杨东平：重新审视我国野生动物保护的指导方针

　　8月11日，国家林业局宣布推迟野生动物狩猎权的拍卖。从消息报道看，主管部门似乎感到有些委屈，本来是内部操作的行政审批，公开后反而引发了争论和质疑。首先应当充分肯定，国家林业局实行政务公开、阳光政策是一件大好事，引发讨论、推迟决策也并非坏事。扩大公众的知情权，让公众参与环境公共政策的讨论，本身是一种非常有效的环境教育和公民教育。

　　一项好的公共政策，首先必须具有合法性。主管部门认为开展野生动物狩猎有法可依，但其举证并不特别令人信服。《野生动物保护法》第十六条规定，对国家一、二级保护野生动物“因科学研究、驯养繁殖、展览或者其他特殊情况”，捕捉、捕捞须申请特许猎捕证，并没有可进行商业性狩猎的规定。至于商业性狩猎是否可列为所指的“其他特殊情况”，主管部门可以解释，公众也会有公论。《陆地野生动物保护实施条例》虽然规定“为调控野生动物种群数量和结构”可特许狩猎，但问题是列入国家一、二级保护名录的野生动物正是因为珍稀和濒危，才被列入名录；
如果其种群数真得多到必须人工猎杀，那么是否首先应当通过法律程序，将它从保护名录上除名？又据说，国际狩猎在我国已经实行了20年，难道当时制定保护法时，这些濒危野生动物就已经多到需要猎杀了吗？

　　1988年制定的《野生动物保护法》，根据当时的情况，列入国家重点保护的野生动物有300余种。近20年来，虽然我国局部地区野猪、野兔等野生动物增多，但就整体而言，随着经济开发和人类活动加剧，滥捕滥吃野生动物的风气蔓延，野生动物的栖息地不断分割、减少，野生动物保护的形势更为严峻，与地广人稀的俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦以及美国、加拿大等国情况完全不同。例如，曾广泛分布于塔里木盆地的马鹿，其分布区迅速退缩，种群数量日益减少，由70年代中期的约1.5万头降至现在的2-3千头，目前主要靠人工饲养得以保存和发展。又如野牦牛，据《生命科学研究》1999年第3卷发表的朴仁珠等的论文《中国野牦牛现状研究》，实证研究的结论是“中国野牦牛总数为15 000～20 000头，分布总面积为466000 km2以上，其分布区已被分割为5个较孤立的区域，整个种群呈急剧下降趋势，亟待采取有效措施，防止分布区进一步分割并制止捕杀。”野牦牛不仅是我国的一级保护动物，并被列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》CITES附录Ⅰ中，即“现在有灭绝危险的物种，除了学术研究以外禁止一切买卖的种类”，怎么会出现可以商业猎杀的说法？

　　不难认识，主管部门热衷开展国际狩猎的主要动机是经费短缺，是经济收益，人们的也担心正在于此。以我国目前的管理能力和水平，在巨大经济利益的驱动下，如何避免逐利的追求压倒保护的宗旨，从而实际地危害对野生动物的保护？保护还是开发利用，是野生动物保护领域的基本矛盾，不独国际狩猎这一件事。它源自我国野生动物保护指导方针的价值冲突。1988年的《野生动物保护法》确定的方针是“加强资源保护，积极驯养繁殖，合理开发利用”，其重心在驯养繁殖、开发利用上。这一提法反映了当时的认识水平，今天看来已经陈旧过时，与国际公认的以保护栖息地、限制和杜绝野生动物贸易为主的保护原则明显不符，在实际工作中已经产生了严重的负面作用。重开发轻保护的方针，使我国一些地方的“保护部门”大量捕捉野生动物，热衷于开办“养殖场”，通过驯养或“开发”野生动物资源谋利，“活熊取胆”便是著名的一例。主管部门还放开了经营野生动物的渠道，只要获得他们颁发的“野生动植物驯养繁殖许可证”、“销售许可证”，就可以“合法经营”野生动物。在经济利益的驱动下，发放“许可证”成为一些基层保护部门重要的“营生”。这也是滥吃野生动物之风难以遏止的一个重要的制度性原因。

　　早在2000年，就有全国人大代表提出修订《野生动物保护法》的提案，建议将这一指导方针改为“以保护野生动物栖息地为主，严格限制野生动物贸易，逐步改变食用野生动物的陋习。”但2004年8月全国人大常委会通过的修订决定，仅只修改了第二十六条第二款，将“建立对外国人开放的猎捕场所，必须经国务院野生动物行政主管部门批准”，改为“应当报国务院野生动物行政主管部门备案。”这真的是野生动物保护的当务之急吗？

　　对环境保护的公共政策，不仅要讨论是否“合法”、是否具有操作性，还需要进行“应不应该”的价值判断。它应该倡导并有利于促进热爱自然、尊重生命、人与环境和谐相处的绿色文化。事实上，连西班牙斗牛、英国猎狐等传统习俗，在本国和欧洲也都在遭遇挑战。对国际狩猎权拍卖事件，主管部门称“拍卖活动不会终止”、“社会关注超出想象”，彰显了主管部门的保护理念与公众环保意识的巨大差距。野生动物保护立法，应当超越主管部门的利益和视野。是从根本上更新我国野生动物保护指导方针的时候了！

　　2006/8/15

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