焦建国：国有资产管理体制中的中央与地方关系

　　摘要：在新的国有资产管理体制框架的搭建过程中，如何摆布中央与地方的关系是一个非常关键的问题。从计划经济体制建立直到十六大之前，国有资产管理体制中中央与地方关系基本上是\"国家统一所有，分级管理或分级监管\"，这种体制低效率的关键在于控制权与剩余索取权在中央和地方两端都不匹配。十六大确定的新的国有资产管理体制框架，一方面坚持了\"国家统一所有\"，一方面从原来的\"分级管理\"深化到\"分级履行出资人职责\"，向最终解决出资人到位迈进一步。但是中央保留的对地方的指导、监督权力如何行使是值得探讨的重要问题。从发展的角度看，最终应该是建立起\"一级政府、一级财权、一级产权、一级信用\"的\"分级所有\"的国有资产管理体制。

　　关键词：国有资产管理体制；
中央与地方关系；
出资人职责；
剩余索取权；
控制权；
分级所有

　　党的十六大确定的新的国有资产管理体制能否真正建立并行之有效，关键是能不能建立真正的出资人制度；
建立和完善出资人制度的基本前提是明确界定中央政府出资人职责、地方政府出资人职责以及两者之间的界限。因此，在新的国有资产管理体制框架的搭建过程中，如何摆布中央与地方的关系非常关键，既是重点，也是难点，解决这个问题需要付出艰辛的努力。

　　一、历史回顾与评价：\"统一所有，分级管理\"体制存在的问题及其经济学解释

　　新中国成立后，作为计划经济体制的一部分建立起来的国有资产管理体制，是国家代表全体人民行使对国有资产的最终所有权，中央政府和地方政府分别负有中央和地方国有资产的管理权限。虽然中央和地方对哪些国有资产属于各自的管理权限一直没有明晰的界定，但在长期的实际运行中，已经形成了约定俗成的概念，归中央管理的是\"中央企业\"，归地方管理的是\"地方企业\".哪些企业归中央管理，哪些企业归地方管理，在几十年的历史中时有变动。中央和地方的行政分权改革都是围绕国有企业管理权归属问题展开的。国有资产要么是在国家统一所有的前提下的分级管理；
要么是由中央统一管理，中央和地方之间进行权利划分。但从总体上看，长期以来基本是\"统一所有，分级管理\"或\"统一所有，分级监管\"的格局。只是有时中央管得多点，地方管得少点；
有时中央管得少点，地方管得多点。

　　从中共中央文件对国有资产管理体制的描述看，1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的表述是\"国家统一所有，政府分级监管，企业自主经营的体制。\"[1]1999年十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》的表述是，按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度。

　　国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。要确保出资人到位。允许和鼓励地方试点，探索建立国有资产管理的具体方式。[2]这是对国有资产实行国家统一所有、分级管理体制最完整的描述。

　　实际上，这种国务院代表国家统一行使国有资产所有权的体制，国有资产的所有者权益并没有完全集中在中央政府，而是分散在各级政府。从实际运行效果看，这种纵向分割的格局，既难以保证资产安全，又难以实现经营效率，更难以达到资产安全与经营效率的平衡。

　　第一，涉及到产权关系变动的交易成本高昂，交易效率低下。因为任何地方政府都只有管理权而没有国有资产的交易权，国有资产的交易要按照政府的管理体制层层审批上报，只有中央政府才有权批准，非常不利于形成多元市场主体，不利于推进企业产权重组。第二，责权利失衡，导致地方政府行为扭曲，对国有资产关切度不够，无关爱国有资产的积极性。因为国有资产不归地方政府所有，得不到作为所有者而享有的应有利益，但地方政府实际上具有控制权，这就难免出现资产、利益转移或短期行为问题。最典型的例子就是，在准备实行上市公司的国有股减持中，地方政府几乎没有任何积极性，甚至阻碍此项工作，因为上市公司几乎都是隶属于地方政府管的，但国有股减持所得的收益却与地方政府没有关系，全部进入中央财政之中。这是导致国有资产运营效率低下，收入分配混乱，国有资产流失严重的一个基本原因。

