有效性

　　在权力恣意、权力滥用事实上存在的同时，还出现了与之相反的另一种趋势：权力的无效、流失与软弱，以至于一些权力主体在相应的公共事务中无所作为。比如，对煤矿进行监管的公共权力在相当多的地方都处于无效状态，正是因为这种监管权力的无效，煤矿灾难才得以连续不断地发生。在治安状况恶化的地方，背后就可能是警察权力的无效；
在假冒伪劣产品盛行的地方，背后就可能是质量监管或市场监管权力的无效；
在环境相对恶劣的地方，背后就可能是环境监管权力的无效，等等。这种现象，事实上就是在一定程度上消解、钝化了公共权力，成为众多公共领域失序的重要根源。因此，救治权力的无效状态，使无效的权力重新恢复为有效的权力，以实现对公共事务的有效调整，乃是权力制约与监督不可或缺的目标之一。

　　为了克服权力的无效性，实现权力的有效性，首先应当在权力制约和监督的过程中，强调权力和责任的同一性。权力无效的根本原因，在于权力和责任的断裂。在实践中，相当多的权力主体总是自觉不自觉地认为：有权力仅仅意味着“可以”做什么，而不是意味着“必须”做什么。比如，在一些行政或司法机构看来，权力仅仅是“可以”作为的依据，而不是“必须”作为的要求。这样的权力观念，消解了行政或司法机构权力的有效性，纵容了一些公务员的无所作为。因此，为了应对这种状况，必须在权力观念与权力实践中，把权力与责任等同起来，进而培育出一种新的权力传统：没有无责任的权力，也没有无权力的责任。

　　权力的有效性既依赖于授权规则的完善，还有待于权力观念与制度环境的改进。本文认为，可以考虑通过现实结果来推定问题发生的原因，以进一步强化相关的问责制度。比如，如果治安状况恶化，应当推定警察权力的无效；
如果煤矿灾难接连发生，应当推定煤矿监管权力的无效；
如果生态环境持续恶化，应当推定环境监管权力的无效，等等——除非权力主体能够举出充分的免责依据。此外，各种各样的民意机构、行业协会、新闻媒体等等，事实上都可以在防范权力无效方面发挥更大的作用。

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