任东来：宪政、市场、移民：美国的强国之本

　　【内容提要】美国强大的奥秘，是多方面综合因素促成的，甚至存在一些偶然因素，比如，由于独特的历史条件和地理环境，美国国内从未存过一种需要“削藩”的贵族政治，外部长期以来没有需要防范的强邻和外敌，华盛顿放弃了唾手可得的终身总统职位，避免出现了类似英国革命后克伦威尔那种独裁，19世纪初法国军队镇压海地黑人起义的失败导致拿破仑临时做出出售路易斯安那的决定，使美国国土翻了两倍多，为两洋大国开辟了道路，等等。但是，美国宪政体制的建立和巩固，市场潜力的充分发挥，源源不断的人才移入，无疑是其中最重要的结构性和制度性因素。因此，如果说政府权力受到制约的宪政体制是其立国之本的话，那么，充分竞争的市场则成为美国的强国之路。

　　【关键词】美国 强国之本 宪政 市场 移民

　　自中世纪结束、地理大发现以来，世界开始冲破地理的界限和人为的阻隔，痛苦而又坚定地走上了全球化的不归路。过去的五百年，沧海桑田，天翻地覆，世界的面貌为之巨变。但仅就单个民族国家自身的变化及其对世界所产生的影响而言，美国如果不是最巨大的一个，肯定也是其中的一个。简单对比210余年前立国时的美国和今天的美国，就可以感受到其中的变化是多么的巨大。从地理上讲，美国从大西洋沿岸一个狭长地带由13个小邦国组成的联盟，扩张到横跨北美大陆触及两洋（大西洋和太平洋）的世界第4大民族国家；
从人口上讲，从人种相对单一（白人加上部分数量不多的黑人和没有统计在内的印地安人）的360万增加到今天几乎包含世界所有种族和族裔的2.8142亿；
就社会性质而言，从一个农耕社会发展为以信息业和服务业为主的后工业社会；
就国际地位来说，从一个不起眼的新生共和国，楞是成长为世界上独一无二的超级“巨无霸”。

　　（一）

　　美国的成长史无疑是近代以来人类社会最了不起的发展之一，并成为无数后发国家羡慕甚至效仿的榜样。在这些国家中，无数忧国忧民的知识分子为了寻找自己祖国的振兴之路，把眼光投向了美国，试图揭破美国强大之谜。他们试图从不同的方面，地理的、人口的、资源的、经济的、政治的、国际环境等诸方面探索美国成长的奥秘。但美国本土的很多人却认为，美国的宪法及不断发展完善的宪政实乃一切发展的基础，而且，美国宪法作为世界上第一部成文宪法，是美国贡献给现代世界政治的最大制度创新。四年前，美国总统大选结果难产36天，最后竟然依靠最高法院的判决才打破僵局。当时的民主党总统候选人戈尔心里是一百个不服，但还是公开表示接受最高法院的裁定。著名自由派评论家、《纽约时报》专栏作家汤姆斯·弗里德曼一方面为戈尔鸣冤叫屈，批评最高法院的裁决不公，但另一方面，却为美国司法权威所体现出来的宪政制度大唱赞歌，声称美国成功的秘密不在于华尔街和硅谷，不在于空军和海军，不在于言论自由和自由市场，在于长盛不衰的法治及其背后的制度。美国强大的真正力量在于，“我们所继承的良好的法律与制度体系。有人说，这是一种由天才们设计，并可由蠢才们运作的体系。”[1]

　　由此看来，美国在世界上首创的以成文宪法为核心，以最高法院司法审查为制度保证的宪政体制实乃美国的立国之本。本来，美国是以推翻英国殖民统治的革命立国，以人民主权代替君主的主权。但是，当来自独立后13个小邦国的55位头面人物聚会费城，制定1787年美国宪法时，这些制宪会议代表发现，如果完全按照民主政治的多数原则，那末，作为社会少数的富人可能会受制于人数远远超过他们的小民，而像特拉华、新泽西这样的小邦也可能会不得不听命弗吉尼亚、马萨诸塞这样“大国”，结果便出现“多数的暴政”。

