季卫东：“驻京办”与制度转型

　　对于中国的体制转型而言，调整中央与地方的关系不仅是系统工程，也是枢纽工程。显而易见，各地政府“驻京办”，实际上构成了纵横交错的权力关系网络的一些极其关键性的结点；
或者说，不同机构之间进行反馈和互相操作的各种杠杆效应的重要支点，正是“驻京办”。

　　因此，整肃地方各级政府驻留北京办事机构的权钱交易，可以视为对权力格局的一次重新“洗牌”，也可以视为推动政治改革向纵深发展的一个“绿色信号”。

　　回想当年邓小平等一代风流人物设计经济改革，面临中央庞大的官僚机构的重重阻力，当时采取的是以“放权让利”来争取地方政府支持的策略。结果出现了吉恩欧依概括的那种“地方性国家法团主义”（local state corporatism）发展模式，也出现了围绕GDP政绩的充满活力的区域间竞争，中国在2005年也进入全球经济四强之列。

　　然而自上世纪90年代初起，也有一团阴影挥之不去，这就是“诸侯坐大”与“官僚寻租”互相促进的恶性循环圈。从政府间财政关系上看，据《中国统计年鉴》的数据，在财政总收入里，中央所占的比率于1991年降为29.8％，到1993年居然只剩22.0％；
而各地政府的预算外资金收入的规模不仅可以匹敌甚至超过正规的预算收入额，1992年高达110.7％，令人惊诧。财源握在地方手里，公有资产流失到私人账户里，长此以往，中央政府的权威和宏观调控能力难免要大打折扣。

　　鉴于放权逼近底线的现实危险，国家不得不及时调整策略，以增加中央财政收入为目的，自1994年起正式推行分税制。这一举措的确立竿见影，在实施分税制的当年，中央财政收入比率一跃增至55.7％，其后也一直维持在平均过半的水平线上。随着税收集中化，地方（尤其是经济发展中的内陆省份）对中央的依赖度明显上升，此前常见的中央出面游说施压，让富裕省份临时出钱支持自己的异常事态终于成为历史。随之而来的是各地官员“跑步（部）前（钱）进”，竞相到首都来争取中央财政拨款的更大份额。

　　正是在这样的背景下，作为改变资源分配机制后的意料之外、情理之中的一大“副产品”，各地政府驻北京办事机构的数目和规模在上世纪90年代不断膨胀。时至今日，已有省级52家、地市级520家以及县级5000家“驻京办”盘踞于首都的主要黄金地段，叠床架屋，呼朋引类，渐成尾大不掉之势。

　　平心而论，各级政府通过“驻京办”争取中央的财政拨款来投资创业出政绩，从而振兴当地经济，本来很有可能形成一种“地方积极上项目，中央择优给资助”的良性循环圈，在调动地方积极性的同时，也增强对中央的向心力。也就是说，以“驻京办”为媒介，中央政府不妨通过利益诱导来激励地方，加强垂直监控；
地方政府也不妨借助非正式的纵向交涉以及横向的、可视化的政绩竞争，反过来和中央进行博弈，并在达成“条条”与“块块”之间均衡的前提条件下，享有某种程度的地方自主性。围绕中央把持的有限资源在各部委、各地方之间展开激烈竞争这样一种局面，显然有利于经济的高速增长，也有利于在中央与地方之间构建一个休戚相关的“政策共同体”。

　　但是，由于缺乏公开透明的审批程序以及财政预算审议制度，在实践中，中央与地方讨价还价的机制被严重扭曲。目前我们看到的并不是能够兼顾各种积极性的“政策共同体”，而是少数人进行暗盘交易、对随机性很强的财政拨款结成寻租和分红的攻守同盟的“利益共同体”。据媒体报道，各地“驻京办”每年用于疏通关系的“灰色花费”数额不菲，何况还有得到拨款之后逐层盘剥以及盲目的配套贷款所引起资金流失的巨大规模。更值得忧虑的是，以“驻京办”为结点的网络，经过长期积累和演化，使得中央和地方的官僚之间的勾结越来越复杂、越来越顽固，导致结构性腐败四处蔓延以至无从收拾。

　　事实证明，对“驻京办”的腐败行为采取惩治措施的必要性是毫无疑问的；
现在需要斟酌的，是调整中央与地方之间关系的制度改革方案。一般而言，在这里存在小改、中改和大改等不同的选项。所谓“小改”，就是只减少“驻京办”的规模和作用，只对税收和财政支出的比例进行技术性调整，承认地方在发行公债方面的自主权即可，基本上仍然属于过去那种收放权式调整的范畴；
“中改”指重拳出击“驻京办”，从根本上改变那种黑箱操作的机制，在精简机构的基础上健全各种规章制度，明确划分中央与地方的权限和责任，严格按照法律程序来处理政府间财政关系，通过公开的论坛来进行预算收支项目的审批和决定；
而“大改”，则意味着彻底取消“驻京办”，地方政府高度独立和自治，完全没有必要、也没有可能到中央争取政策性的财政拨款。

　　根据目前现实，现在中国应该选择的是“中改”方案——铁腕解决“驻京办”问题，跳出过去交替使用“放权”和“收权”策略的窠臼，对各级官僚中的既得利益集团进行全面宣战，对腐败的最大病灶来个釜底抽薪。的确，这算得上一着险棋。因为剑锋所指，难免要同时激起来自中央和地方的抵抗势力的两面夹击。

　　但换个角度来看，这也是一着高棋，因为打出反腐败、得民心的鲜明旗号，加上适当的法制措施，就很可能收到“一石三鸟”之功：其一，敲山震虎——迫使地方当局审时度势、服从宏观调控的指令，遏止片面追求GDP政绩导致经济过热的凶猛势头；
其二，因势利导——为中央和地方讨价还价提供制度化场所和明确的评价标准，以公共财政预算审议程序来引领政治的深层次改革；
其三，纵横捭阖——在改变垂直控制的渠道和手段之后，必须以平面控制填补权力真空，也就是以地方自治和民主监督的新安排来取代中央的管理职能。

　　不难预料，在采取信赏必罚的法治手段整肃“驻京办”之后，中央政府与地方政府之间的关系势必有所改观；
在一段时期内，甚至还会有所松弛,中央的监督或许将遭到更强烈的反弹和对抗。在这样的状况下，加强各地的民主参与，是防止基层失控、重建治理机制的惟一出路，至少可以说是最佳的出路。而这样的制度化作业，其实完全可以与自20世纪80年代开始逐步普及的基层选举等具有中国特色的制度安排相衔接。

　　总之，“挟民主以令诸侯”——这就是对“驻京办”大刀阔斧地进行改革的前景。

　　２００６年９月１４日初稿，载《财经》总１６８期，作者授权天益发布

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