　　\"统一所有，分级管理\"体制低效率的关键在于所有权的配置效率问题，其中的核心问题是控制权和剩余索取权的匹配。现代产权理论认为，控制权和剩余索取权之间的相互匹配是实现产权制度有效率运行的基础。所有权的本质在于获得剩余索取权，而所有者要获得剩余索取权就必须掌握控制权，否则剩余索取权就没有保证。两者之间在权力结构上必须匹配，才能产生效率。国家统一所有，地方政府仅仅是国有资产的占有者或使用者，这种分权结构中控制权与剩余索取权是不匹配的。一方面，中央政府名义上作为国有资产的所有者拥有控制权和剩余索取权，客观上这两权并非掌握在中央政府手中；
另一方面，地方政府由于并不是所有者，因而也不享有剩余索取权，但又实际上占有和使用国有资产，是事实上的所有者。

　　或者是另一种情况，当中央政府监管力度加强时，地方政府的作用就无法得到发挥；
当中央政府监管力度弱化时，地方政府就会不断侵蚀中央政府的权利。对于中央政府与地方政府两端，\"两权\"都不能够相应地落实。总体状况是，大量国有企业实际上被地方政府占有，地方政府拥有部分控制权，但又不拥有与之匹配的剩余索取权，由此产生了国有企业效率不高，甚至无效率等委托-代理问题。

　　二、新体制的实质与意义：坚持\"国家统一所有\"与\"分级履行出资人职责\"的进步与未来改革空间

　　进步首先表现在确认了地方政府事实上已经履行的出资人权利。\"分级管理\"的体制及原则，早已不符合实际情况。从国有资产的形成与运作看，在行政性分权体制下，地方政府投资兴建了很多企业，中央也将不少企业下放给地方政府，在过去几十年收收放放的过程中，上级政府投资但\"下放\"历史长的\"国有\"企业，资产关系十分复杂。各级政府至少对本级政府投资的企业和\"下放\"给地方管理的企业已持有事实上的所有权，这些企业的重大投融资权、重要人事任免权、资产收益权等所有者权利，实际上掌握在地方政府手上。\"国家所有、分级管理\"在很大程度上已经失去了实质内容。从用途来看，国有资本收益（包括出售国有股的收益）的一个重要用途应该用于建立社会保障制度，在目前还不可能实行中央统筹社会保障的背景下，国有企业职工的社会负担（社保、学校、医院等）基本上落在地方政府肩上，如果地方政府没有相应的国有资本所有权和收益，他们就没有能力履行社会保障的责任，这对于整个社会公平和社会稳定都是不利的。地方政府具有强烈的产权要求，应该相应地享有所有者的权益。

　　中国财政体制事实上已是分级财政体制，每级政府都有自己的预算，各级政府用\"自己\"的财力所形成的财产、资产都应该属于\"自己\"，笼而统之地称为国有财产、国有资产，统一由中央政府来管理是不现实的。不适应现代公司法律界定的股权投资和股东权利的要求，不适应股份制框架下混合所有制的要求，也不适应市场经济体制下公认的\"谁投资谁所有\"的要求。不承认事实上已经存在的经济关系容易导致短期行为，也不利于划清中央政府和地方政府之间的事权，因为产权不清，就会财权不清，也就会事权不清。因此，调整并进而\"点到\"中央和地方政府的出资人所有权，比\"分级管理\"的提法更科学、明确，其作用在于理顺各级政府之间的产权，进而通过理顺产权促进理顺财权，再促进理顺事权。

　　进步的第二个表现是，在中央和省、市两级政府形成分别代表国家的三级出资人，分级行使出资人职责，在理论上实现了终极所有权与出资人所有权的分离，向最终解决出资人到位问题迈进了一大步。

　　国家所有，分级产权，终极所有者是国家，中央政府和地方政府，行使的是出资人所有权。从法律上看，出资人的职能包含三个方面：重大人事任免权、重大决策权、资产处置权。

　　出资人的三项权利已十分接近所有权，可以看作是\"准分级所有\"，这就突破了原来的国家所有权由中央一级所有的模式。在正常情况下，政府间是平等主体关系，产权可进行交易。

　　中央政府不是地方政府的所有者，国家作为终极所有者的权益需要通过立法确认。国有企业、国有基础设施、国有资源按照国民经济和区域经济中的重要性和辐射范围加以合理界定和配置，明确了划分政府间事权的原则，这是建国以来的第一次。

