张新光：中国计划生育政策上的一次重大突破

　　据新华社2006年12月28日电文，日前在北京召开的全国人口和计划生育工作会议上发出了一条重大信息，即“中国要继续坚持基本国策不动摇，切实加强和改善人口和计划生育工作。同时，要将流动人口的计划生育纳入流入地管理，实行以流入地为主的目标管理双向考核，提供与户籍人口同等的免费服务，改善流动人口的计划生育管理和服务”。此举不仅回应了目前学术界主张“十一五”期间应是我国启动二胎生育政策调整“平稳过渡期”的最佳政策方案选择的险恶用心，而且也为广大农村基层干部面对流动育龄人口计划生育管理难的问题提供了一线希望。我国自实行严格控制人口过快增长的计划生育基本国策以来，全国的总和生育率从1990年代开始下降到二胎以下，取得了举世瞩目的巨大成就。然而，如果我国今后出现任何政策偏差、工作失误以及外部环境的不利影响，都有可能引起生育水平的反弹。在这里，我重点强调的是，由于我国多年来一直对2亿多“人地分离”的农民工实行“原籍管理”的笨拙办法，不仅给广大基层干部落实计划生育国策带来了极大的麻烦和困惑，而且给广大农村的外出育龄妇女们造成了严重的身心伤害和重大的经济损失！

　　下面这篇文章的背后隐藏着“血腥味”，但在形成文字之后已经变得平淡多了。事情的起因是，上世纪90年代初期，作为中国人口第一大省的河南人口形势吃紧，党中央、国务院给河南党政一把手下了“最后通牒”。1992年，河南省委、省政府制定了“一高一低”（经济增长高速度，人口增长低指标）的工作思路，并且对各地（市）、县党政一把手实行计划生育工作“黄牌警告”的淘汰制度。当年，我所在的新县就“撞到枪口上”，成为全省通报批评的典型之一，为此该县县委书记和县长戴上了“黄帽子”。于是，第二年就上演了全县上下停止一切中心工作，集中全力打好计划生育翻身仗的“活闹剧”。全县上万名干部经过一整年的拼杀，尽管让县委书记和县长都戴上了“绿帽子”，但是随后10多年该县的计划生育“大决战”却一直没有中断。新县既是全国著名的十大将军县，又是国家级贫困县，有多达10万人（占全县总人口接近三分之一）长年在外地打工。由此可想而知，我们国家过去一直对流动人口计划生育管理实行“原籍管理”的政策措施，给该县外出做工的农民造成多大的经济损失和精神伤害。尤其是近年来，随着农业税的逐步取消，作为贫困地区的县、乡、村三级已经失去了向农民群众“榨取钱财”的渠道，而“猫逮老鼠”式的外出育龄人口就变成了农村基层干部的唐僧肉——超生罚款，不按时孕检罚款，不按时做绝育手术罚款，长期外出不归抄家……几乎什么手段都用上了，但对流动育龄妇女的计划生育管理却收效甚微。因此，将流动人口的计划生育纳入流入地管理，可谓明智之举！

　　大决战后的思考——写在1993年秋季计划生育集中活动结束时

　　河南省新县沙窝镇党委书记张新光

　　【编者按】新县沙窝镇党委书记张新光同志所写的《大决战后的思考》一文很好，内容充实，观点鲜明，认识深刻，对于搞好农村计划生育工作，提高计划生育管理水平，具有较强的启发性和引路作用。信阳地区行署副专员张锦中同志在《大决战后的思考》上批示：（一）张新光同志能在今年秋季计划生育集中活动后进行认真的反思，查出过去工作中存在的问题，找出今后工作努力方向的工作态度非常值得提倡。（二）张新光同志的这篇文章中列出的问题很有代表性，总结的五点经验也具有普遍意义。希望全区各级政府和计划生育管理部门都要根据当前我区计划生育工作的新形势、新要求、新变化，及时调整我们的工作思路，坚持“三为主”方针，大力加强基层基础建设工作，进一步强化激励约束机制，彻底解决思想认识问题，最大限度地提高村组干部的参与意识和广大村民的群体意识，把我区计划生育工作提高到一个新水平。现将张锦中副专员的批示连同张新光同志的文章一并印发，请各县、市结合当地工作实际，认真做好计划生育工作。

　　——原载信阳地区计生领导小组办公室《工作简报》1993年第3期

　　沙窝镇这次秋季计划生育集中活动声势之大，规模之宏，来势之猛，落实手术之多，投入干部力量之强，效果之好，是1983年以来开展计划生育集中活动所没有过的。在短短半个月的时间内，全镇参加孕检育龄妇女总数达到1620人，共完成四项手术441例，人流引产手术122例，结扎手术152例（其中纯女户结扎手术35例），上环167例。通过这次秋季计生集中活动，人口出生率降低了4.31个千分点，计划生育率提高了23个百分点，综合节育率提高了6.2个百分点。这为我镇完成今年下半年的人口计划控制目标奠定了良好基础。

