周林军：公用事业民营化的成本控制

　　一、问题及概念

　　公用事业民营化目前属于目前中国经济新一轮改革和开放的焦点和热点问题。而民营化的一个极为重要的特征就是私营或外商以投资方式进入公共服务行业。

　　民营化不可避免地要发生成本，这些成本最后必将要由某方来承担，即我们所说的“埋单人”问题。

　　需要明确一个基本概念：谁是公用事业民营化投资成本的最后承担者或埋单人？

　　二、公用事业民营化中的成本关系

　　公用事业民营化成本控制过程中需要认真处理好某些“成本关系”，否则这些成本关系有可能成为很深的“成本陷阱”。

　　（一）关系之一：投资成本与消费价格

　　公用事业民营化必然要涉及私营或国外厂商的资本性投入，这种资本性投入最终要通过公用事业服务或产品的“价格”在厂商与社会公众之间实行“转换”，即私营或外商不可能在不求回报的条件下进行投资，而消费者亦不能奢望在毫无付出的情况下享受服务，“没有免费的午餐”这一句话对于投资者或者和消费者之间同等适用。

　　投资成本“转换”为消费价格有多种形式，第一种类型是民营化投资成本直接转化为社会公众支付的消费价格，即通过消费价格来覆盖投资成本。

　　第二种是投资成本转化为公共财政支出。有时侯从表面上看，私人的投资没有引起消费价格的上涨，但为政府实际上给予了财务补贴。政府对某一公共产品的价格补贴必然意味着减少另一些类型的公共福利支出，因此，从性质上讲依然会影响社会公众的总福利水平。所谓“羊毛出在羊身上”。

　　另外就是即期的投资成本转化为远期的消费价格或公共财政支出，例如在某些城市水务行业的BOT 项目中，起始水价都被限定在一个很低的水平，但在远期财务计算中，可以发现厂商现金流总收益非常之高。

　　因此，在公用事业民营化过程中需要始终明确的一点：民营化投资成本与消费价格或公共财政支出水平之间始终有着连带关系或者逻辑通道。不能脱离社会消费价格或公共财政支出水平去单纯追求民营或者外来资本的进入。要始终关注谁来最后“埋单”？如何“埋单”和“埋单”多少的问题。

　　（二）关系之二：成本规模与利润规模

　　我国某城市的水厂资产出让，原值7亿的资产最后作价20余亿，曾有人对此大加赞叹，XX城市的人真精明强干！

　　但我却由此联想起一个国外的案例，某个原耗资10亿元的公共电厂在向私人企业转让时仅仅作价1亿元。就在社会舆论对公共资产低价售让的行为义愤填膺时，作价的政府向公众提了一个问题：垄断性的公用行业产品或服务的价格确定是建立在成本基数上的，作为消费者，你们希望你们支付的电力价格的确定是依据10亿元还是1亿元基数？顿时众口语塞。人们才明白政府将9亿元作为公共补贴，有意压低了成本核算基数，目的在于使消费电价维持在低水平。

　　我无意对原值7亿的资产最后作价20余亿作出好或坏的评价，但我有理由怀疑资产的实际价值是否可以如此简单地帐面增值。而且需要弄清楚，作价20余亿以后，谁来购买？而购买成本最后是否转换成为今后的消费价格或公共开支？

　　世界多数国家，包括我国一般都是通过限制厂商的资本利润率来保证消费价格的合理性的。例如我国颁布的《城市自来水价格管理办法》就将自来水行业的资本利润率限定在8%的水平（投资偿还期内可以为12%）。如果厂商投资成本是500万，8%意味着法律允许的利润总额为40万元，在这种情况下，厂商如果试图通过提高利润率的方法获得80万的利润，明显属于违法。

　　然而厂商可以在提高利润率途径之外找到获取80万的利润的有效办法，假设水厂的设备投资本来仅需要500万，但厂商将投资“蓄意”扩大到1000万并以此作为成本基数来计算利润留成，这时候人们发现，厂商最终还是达到了获得了80万的利润目的同时也没有违反8%利润率的法定标准。然而此时消费价格却上涨了不止一倍的水平。