　　但是，改革还没有彻底到位。未来调整的余地和改革的空间在于，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，并不等同于实行\"分级所有\".从实际拥有权能的角度考虑，新的国有资产管理体制赋予地方政府国有资产出资人所有权，仍保留企业\"国有\"身份，出资人所有权不是最终所有权。这在形式上看是调整物权或财产权关系，实际上是对超产权关系的诸多经济利益关系乃至政治关系的调整，是一个经过综合权衡的选择。是为调动各方面的积极性推动国有企业改革和发展，承担相应的责任和义务，提供必要的政治法律条件。在推出三级出资人所有的国有资产管理模式时，中央掌握全国国有资产的终级所有权，有利于中央结合经济、政治关系调整的进程，驾驭国有资产管理体制的改革，这在改革初期是非常重要的。

　　从具体实施的层面考虑，保留\"国家所有\"的前提，是因为中央认为一下子实行\"分级所有\"的条件还不成熟。首先是\"分级所有\"的对象不清楚。是不是所有地方投资或中央下放的企业都归地方所有？

　　这样做的依据和条件是什么？过去的下放是\"分级管理\"前提下的下放，不是\"分级所有\"前提下的下放。更重要的是过去的国家\"统一所有\"体制是和国家的整个经济体制，尤其是财政、金融、社保体制相联系的，改变\"统一所有\"，需要评估由此引起的许多重要相关因素的互动影响，如需要考虑与国民经济密切相关的某些\"下放\"企业到底归谁所有及各方的相应责任、与重大企业改革政策（如社保、企业债转股等）的关系、分级财政体制和相应税制完善的进程等问题。

　　三、中央政府与地方政府的关系之一：是划分资产，还是划分权利，需要配套措施解决的问题

　　中央政府与地方政府的关系，有两个层次的问题：一是国有资产如何在中央政府和地方政府之间合理和公平划分；
二是权利如何划分。一种观点认为，十六大并没有说是\"分级所有\"，所以国有资产不能划归地方所有，地方政府不可能彻底、完全地行使产权，中央政府和地方政府之间必须确定的是产权行使边界，要解决的问题是确定这个边界在哪里。另一种观点认为，界定中央政府和地方政府的出资人职责，必然涉及到国有资产的划分。笔者认为，这两种观点都是片面的。事实上，行使出资人权利，肯定要涉及到他的对象，对\"谁\"行使权利。出资人权利首先是一种支配力量，国有资产是它要支配的客体，没有明确的国有资产这个客体的范围，权利行使就是无的放矢。界定中央政府与地方政府出资人职责，既需要界定国有资产的范围，也需要界定权利范围，是资产界定与权利界定的统一。

　　现在已经明确的是，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责，其它国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央国资委成立以后，进一步明确提出，国有资产管理机构的首要任务是在中央政府和地方政府之间合理和公平地划分资产，国务院国资委直接监管的一共是196家，国有资产总量是619万亿元人民币[3]；
稍后又做出了调整，到2004年底由中央国资委履行出资人职责的是181家企业[4]，地方各有各的情况，不作统一要求，由地方自己决定。应该说，从资产的划分来看，中央政府出资人的职责范围与地方政府出资人的职责范围已经界定得十分清楚，而且，在量上划分得也很到位，并不存在不清楚和模糊的地方。中央政府与地方政府作为出资人的职责都是一样的，只是各有各的一块资产，各管各的事，各负各的责。

　　这样，作为所有者，地方政府享有完整的出资人权益，从以往的\"账房\"转变为\"东家\".无论是资产的拍卖还是转让等，不再需要经过\"跑部前进\"去申请批准了。

　　但是，尽管三级出资人制度是在\"分产\"的基础上形成的，也还绝不是彻底的\"分家单干\"；
尽管未来的发展方向是地方政府的出资人权利过渡到完全的所有权，(点击此处阅读下一页)

　　但目前毕竟是建立在中央对地方政府的国有资产拥有终级所有权的基础上的。最通俗地说，中央对地方还有\"不放心\"的地方，不是完全放开，中央政府出资人对地方政府履行出资人职责的企业还保留着\"必要\"的权利。那么，由此而来的问题是，这个\"必要\"的界限在哪里呢？现在看主要在三个方面：第一，确定国有资本的控制范围。目前国有资本分布的范围太广，要进一步收缩。从效率的角度看，地方政府代表国家行使国有资产产权，更有利于国有资本的退出。