　　现在回过头来看，这次秋季计划生育集中活动的突出特点表现在五个方面。一是利用灵活多样的宣传形式，广泛深入地开展计划生育政策和优生优育知识宣传教育，形成强大的舆论攻势，彻底转变了群众的生育观念。二是实行计划生育的国策意识普遍增强，广大党员干部进一步认清了形势，提高了认识，增强了责任感和紧迫感，扭转了思想弯子，上下一心，齐抓共管，树立了敢打硬仗、敢打大仗的决心和信心，切实转变了工作作风。三是党员和村民组直接参与意识普遍增强，出现了“四多”现象。即：协助计生对象作思想政治工作人的多了，出主意想办法的人多了，帮助提供线索的人多了，主动请战立功的人多了。这次秋季计生集中活动，充分发挥了县、镇、村、组四级干部的整体功能，集中表现出了广大党员干部直接参与计生工作的群体意识。四是育龄妇女落实绝育措施的主动性和按计划生育的计划性观念普遍增强，出现了公婆找媳妇，父母找女儿，丈夫找妻子，小姑小叔找嫂子，亲戚朋友齐动员，十户联保交押金，多家筹资找计生对象的可喜局面。在这次秋季计划生育集中活动中，全镇391名外出做工的育龄妇女除已结扎的102人外，共有182人从全国四面八方赶回镇计生所参加孕情检查和落实四项手术，共有107人寄回了外地计生部门出具的合格手术证明。五是通过这次秋季计生集中活动，培养锻炼了一批干部，考验了一批干部，发现了一批责任心强，思想觉悟高，不怕吃苦，迎难而上，善于做耐心细致思想政治工作的优秀基层干部。总之，沙窝镇今年组织开展秋季计划生育集中是十分成功的，达到了预期的目的，取得可喜的成绩。在秋季计划生育集中活动即将结束时，我偷闲坐下心来静心细想，对于今后如何做好今后计划生育工作感触颇深。

　　一、面对农村计划生育管理新的挑战，必须进一步理清工作思路

　　计划生育工作是一项经常化、制度化、规范化的工作。实行计划生育既是我国的一项基本国策，又是乡镇中一项基础性工作。这次秋季计划生育集中活动，我们之所以面临着任务艰巨、手术量大、牵涉面广的复杂情况，把全镇所有的中心工作停下来，动用方方面面的力量，专抓秋季计生集中活动，就是因为经常化的工作抓得不够扎实，政策标准掌握得不够严格，制度化和规范化工作没有很好落实，存在漏洞多，遗留问题大。

　　痛定思痛，认真分析沙窝镇计划生育工作中存在的问题，主要原因在于：（1）从思想认识上看，由于我们过去对计生宣传教育工作抓得不够深入广泛，致使一部分党员干部对计划生育的计划性要求标准知道的太少，理解的不够全面，总以为只要符合生育条件，不管办不办准生证，都可以生育，有的人明着生，有的人躲着生，有的抢着生，致使生育计划管理目标落空。此外，还有少数村干部对准生证管理工作抓得不够严格，比如我镇陈高山村自1982年以来，没有出现一例多胎生育的现象，经常化工作抓得扎实，曾多次被地区和县计划生育管理部门评为先进集体单位。但是，由于该村部分干部对人口生育的计划性观念不强，对符合生育条件的育龄妇女放任自流，结果造成了一部分育龄妇女计划外怀孕，甚至出现了计划外生育的现象，从而给计生管理工作带来很大的难度。1992年，我镇有4个行政村根本没有向上级申报办理准生证，镇计生办发现问题后及时采取了补救措施，但由于拖延了办证时间，造成了少数育龄妇女计划外怀孕。（2）从具体工作上看，当前农村计生工作形势改变了，河南省政府衡量计生工作的标准提高了，而我们的工作方法还没有转变过来，平时对基础性的工作要求标准不高。同时，随着我镇外流人员大量的增加，我们对已婚育龄妇女的管理措施还没有跟上去，疏导工作也做得不够细致扎实。面对当前农村计划生育工作新的挑战，我们仍然靠“掀高潮、搞突击”的老办法，其结果是“高潮来了一阵风，高潮过后松一松”，钱没少花，也没少使劲，但全镇育龄妇女的底子一直搞不清楚。因此，今后必须把计划生育工作的着力点放在抓基层、打基础、完善各项管理措施上来，坚持常年抓、不松劲，逐步使计划生育管理工作走上经常化、制度化、规范化和法制化的轨道。只有这样，才能把好内部计划生育管理的关口（包括户籍登记、身份证发放、结婚登记、生育证发放、孕检、出生、外流人口管理、抽查督促），真正实现控制人口增长的目标。总之，与其一年四季搞计划生育集中活动，还不如轻松自如地抓好经常化工作和集中活动的有机结合，只要基础工作搞扎实了，今后不论哪一级政府组织计生抽查，再也不用提心吊胆了。

