迟福林：关于2005年改革攻坚的三点评估

　　一、2005年是改革攻坚关键的一年

　　1. 2005年全面推进改革的态势正在形成

　　在当前一个特定的、比较复杂的背景下，2005年的改革可以简要地概括为三句话：第一，是自20世纪90年代中后期以来改革力度比较大的一年；
第二，是某些关键性的改革有重要进展的一年；
第三，是改革攻坚的关键性一年,对“十一五”时期的改革攻坚有重要影响。从2005年的情况看，年初就提出了改革的五项任务，并在一定程度上加强了改革的组织领导，例如多年以后首次召开全国体改工作会议，有的地方和某些部门建立了改革的协调体制，深圳市恢复了体改办。可以说，改革的推进是多方面的、自上而下的，出现了全面推进改革的态势。

　　深入推进的改革。今年全国28个省全面取消了农业税，提前两年完成原来的改革目标。有人对取消农业税不以为然，我对此作高度评价。这是我国改革、尤其是农村改革方面取得的重大突破，对改变城乡二元制度结构有极为重要的作用。

　　取得突破性进展的改革。比如说，外汇形成机制改革影响深远；
股权分置改革为资本市场健康发展奠定了重要基础；
占53.6％的中国金融资产的四大国有商业银行股份制改革意义重大。

　　正在试点的改革。比如说综合体制改革试点和农村乡镇改革试点。

　　出台了具有重大影响的改革方案。今年出台的重大改革措施最重要的是国务院非公经济发展的36条。它的出台很不容易，当然执行起来更困难。但是能出台这样一个重要的政策文件，对加快市场化改革具有重大影响。

　　社会上正在广泛讨论的改革，比照以往更广泛。比如医疗、教育体制改革等。从实际出发，认识和讨论改革，从总体上把现实社会压力变成推进改革的动力，有利于统一人们对改革的认识，有利于推进改革。

　　2. 2005年对改革的估计和判断是到位的

　　从年初提出改革攻坚年,到十六届五中全会提出的“我国正处于改革的攻坚阶段”，这是一个符合实际的大判断。没有这样一个大判断，改革发展中的许多深层次矛盾和问题就解决不了；
没有这样一个大判断，就很难在改革面对各种复杂情况和质疑的特定背景下，按照中央已确定的大目标继续推进改革。正是按照这样一个大判断，我们可以比较客观地对改革作出基本的分析。

　　改革正处于攻坚阶段，不仅提出了当前改革的深刻性和复杂性，而且表明改革的任务远未完成，还需作出艰巨的努力。我们说，我国初步建立了社会主义市场经济体制，不等于改革的任务基本完成了，更不能得出我国进入“后改革时代”这样一个脱离实际的判断。现在看来，我们仅仅是初步建立了市场经济的体制框架，更深层次的改革远未完成，因此才需要改革攻坚。如果没有“攻坚”这个大判断，我们对改革进程的估计会是盲目的，会同改革的实际进程不符，并由此形成某些脱离实际的决策，对改革造成一定的负面影响。大量的事实一再证明，改革仍然是推动经济社会发展的强大动力。因此，以改革统揽全局仍然是符合我国经济社会发展实际需求的重要判断。

　　3. 改革攻坚要以政府转型为重点

　　从年初温总理的政府工作报告和答记者问，到不久前召开的十六届五中全会，明确地把推进政府管理体制改革作为改革攻坚的重点。这就回答了人们普遍关心的一个问题：改革攻什么坚，改革的重点是什么？把政府管理体制改革作为改革攻坚的重点，反映了现阶段改革发展的实际要求，意义重大。

　　达成这样一个共识是不容易的，是经过几年广泛的讨论才形成的。2003年SARS危机中，我们提出了政府转型的问题，即从经济建设型政府转向公共服务型政府。两年多来，这样一个判断不仅成为经济学界的共识，而且也成为政府的共识。今年7月，由国家发改委主办的“中国改革论坛”，其主题就是“以政府管理体制改革为重点的体制创新”。这个共识建立在全社会公共需求深刻变化的现实基础之上，反映了经济社会发展对政府转型的客观要求。

　　建设公共服务型政府开始成为政府的实践。目前，从总体上说，政府转型还处在起步阶段。但从实践层面看，还是有所推进的。第一，经济增长方式的转变直接触及了政府转型，政府主导型的经济增长方式在开始发生变化，某些方面，比如政府主导的投融资体制有了重要变化。第二，公共服务职能有所加强，义务教育、公共卫生、就业、社会保障、公共安全等已开始成为各级政府的重要职能。第三，全面取消农村税后的县、乡两级政府职能转变已是一个需要解决和正在解决的重大问题。第四，某些地方进行的综合改革试点，已在政府转型方面积累了局部经验。