　　但从全局的角度看，国有资本应该在哪些领域继续保持控制、不能退出，不能完全由地方政府自行决定，而是应该由中央政府来决定。除此之外，地方政府可以决定所有的退出事宜。

　　当然，到底哪些领域需要国有资本控制，是一个需要继续探讨的问题。在一些西方国家，不但连军火生产领域，而且连邮政、印钞等领域都可以不由国有资本控制。

　　第二，确定国有股转让的规则、程序以及收入的用途。国有资本的退出，意味着国有股要进行转让。

　　国有股转让应该有公开的、竞争性的程序，中央政府应该制订统一的\"游戏规则\"，以防止在此过程中国有资产流失；
中央政府还要统一确定国有股转让收入的使用办法，在一般的意义上看，不应该再用于投资，而应该用于补充社会保障资金的不足、核销呆坏账等。

　　第三，确定统一的资本预算制度体系。在新的国有资产管理体制中，资本预算有着重要的地位，应该通过资本预算来约束新国资管理机构、中间层公司以及国有资产运营公司的行为。应该由法律规定资本预算的基本框架以及相关的运行程序，基本要求是各级政府的资本预算要经过同级人大的严格审议和通过。

　　按上述原则做出的资产划分和权利划分，其中的一些重要问题需要有相关的配套措施妥善解决。

　　第一是企业战略地位问题。需要进一步界定什么是关系国民经济命脉和国家安全的企业。

　　现在确定的180多家国有企业的未来走向还需要在实践中调整。自然资源有已经开发的，还有没有开发的。没有开发的如何界定，怎么区分，怎么分别来管，哪些是重要的，要交给中央政府；
哪些并不特别重要，可以归地方，都需要考虑。第二是纵向的投资关系问题。在资产划分过程中，不考虑投资关系不行，不符合市场原则；
严格依据投资关系也不行，如前面所述，分清投资来源已经不是一件容易的事情。按属地原则将过去中央投资形成的资产划给企业所在地的地方，对其它地方来说不公平。在原有国资管理体制下，中央与地方政府之间的利益关系主要体现在增量上，主要是税赋分成，存量资产对中央与地方之间的关系影响不大。但这次国有资产体制改革，直接涉及到存量调整，中央政府与地方政府之间的存量资产分割，直接关系到地方政府对资源的支配力。每一个局部的利益要求都具有它的合理性。中央与地方政府的利益博弈、利益划分历来是影响政策的最重要因素之一。这么多的主体提出利益要求，是国有资产管理体制改革过程中面临的现实难题。第三是横向的地区之间的利益平衡问题。国有资产在地区之间的现有分布格局很不均衡。平衡地区间利益关系有两种途径：一是存量调整，二是增量调整。从原则要求看，绝对的公平不可能，但大体的调整和平衡是必要的。因为这关系到各地政府和人民平等享有国有资产财产权利的问题，不同地区之间要求大体相同。但从现实的角度看，存量调整几乎是不可能的，在甲地的企业不可能\"划给\"乙地，只能按属地原则转为当地的地方企业，这就没有办法起到平衡的作用。

　　因此可选择的途径只能是增量调整，基本手段是上级政府对下级政府的财政转移支付。

　　一定要从更深层次考虑，要有宪法和财政法的依据。

　　四、中央政府与地方政府的关系之二：地方公有企业如何改制运营，如何恰当地发挥中央统一的指导作用

　　财产与权利划分清楚之后，接下来的问题就是如何具体地运营，中央如何行使对地方的指导、监督权利。

　　一方面，各个地方的国有资产状况、资源状况、财政收入都大不相同，这些差异对不同地方国资改革的进度和成效产生很大影响，地区之间能够模仿复制的成功做法非常有限，各地要根据自己的特殊情况做有益的尝试和探索。第一，地方国有资产管理体制改革不能就事论事，而要放在地方经济和社会发展的总体战略和框架中考虑。国有经济在地方经济发展中是否一定要发挥主导作用，要视情况而定，不能一概而论。国有经济在重要行业和关键领域发挥主导作用的要求，是就全国总体而言的，并非对每个地方所提出的要求。即使是要发挥主导作用，也不是简单地把自身做大，而是通过其作用，支撑、引导和带动整个国民经济的发展，把国民经济的\"馅饼\"做大，中央如此，地方也是如此。国有经济结构调整、国有企业重组和改制，都应当放在这个基点上。第二，要从各地的实际情况出发，不能简单搞上下对口，不能简单照搬或套用某种模式。分级行使所有权，每一个地方都成为行使所有权的主体，怎样充分地利用这项权利，怎样制定更好的国有资产管理调整的战略，建立有效的国有资产管理体系，对地方政府的执政能力是一个考验。最重要的是不能套用某种模式，具体情况具体分析。第三，地方政府的主要经济职能是为一定区域提供商品和服务，但这并不意味着政府就是这些商品和服务的生产者，很多地方性的公共用品可以交给非国有企业包括私人企业来经营。地方政府应着力加快培育市场主体（包括中介组织）的形成和发展，完善市场基础设施，包括制定有利于公平竞争的游戏规则。第四，地方政府要着力解决历史遗留问题，妥善处理银行债务和职工就业、社会保障等问题。要注意，对一些重大问题，企业经营者、职工、出资人一定要能够达成共识，不要急于求成，匆促上阵。一定要充分考虑职工群众的利益，不能搞得怨声载道，影响社会稳定。