　　二、开展计划生育集中活动，必须坚持统一领导，统一组织，统一时间，集中力量，上下左右配合，齐抓共管，形成强大的舆论声势和政策攻势。

　　目前我镇计划生育工作正处在打基础、上水平的重要转折时期，遗留问题很多，工作难度大。在这种情况下，全镇上下痛下决心，每年搞几次计划生育集中活动是必要的和必需的。但是，要想全面落实孕检和四项手术任务，真正达到“查清底子、拔掉钉子户”的目的，单靠计生所十几名干部单枪匹马是不行的，必须动员上上下下、方方面面的力量，互相配合，群策群力，形成合力，集中时间打“攻坚战”。这次秋季计划生育集中活动搞得比较成功，关键就在于县委、县政府领导的决心大，行动快，配套措施得力。同时，在这次秋季计划生育集中活动中，与沙窝镇毗邻的光山县白雀镇、雷堂乡，商城县余集乡、冯店乡等开展计划生育集中活动的声势大，邻县邻乡乡村的干部群众积极配合，致使我们镇心存侥幸的外逃计生对象无藏身之地。广大乡村基层干部甩掉了思想包袱，进一步增强了工作压力和动力，全身心地投入到这次集中活动中去。特别是新县县委副书记余仕银同志坐阵沙窝镇亲自参与指挥，县公安局长刑建中同志带领14名县直工作队员深入到各个行政村，与镇党委、镇政府领导一起找问题，想对策，出点子，抓落实，鼓舞了基层干部的士气。在这次秋季计划生育集中活动中，沙窝镇党委、镇政府召开了千人动员大会，抽调镇、村、组干部和农民党员共800余人，划分五大战区，分别由区长、政委带队，组成五支强有力的计生工作队伍，抽调大小车辆5部，投入资金3万余元，利用各种宣传形式，大造舆论声势和政策攻势，震慑了一些计划生育管理“钉子户”和“难缠户”。在秋季计划生育集中活动的具体行动中，我们采取了“突击行动，集中力量攻难点”等灵活多样的办法，摸底子，挖死角，拔钉子，搞株连，办学习班，查假治假，清理兑现和落实四项手术措施，分别与外出打工已婚育龄妇女签订了计生管理合同书。在这次秋季计划生育集中活动中，全镇参加孕检和四项手术的育龄妇女人数是历年来最高的，一次性拿掉计划外怀孕的人流和引产对象122例，拿掉纯女户结扎手术35例，拿掉35—40岁已婚育龄妇女取环结扎手术113例，彻底解决了全镇计生管理工作中的历史遗留问题。

　　三、加强基层党组织建设，建立和健全干部激励约束机制，是搞好农村计划生育工作的根本保证。

　　农村开展计划生育工作可称谓是“天下第一难事”，而广大乡村基层干部直接负责计划生育国策的落实。因此，搞好计划生育工作，必须加强基层党组织建设，重点是抓好村级干部班子建设。我镇经过最近一二年的村干部调整和充实，村党支部、村委会的凝聚力，吸引力和战斗力较强。在这次秋季计生集中活动中，大多数村班子充分发挥出了整体效能，党支部书记既当指挥员，又是战斗员，以身作则，率先垂范，不怕吃苦，不怕得罪人，善于作耐心细致的思想政治工作，善于处理复杂的矛盾和问题，敢于独立地承担工作责任。比如像镇党委下派到居委会担任支部书记的农业助理汪中让同志，在人情复杂、矛盾较多的街道居民区一次性拿不掉计划外引产对象13例，落实四项手术55例，连续大干十天十夜从没叫累。在这次秋季计划生育集中活动中，镇党委、镇政府连续召开了3次党支部书记汇报会，(点击此处阅读下一页)