　　由此看来，控制厂商的利润率仅仅是控制厂商成本的一个必要条件而非充分条件，换句话说，厂商的利润总额决不仅仅与资本利润率相关，控制成本总规模才是控制公用事业成本或消费价格的关键。正如你今天敢于向朋友借100元钱，承诺利息是30元，因为你觉得最后大不了就是130元钱的事，基数太小！但一家银行绝如果宣布自己今天的存款利息是30%，第二天多少个亿的资金就会变成存款大量涌入，它在兴高采烈地接受承受巨额存款的同时，也会十分沮丧地发现自己要承受巨大的存款规模而导致的巨额利息支付规模。

　　以上的事实（成本之水托升价格之船）中蕴涵的原理貌似简单，但在实际中却为人们，甚至为有些非常博学或精明的人经常忽视。我们的一些政府部门在出让公用事业资产的时候，如果仅仅贪图资产最初出让的价值高额，见钱眼开，那么在事后与厂商计算回报或价格的时候，可能就会是另一种心情。

　　（三）关系之三：合法成本与合理成本

　　经常出差的人都知道“卖发票”的事情。这实际上是为了满足某些试图多吃多占单位金钱的人的欲望。

　　有了发票就意味着有了财务报销的合法凭证。然而接下来的问题是，一个人出差三天，却拿回来三万块钱的报销凭证，尽管票据表面合法，但合理性何在？

　　由此可以引出公用事业民营化过程中的“合法成本”与“合理成本”问题。其中，依据成本加成模式来作价具有“合法性”。

　　公用事业投资成本的合理性问题早在20世纪三十年代美国学者就明确地指出并且有过实际法院判例。由于目前我国实行的依然是“成本作价”和严格控制公用事业企业利润率的价格模式，厂商不可能期望通过提高利润率的方式来增大利润总额，因此，蓄意扩大成本规模成为了一个既合法又有效的途径。

　　在笔者主持的与法国苏伊士水务进行重庆北部片区供水特许经营权谈判过程中，双方曾就“合理成本”的问题唇枪舌剑，谈判几度中断。法方原来提出市政府应当尊重合资企业的经营自主权，即企业有权自行决定如何投资和进行融资（如向国外银行或机构融资进行建设或解决流动资金）。为了避免企业蓄意扩大投资成本和使用诸如高息的股东贷款之类作为流动资金导致建设和经营成本上升，继而拉动整体水价上涨，我方坚持合作公司“用于固定资产投资的融资成本和用于日常经营的流动资金的融资成本应当接近于同期当地银行的平均条件；
合作公司的固定资产投资应限于直接用于生产和服务之目的；
合作公司每年应定期与政府主管部门就下一年度（如有且确实必要）的固定资产投资计划等进行磋商并且达成一致；
合作公司所需采购设施数量、质量、价格和工程建设成本应当不高于同业的、可比较的合理水平”，目的在于将企业成本控制在一个“合理”幅度，从而控制消费价格。

　　（四）关系之四：业内成本与业外成本

　　避免公用事业成本上升的另一方面是防止业外成本随意进入业内成本。比如说，社会公众应当为自己得到的公共产品或服务而支付价格，这是天经地义的事情，但是反过来说，社会公众也不应当而且要拒绝为非公共产品或服务的额外成本来承担付费义务。

　　例如，目前有些公用企业经常慷慨地参与某些社会性的捐赠活动。如果说，捐赠的钱来自企业的利润留成，也无可非议。但经常出现的情况是，企业一方面慷慨地参与社会性的捐赠，但之后却将捐赠列入企业成本并以此作为成本计价的一部分。美国加利福尼亚最高法院在1972年曾经裁决，拒绝美国太平洋电话公司将140万美元的慈善性捐赠费用列入价格成本。该法院为此指出，“捐赠，如果将其列入价格计算的成本之中，势必成为一种强制性价格而转嫁于消费者。由于公用事业的垄断性特征，这些消费者无法通过自由选择厂商而避免这一强制性价格。我们应当鼓励消费者直接进行慈善性捐赠，而不应通过公用事业的成本分摊来实施强制性捐赠”。