　　另一方面，国有企业改制中涉及到的出售转让价格的确定、转让资金的运用、职工安置、归还对老职工的欠账以及归还银行贷款等都是非常敏感的问题。十五大之后各地出售小企业过程中出现的种种问题，充分说明了在中央层面制定统一的指导性政策的必要性。这就是现在体制设计初衷的现实基础。

　　这里有两个倾向值得警惕和研究：一是，如果不指导、不监督，放任自流，地方政府出于本位利益，强化区域分割和市场保护，就会有改革倒退的危险，在这个意义上，现阶段中央的指导和监督是必要的。二是，指导监督什么，如何指导监督，才不至于侵蚀地方国资委的出资人权利，才不至于利用\"指导和监督\"的权力干预地方，如果诸如转让上市公司国有股权等事务，仍然统一由国务院国有资产监督管理委员会批准，国资委以\"造成国有资产流失\"为借口拒批，地方就无法自主工作，也会有改革倒退的危险，贻误改革。既防止中央政府管得过死、过多，损害地方在国有资产管理上的积极性和能动性，又保证地方处置国有资产的过程符合一定的规则，公开透明，防止国有资产流失，是一个非常重要的问题。

　　中央出资人的\"指导与监督\"，不是变相的公共管理职能，而应是中央政府出资人统一确定的权利边界；
统一指导只应限定在法律和政策层面，而不是具体的经营管理。因此，应当制定法律而不是行政法规或规章来规范国有资产分级代表制度。上级政府国有资产监督管理机构必须依法对下级政府的国有资产管理工作进行指导和监督。在立法形式的选择上，应当制定法律，如《中华人民共和国国有资产管理法》，而不是制定行政法规、地方法规或规章。不仅因为法律具有更高的权威和效力，而且，行政法规和部委规章往往是自己给自己的行为制定规则，不可避免地存在\"既是运动员又是裁判员\"之嫌；
既有违犯法治的基本原理，也不利于国有资产分级代表主体利益的平衡。行政法规、部门规章等法定形式将相关部门利益合法化，会形成新的政资不分，甚至会成为获取自身利益的一个快捷方式，最终导致国有资产管理秩序的混乱。

　　五、几个认识问题与未来的发展方向：一级政府、一级财权、一级产权、一级信用

　　在近18万家大大小小的国有企业中，[5]中央国资委只对\"关系国民经济命脉和国家安全\"的180多家国有企业行使出资人职责，其余的所有企业的资产都由分布在各地方的省、市两级政府履行出资人职责。这样，由地方行使出资人职责的国有资产就\"占大头儿\".国有资产改革的操作中心由中央转移到地方。中央政府部门在国有资产管理体制改革中\"丧失\"的相当一部分权力\"转移\"给地方，\"此消彼长\".对此有几个重要的问题需要澄清认识。

　　第一个问题，会不会动摇公有制的主体地位和国有经济的主导作用？首先是关系国民经济命脉、国家安全的超大型、大型企业以及基础设施、重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责，国家所掌握的国有资产仍然占主导地位。关键是地方出资企业占大头也仍然是公有制，其性质未变。而且由于效率提高，在发展中还会不断壮大公有制的主体地位。

　　第二个问题，会不会扩大地方政府拥有财富的差别？东部地区和中、西部地区之间日益扩大的经济差异造成了财富差别日益扩大，其原因是多方面的，包括历史积累、文化观念、交通条件、资源禀赋、地理环境、劳动力素质等等，比较复杂。实证地看，国家投资的影响不大。如浙江、江苏、广东、福建、山东、天津、上海等地的国有经济比重低于50%，但这些地区是富裕地区；
相反，吉林、西藏、贵州、甘肃、黑龙江、新疆、青海、江西、云南等地的国有经济比重超过70%，但这些地区多为贫困地区。[6]因此，不会因为地方出资企业\"占大头儿\"就缩小或扩大地区差距。