　　他们都能够对本村育龄妇女的底数和落实手术的情况“一口清”。吴湾村是一个3000多人的大行政村，外流育龄妇女人数较多，工作难度很大，尽管在这次计划生育集中活动中，该村党支部书记被“计生钉子户”打成重伤而不能上岗，但是在村干部正职缺位的情况下，其他5名副职村干部主动请缨参战，共拿掉人流和引产对象手术11例。当然，在这次秋季计生集中活动中，也发现了少数村干部工作作风不扎实，对老百姓的“同情心”大于国策意识，只当老好人，怕得罪人，工作上不敢过硬，遇到矛盾绕道走，明白人装糊涂，对落实计划生育工作持被动应付的态度。为了适应当前农村计划生育工作新的形势需要，在这次秋季计生集中活动结束后，镇党委要从村级后备干部中挑选党性原则强，政策观念强，思想觉悟高，有文化、年龄轻的优秀中青年充实到村班子中去。要对村级干部班子充实新生力量，决不能等到用兵打仗时才去“招兵买马”。同时，还必须强化对村干部的激励约束机制。今年年初，我们把计生工作目标与村干部结构效益工资制直接的挂钩，并且实行“一票否决制”。为了防止少数村干部“搁挑子不干”的现象发生，我们对镇村干部实行承包计划生育对象责任制，对群众实行十户联保交押金制度，克服了过去搞计划生育集中活动“一轰而上，责任不清，奖罚不明，大家一起干，对象跑了，谁也不负责”的弊病。不少干部群众反映说：这次秋季计划生育集中活动是“干部动了真，百姓亮了心”。

　　四、切实加强对计划生育工作的宣传教育，彻底转变群众的生育观念，提高计划生育的自觉性。

　　说到底，落实计划生育国策是一个群众性的工作，只有真正把群众发动起来了，才能做好全社会的计划生育工作。因此，在这次秋季计生集中活动中，我们一开始就十分注意充分宣传发动和教育群众，依靠群众，让他们自觉参与计生管理工作。全镇召开“千人动员大会”之后，各个行政村都多次组织召开党员、村民组长、已婚育龄妇女和计生对象家属、亲戚、邻居参加的动员会，让干部给他们讲政策，分析形势，提具体要求，定工作任务，进一步增强计划生育国策意识，彻底扭转思想认识上的“弯子”。镇直各部门举办了秋季计划生育集中活动宣传一条街活动，县、镇计划生育宣传车每天从早晨6点到夜晚10点，巡回到各居民点宣传《河南省计划生育管理条例》。通过广泛的宣传发动和教育群众，大多数人支持计划生育工作，积极配合基层干部参与秋季计划生育集中活动。比如，沙坪村60岁的老党员彭邦荣，自始至终与镇村干部一起作好“钉子户”的思想工作，连续干了半个月后病倒了也没有怨言。新县电视台找他采访时，他只说了三句话：“首先，从我做起作通了自己媳妇的思想工作，带头落实了绝育措施；
其次，在国策面前，我一定要与党组织同心同德；
最后，尽管我年岁大了点，但也要发挥个人的一份余热。”这三句话说明了，只要我们对计划生育政策宣传到位，大多数群众是能够理解和支持的。因此，今后要突出抓住四个重点：一是要广泛深入地进行计划生育基本国策教育，宣传人口形势和优生优育知识，进一步增强人口忧患意识和生育的计划性观念；
二是要抓好正反两个方面的典型教育宣传，重点通过群众举报，从严查处党员干部违犯计划生育政策的问题，让群众心服口服，切实做到“一碗水端平”；
三是要抓住惩处违犯计划生育政策重点对象的宣传教育，树立政府的权威，进一步增强干部群众的政策观念和法制观念；
四是要宣传实行计划生育工作的激励政策，进一步强化利益导向机制，对独生子女和双女户结扎的给予养老保险政策，对自觉落实节育手术、家庭困难的农户，党组织要帮助他们解决生产生活中的困难，使他们感受到党的温暖和政府的关怀。

　　五、多方配合，齐抓共管，明确责任，强化监督，切实搞好农村计划生育工作。

　　落实计划生育工作是一项基础性的社会系统工程，涉及面广，工作量大，任务艰巨而复杂，单纯依靠计生管理部门和乡村干部的努力是不够的，必须多方配合，分工协作，明确责任，强化监督，齐抓共管。在这次秋季计划生育集中活动中，我们对派出所、民政所、计生所、司法所、法庭、卫生院、工商所、税务所、土地所等单位实行联席办公会制度，派出所具体负责户口登记和办理居民身份证，民政所负责婚姻登记和办理外流人口婚姻状况登记，司法所负责抱养、送养子女的合同公证，法庭负责对违犯计划生育政策的“难缠户”实行依法强制执行，计生所负责对已婚育龄妇女绝育手术摸底登记和手术证明管理，卫生院负责技术服务和手术证明管理，派出所、工商所、税务所、土地所等统一负责街道的流动人口管理。镇直单位工明确，责任具体，办理各种证件、手续，建立档、薄、册、卡速度快，效率高，避免了以往各部门之间互相扯皮、推诿、拖拉的现象发生。今后要进一步加强部门协作，坚持定期联席办公会制度，完善计生工作中需要的各种证件和手续办理工作，切实加强对流动人口的管理。只有这样，才能进一步巩固这次秋季计划生育集中活动所取得的成果。（1993年9月23日，于白云山下的陋室）

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