　　大约在1999年，我曾经实地考察了中国某城市的水厂的交钥匙项目。据了解，当初水厂的概算是三亿元左右，但某国外公司最后执行的结果仅仅为2亿元左右，当问及为何时，该公司的代表回答，其中一个非常重要的原因是，为了确保中标和避免出现执行亏损，在进行工程设计时就对许多非生产性设施进行了最大限度的压缩和优化，包括取消原来的招待所、豪华办公设施和车辆、以便投资最大限度地集中在生产性设施上。

　　需要指出，在一部分中国公用事业行业中，企业的投资和运营成本中相当部分并非完全属于业内成本。在民营化过程中，如果不对此加以严格限制，那末依然会对公用事业成本的最后“埋单人”—消费者或公共财政产生不良影响。

　　（五）关系之五：完美无缺与成本代价

　　公用事业多为公共基础设施行业。基础设施行业的一个特征是必须具有耐久性、超前性和充足性，换句话说，应该尽量做到尽善尽美。

　　公共基础设施的尽善尽美与公共服务的成本或消费价格构成了一对矛盾。必须在两者之间寻求平衡。

　　某市垃圾添埋场，按照环保部们的强制性要求，渗漏液的处理排放标准必须达到一级水准。当时世界银行和国际咨询机构都认为该标准过于苛刻，即便在经济发达的欧洲国家也非常罕见。项目建成后，电视节目中出现德国专家把处理后的渗漏液一饮而尽的画面，在人们为污水处理的高标准而赞叹不已时，或许没有多少人注意到，由于排放标准的苛刻，渗漏液处理装置的投资超出概算4倍左右，日复一日的处理费用之大也令人乍舌。

　　前面讲到与法国苏伊士水务重庆北部片区供水特许经营权谈判过程中“合理成本”的问题。为了控制公用企业“蓄意”扩大成本基数，政府要求合作公司每年应定期与政府主管部门就下一年度的固定资产投资计划等进行磋商并且达成一致目的在于将企业成本控制在一个“合理”幅度，从而控制消费价格。但该合资企业进入后，当地主管部门要求输水管的铺设应该达到“50年不得重新开挖”的水平，结果，合作公司掉头找到我们，要求承认这一投资成本并将此计入现实的水价中。

　　公用事业产品或质量的高标准、服务设施的耐久性程度和能力储备充裕程度的确是需要追求的目标，但这些不能脱离由此产生的成本对消费价格的上升和公共财政的开支水平来审视。

　　（六）关系之六：直接成本与关连收益

　　通常，测定公用事业企业的效率的习惯性途径是审视产品和服务的直接投资与运营成本与直接收益的关系，例如，在城市公共交通行业，车辆的购置成本+运行成本（包括人员工资等）+维护成本就构成了生产总成本，它与售票收入之间就形成了可以直接量化的成本/收益关系。

　　在许多公用事业行业，由于产品或服务的直接销售收入很低，反衬出生产总成本很高，从形式上看，投资和运营成本的回收非常困难，因而对价格形成了巨大的压力。这时候，企业要求涨价的呼声很高。

　　在参加2004年广州公用事业论坛时，我曾经对清华大学朱武祥教授介绍的一个国外公共交通的融资案例进行了点评。在该案例中，财务计算的结果非常清楚地表明，车票销售收入根本无法覆盖车辆更新的财务成本，但当地银行居然非常爽快地同意提供融资并且将视该项目为低风险等级，为什么？

　　其实道理非常简单，尽管车票销售产生的直接财务收入很低，但车身广告、站点广告以及附属设施的财务收益相当可观。这里就引出了一个“关联收益”的概念。所谓关联收益，是指围绕公共设施或公共服务所产生的非直接性收益。

　　前面谈到要防止公用事业企业将“业外成本”计入“业内成本”，进而加大总成本，对价格形成压力的问题。而现在要谈的是，要防止公用事业企业将“关联收益”与“主业收益”分置，进而减少总收益，反过来衬托出成本的高昂，也可以对价格形成压力的问题。