　　第三个问题，会不会造成地方的独立性？目前的实际状况已经是地方具有对大部分企业的实际控制权，只是在理论上、政策上不明确而已。如果要搞独立，在国家统一所有、政府分级监督的管理模式下照样能搞。地方出资企业占大头不过是更明确了出资人职责，承认了过去客观上已经存在的状态。

　　还有一个问题是，地方政府行使出资人职责的企业的国有资产，在特殊情况下中央政府能否调度？

　　国家保留最终所有权，中央认为必要时，比如发生战争、大的灾害等，是可以对这种三级政府间的资产关系进行必要调整的。即使在\"分级所有\"的体制下，也不是不可以的。只是需要有明确的行政法规如紧急动员法予以规范罢了。实际上，在任何国家都存在这样一个问题，是有国际惯例可循的。

　　从实证经验看，地方政府\"获得\"国有资产产权后，经济实力和决策权显著提高，对经济发展大有好处。中国的改革开放实际上就是一个中央向地方转移权力的过程，没有这一过程来带动地方推动经济发展的积极性，中国的经济就不可能有今天的发展。从理论规范的角度看，中央政府的经济职能主要是全国性公共产品的提供、社会公平和宏观调节，地方政府的主要职责在于提供地方性公共产品。地方政府在提供公共产品上存在适度竞争，有利于利益与负担的统一，更好地实现公共产品提供的效率与公平，促使整个社会的公共产品提供达到最优状态。所以，应该根据被提供的社会公共产品的受益范围确定管辖权，国有资产管理的范围不是越大越好。

　　因此，从发展的角度看，国有资产管理体制改革的最终目标应该是\"分级所有\"，一级政府、一级财权、一级产权、一级信用。每一级政府都有清晰的产权及产权收益，包括非经营性政府资产、经营性资产中的政府股权、税费收入、上级政府财政转移支付、土地批租收入等等。每一级政府都有自己的资本和出资企业，行使所有者职权，不是替国务院分管\"国企\"，而是\"抱自己的孩子\"，不允许互相侵占所有者权益。产权在不同级政府之间可以交易，不可以平调——把下级政府的好企业收上来，本级政府差的企业放下去。中央不能利用\"甩包袱\"，把大量隐性负债推给地方政府，不得以上级的政压下级的资；
地方企业不能利用坏账和逃废债，把大量显性负债推给中央政府，如国有银行。每一级政府都有自己的信用，债务规模、债务风险、偿债能力、偿债观念等等构成每级政府的信用记录。盲目投资、重复建设、逃废债等等行为，都影响到所涉及的各级政府的债信。

　　到那时，中央可以以地方政府利益（含资本）的增损作为宏观调控的主要着力点，以地方资本所有者的信用等级作为宏观调控的依据，区别对待。信用等级高的地方政府可以扩张信用，增加银行授信、允许财政担保、允许发行债券、允许增办地方金融机构等；
信用等级低的地方政府必须首先收缩债务，否则就必然失掉融资渠道，甚至根本丧失投资能力。如此根据信用奖优罚劣，推动政府信用步入良性循环的轨道。

　　参考文献：

　　[1]中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》[R ]1993－11－14

　　[2]中国共产党第十五届中央委员会第四次全体会议《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》[R ]1999－9－22

　　[3]李荣融《直接监管196家企业，总资产达619万亿》[OL ]新华网

　　（http://news1xinhuanet1com/video/2003-05/22/content881753.htm）

　　[4]国资委宣传工作局《加大改革力度，加快调整步伐，切实提高中央企业可持续发展能力》[OL ]国务院国有资产监督管理委员会网

　　（http://www.sasac.gov.cn /gzjg/xcgz/2004121400691.htm）

　　[5]陈清泰《对国有资产管理体制改革的几点看法》[N ]中国经济时报，2003－03－24

　　[6]季晓南《增强国有经济控制力的四大途径》[N ]1经济日报，2004－01－16

　　作者简介：焦建国（1965-），男，首都经济贸易大学财政金融学院，北京100060；
辽宁凌源人，经济学博士，博士后，主要从事财政、金融、国有企业、行政与公共管理等方面的研究。

　　来源：《财经问题研究》2005年第3期

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