　　从各方面情况看，“十一五”时期要加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展，关键在于政府转型的实质性进展。由此看来，明确把政府管理体制改革作为改革攻坚的重点牵动改革全局，影响改革的未来走势。

　　二、对当前改革形势的几点分析

　　2005年是改革力度比较大的一年，改革在多方面取得重要进展。但与此同时，由于多种因素的影响，我们不能不看到改革还存在一些突出的矛盾问题。当前有三个问题需要深入研究：

　　1. 改革不到位，甚至在某些方面严重不到位，仍然是目前一个突出的问题

　　第一，宏观调控体制改革不到位。例如，投资体制改革和财政体制改革的不到位；
第二，企业改革，尤其是垄断行业改革严重滞后；
第三，政府改革在相当大程度上还不适应经济社会发展新阶段的需要；
第四，社会体制改革相对滞后。所以，在对改革基本形势分析的时候，应该客观地指出：改革不到位，尤其在某些方面的严重不到位，仍然是影响当前改革攻坚的突出问题。

　　2. 改革在具体实践中的“走形变样”具有一定的普遍性

　　由于我国的改革已进入到以全面调整利益关系为重点的改革攻坚新阶段，在各种利益的诱导下，尤其是在部门利益、地方利益、行业利益，包括某些官员利益的诱导下，一些重要的改革在实施的过程中存在相当大的扭曲。存在许多“半拉子改革”、“伪改革”、甚至事实上反改革等多种走形变样的情况。这是影响改革、使改革在广大社会成员中大打折扣的因素。如果不能采取措施纠正这一倾向，改革攻坚事实上难以全面奏效。

　　3. 一些具体改革还有一定的泛市场化的倾向

　　例如社会领域的改革，包括提出的教育产业化和把医疗推向市场等，在具体实践中简单采取市场化改革的办法，使得政府应当担负的公益性的职能不仅没有到位，并且使基本公共产品的供给在本来比较短缺的情况下，更是雪上加霜，激起了社会成员多方面的不满。

　　三、对“十一五”改革攻坚的几点建议

　　中共十六届三中全会提出了以人为本的理念。在我看来，以人为本不仅是科学发展观的本质要求，而且也是改革观的本质要求。当前，我们要更多的从改革角度、从完善社会主义市场经济体制角度理解以人为本。下一步改革如何能够确立以人为本的改革观，我认为有三条很重要。

　　1. 面对社会日益突出的两大矛盾，应当明确地确定改革攻坚的两个基本性目标

　　我们现在面临着两大突出矛盾。首先，经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾。其次，我们面临着社会成员在公共需求的全面、快速增长同公共服务不到位、公共产品严重短缺的突出矛盾。

　　面对第一个矛盾，我们要把可持续发展放到更加突出的位置。以可持续发展为中心，要把进一步完善社会主义市场经济体制作为改革攻坚的目标。我们市场化改革在深层次的方面远没完成。例如，到目前为止，我国经济增长方式仍然是投资拉动型，我国的投资率高于世界平均水平至少20个百分点以上，消费率至少低于世界平均水平的20个百分点。其重要原因在于，政府主导型的增长方式还在相当大的程度上起作用。因此，实现从政府主导向市场主导的经济增长方式的改革是一项重大任务。

　　面临第二个突出矛盾，我们应该把加快建立社会主义公共服务体制明确作为改革攻坚的目标。我们上一周刚刚在海口召开了“政府转型与社会再分配”的国际研讨会。其中一个很重要的观点是：我国“十一五”时期在解决收入分配问题，尤其是再分配问题方面，主要矛盾是解决好基本公共产品的供给问题。这样既有利于经济增长，又有利于建设和谐社会。其实质是把有效的公共服务和基本的公共产品的供给作为再分配的一个重点。因此明确把加快建立社会主义公共服务体制作为改革的攻坚目标，是有很强的现实需求。

　　2. 要把政府转型作为改革攻坚的重点

　　无论是增长方式的转变，还是公共服务体系的建设，都需要政府扮演好两种角色。第一，为市场经济发展提供规划、协调、监督、服务的功能；
第二，确立政府在公共服务方面的主体地位，充分发挥政府在全社会公共服务中的主导作用。解决社会面临的两大突出矛盾，实现改革攻坚的两大目标关键在政府转型。因此，按照五中全会的决议，着力地推进政府管理体制改革，实现政府转型的实质性突破，是改革攻坚最具有关键性的措施。

　　3. 加强改革的高层次统筹协调

　　在利益诱导的改革已形成一定气候的情况下，超脱利益的、比较高层次的改革统筹协调至关重要，并且越来越迫切。这种改革协调在一定程度上超越了目前发改委系统的协调能力。当然发改委的协调现在还相当重要，这是一个现实。但是，我们还要看到，在改革攻坚阶段，需要尽快建立更高层次的改革协调机制。因此，要从改革全局角度来看更高层次的改革协调对改革攻坚的至关重要性。

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