　　应当明确一个基本概念，衡量成本高与低的关键标准并不是成本本身的绝对额，例如成本是一亿，但总收益是两亿，成本就是低的，成本是一元，但总收益是0.90元，成本就是高的。所以说，成本与收益是相对的，可以通过控制成本总量来加大总收益，亦可以通过扩大总收益来控制总成本。但这一简单的逻辑在实际中往往被人忽视。

　　目前经常出现的问题是，公用事业企业在应对成本核查或成本定价时，经常以直接成本和直接收益来测算价格，但对于关联收益闭口不谈或者有意隐匿。例如，在公共交通行业的成本核算中，仅仅计入了车票收入，但车身广告、站点广告以及附属设施的财务收益却另帐计算，进入了单位小金库，机场中的服务设施的收入亦如此。这样一来，成本的计算是全口径的，但收益的计算是不完整的，因此，在公用事业成本控制过程中，一定要关注“关联收益”，防止收益的缺失导致成本控制的困难。进而对公共财政和消费价格形成压力。

　　（七）关系之七：单项成本与区域成本

　　某市曾经策划并争取到了一亿美元的日本协力基金贷款，(点击此处阅读下一页)

　　其中一部分计划用于天然气加气站的建设，后来天然气加气站被剔除了，表面原因是银行评估通不过，业主财务能力不足。实际上还是涉及成本问题。

　　然而目前的现实情况是，该市存在天然气加气站严重短缺，几个仅有的加气站天天车满为患，一般要排几个小时队才能加上气，而且天然气与汽油相比，具有成本低，污染小的特点。

　　为什么一个经济效益，环境效益非常好的项目通不过评估而被迫取消？真的是当初的财务成本核算出了问题吗？

　　其实，按照当初提出的设想和建议，该市拟建的40个天然气加气站应当实行财务成本和收益的统一运作。也就是说，考虑到整体加气需求和区域需求量的不同（有些气站地处闹市，有些地处边远，访问量有所不同），应该由一家公司实行集中借贷，集中归还，肥瘦通吃，以丰补歉，但总体上完全可以达到财务平衡，同时也可以通过转贷银行的评审。

　　尽管当时绝大部分人都从理论上认同这一建议，但实际操作过程中，40个天然气加气站中那些效益好，位置好，条件好的项目实际上早已经被先行批出去给了某些企业或单位，剩下那些地处边远，条件不落实，财务收益差的项目留给了日元贷款解决并要求承贷部门自负盈亏，自行偿还，结果当然是成本高昂，难以通过转贷银行的评审，结果只好放弃辛辛苦苦争取到手了的贷款指标。

　　西方国家的公用事业法律中有一条非常关键的概念或法理—“普遍服务”，即不允许公用企业在提供公共产品或服务时“挑肥拣瘦”。对于某些区域性公共服务行业来说，产品或服务的提供以及成本的核算是覆盖整个区域的，有时甚至需要用客流量大的线路上的赢利来弥补客流稀少的边远线路的成本亏损。如果允许投资或经营者“挑肥拣瘦”，就意味着另一些地方的公众享受不到普遍服务或者客流稀少的边远线路上的成本亏损只能由公共财政负担。这样一来，客流量大的线路赚的钱进入了私营企业的腰包，而客流稀少的边远线路的成本亏损被转嫁给了公共财政或消费群体，因此，在公用事业民营化过程中，一定要处理好单项成本与区域成本的关系。

　　成本根据行业不同而有着不同的鉴定标准。目前有一种说法，即在实行公用事业市场化改革时，可以实行“靓女先嫁”，先盘活优良资产再说。但我以为，一是要谨慎从事，二是要具体情况具体对待。一个人想出售自己的旧家具，如果一定要整套搭配卖，估计很少有人问津。而另一个人想出售自己的公寓，每平方米3000元，如果这时有人每平方米出价2万单买你公寓的过道，你肯定不会卖，因为这时候的“靓女先嫁”等于“嫁了女儿饿死娘”，之后有谁来买你公寓的其它房间？

　　（八）关系之八：上游成本与下游成本

　　在公用事业成本控制过程中，还应当注意成本与成本之间的顺向或反向“联动”关系。以求通过对某一产品或服务的成本控制来达到对多项产品或服务的成本控制。

　　目前全国各地都在建设污水处理设施或垃圾处理设施，它们面临的一个共同问题是，数目巨大的，需要处理的污水和垃圾量。

　　很显然，污水和垃圾产生量与自来水消费量和居民生活品消费中的遗弃量之间有着逻辑关系。换句话说，如果不减少自来水消费量和居民生活品消费量，污水和垃圾产生量肯定减不下来，由此也会导致污水处理设施或垃圾处理设施的投资成本和运营成本的上升。这一简单道理不言而喻。

　　但是，不言而喻的道理在实际执行中并没有完全获得政策逻辑的支持。例如一些地方非常热衷于收取污水处理费，但却非常不愿意调整自来水价格。结果，居民自来水消费支出虽然有限，但污水处理费的支付量也相当可观。

　　公用事业产品或服务成本的控制不仅仅在于公用事业企业本身的投资或经营行为层面，还在于政府的政策行为层面。许多成本的控制需要通过“源头减量”得意实现，而实现“源头减量”则可以削减下游成本和减少下游消费支出。

　　三、实现公用事业服务或产品成本（价格）控制的最有效途径

　　需要特别指出，中国公用事业成本与公用事业的管理运营体制紧密相关，在这一体制中的一个重要特点是厂商的成本缺乏足够的“透明度”。

　　造成公用事业成本或价格缺乏透明度的根本原因是国营企业独家垄断投资或经营模式。由于没有市场竞争或比较效应，在大部分公用行业，独家经营的企业的成本往往就是行业或区域的独家成本，再仔细研究，所谓企业成本，大多局限于业内企业的“帐面成本”，只要帐面成本具有合法性，人们就不可能质疑其合理性。

　　因此，实现中国公用事业成本或价格控制的最有效方式必须引入竞争机制和打破垄断。而公用事业民营化就是实现多种经济成分与国有资本的“同台竞争”。只有竞争，才能在多家企业的竞争中发现成本或价格、质量等方面的差异，以便选择最有竞争力的厂商，从这一意义上讲，公用事业民营化属于一个优胜劣汰的选择过程，而这一选择是以多家厂商的竞争性进入为前提的。因此，实现公用事业服务或产品成本（价格）控制的最有效途径之一就是引入竞争机制。

　　四、结论

　　公用事业成本的法律控制属于一个世界性难题。也是各国价格管制的核心。不仅如此，在民营化过程中，政府、厂商与消费群体围绕成本核算和价格也会发生激烈的利益冲突和博弈。在中国公用事业民营化过程中，我们需要对这一问题格外关注，我国某些地区或城市为了更多地吸引外资，制定了一系列带有数量指标的优惠政策，片面追求外资数额，包括外商投资数量达到一定水平的经济奖励，将对一般行业的外资优惠政策简单搬用于公用事业行业，反映出对公用事业的经济学特征和资产特殊性缺乏基本的了解，造成某些投资者乘机利用投资规模的扩大来扩张成本计价基数，用成本之水托升价格之船，最终损害消费者利益。

　　公用事业的民营化可以通过引入竞争机制来促使成本透明，但并不能确保公众就一定能够享受最低成本时的经济福利，实际上，民营化的厂商也有可能在使成本降至最低点时仍然向消费者收取较高的价格。在这种情况下，政府对价格的法律管制就成为必然。进行价格监管的最主要目的是要将公用事业行业的产品或服务的定价控制在一个合理和公正的水平。因此，在公用事业民营化过程中，一定要格外注意公用事业的成本特殊性问题，规范厂商的投资、运营中的成本行为以及调整政府的成本控制行为，维护公众利益。使社会公众真正可以分享民营化带来的效益，而不是在民营化中受损。

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　　本文为作者在2005年中国公用事业市场化改革论坛上的演讲

　　周林军，法学博士，重庆市发展改革委员会外经处长兼重庆世界银行贷款项目管理办公室主任，天则经济研究所公用事业研究中心顾问，重庆水务发展促进会常务理事，重庆工商大学、四川外语学院客座教授，多年潜心研究公用事业及管制问题，著有《公用事业管制要论》等专著和文章等。

　　出处：中国公法网

　　来源：http://www.chinapublaw.com/zfgz/2005729131823.htm

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