　　为了让小邦也愿意参加拟议中统一的新国家，为了防止占人口多数的小民侵害少数富人的利益，制宪代表决定用有限政府来制约人民主权、用联邦制来限制“大国”权力。显然，这反映了当时洛克为代表的英国政治哲学：权力会产生腐败，绝对权力绝对产生腐败。因此，不论是君主的主权，还是民众的主权，都必须受到约束。美国制宪者的贡献在于将这一原则具体化为一套可操作的制度，并以成文宪法的形式固定下来。首先是地方（州）和中央（联邦）的制约和平衡（制衡）。除宪法明确授予联邦政府的权力（如外交权、宣战权、管理州际贸易和对外贸易权、货币发行权等权力）和明确禁止各州拥有的权力（如外交、铸币等权力）外，其余权力皆由各州保留。其次，是联邦政府立法（国会）、执法（总统）和司法（联邦法院）的制衡。只有国会才能制订和通过法律，但这些法律需要总统签署才有效；
总统可以否决国会立法，国会则能够以三分之二多数推翻总统的否决。而且，国会还可以对民选的总统和终身任职的联邦法官提出弹劾。作为军队总司令，总统可以动用军队，但却无权对外宣战。相比之下，虽然联邦法院的权力最微不足道，但也有它的优势：法官一旦任命，便终身任职，不再为五斗米折腰。最为重要的是，在美国以后的法治实践中，最高法院为自己争取到了解释宪法的权力，从而使自己拥有制衡国会和总统的撒手锏——司法审查。再次，是立法机关的内部制衡。受英国议会至上思想的影响，宪法赋予了国会最大和最多的权力，可以说权倾〖总统〗府〖法〗院。但为了防止未来国会可能会出现的“多数（大州和民众）暴政”，国会分成众议院和参议院两院，任何法律都必须由两院同时通过。但是，两院议员的议席如何分配，直接影响联邦成立后的利益分配。于是，就有了众议院议席按人口的多寡成比例分配，由此来满足大州的要求，而参议院则不论大州小州，一律只有两个议席，这样小州也皆大欢喜。与此相关的问题是，代表全国的总统该如何产生？如果总统的选举完全由选民直接选举的话，那末，来自人口大州的候选人就会讨便宜，其当选的可能性远大于小州的候选人，于是，他们又设计出独特的总统选举人院。由各州选出与其国会议员数目相等的总统选举人组成选举院，由他们来选举总统。显然，小州选举人的代表性远不及大州的选举人。

　　就是这些繁琐、效率低下且又不民主的制度，占据五千字不到的美国宪法文本的大部分内容，这与一般人所设想的宪法内容（庄严的承诺，伟大的构想，光辉的远景，领袖的思想）实在是大相径庭。这一宪法与其说是赋予政府权力，还不如说是限制和规范政府权力，一言以蔽之，其惟一的目的就是用最高的法律来防止集权！美国著名法学家施瓦茨为此认为：“美国对人类进步所作的真正贡献，不在于它在技术、经济或文化方面的成就，而在于发展了这样的思想：法律是制约权力的手段。”他甚至不无偏见地声称：“在其他国家，权力之争由武装部队来解决；
在美国，权力之争由法律家组成的大军来解决”。[2]

　　美国宪法所设计的联邦制挽救了美国，并为其后来的发展奠定了政体基础。因为北美革命后，13个殖民地成为13个相互独立的国家（邦），其为反对英国而建立的联盟只是一个没有中央政府的“邦联”。如果不是联邦制，今天的北美很可能就像拉美一样四分五裂。然而，甚至是这样一个中央权力非常有限的联邦宪法，也引起了一些制宪代表对集权的恐惧和猜疑，担心自己所钟爱和珍惜的自由会受到新政府的伤害，55个代表中只有39人在宪法草案上签了字。这样的担心有相当的民意基础，这在宪法草案批准的交锋中充分体现出来。草案必须得到四分之三个邦批准才有效，反对派形成了一个松散的反联邦党人同盟，动员各邦民众拒绝批准宪法。但是，当他们的努力失败时，他们并没有输不起，而是坦然地接受了民众的选择，没有出现任何致力于推翻宪法的组织，也没有策划退出联邦的阴谋。但是，反对力量的存在不得不迫使联邦的支持者（联邦党人）考虑修订宪法，于是就有了保护民众言论、结社、信仰和刑事程序等权利的宪法前十项修正案，也就是著名的《权利法案》。

　　《权利法案》的核心，就是以公民权利来限制政府权力。即使政府结构存在着制衡，但是，由于权力本身必然带来腐化的诱惑，很难防止立法、行政、司法官官相护、以权谋私等腐败现象，那末，公开的监督就是对政府总体最好的制约。《权利法案》就是要用宪法所保障的言论、结社、请愿和出版自由来制衡和约束政府的官权，最终与宪法的原文一起，构建用权力制衡权力、借舆论监督权力、以权利限制权力的制衡、监督和限制权力的宪政体制。

　　在《权利法案》所保护的自由中，最重要的无疑是言论自由。言论自由使代表“社会良心”的知识分子，包括社会主义者能够尖锐地批判资本主义贪婪的本性，也可以让当权者的政敌，为了自私的目的，无情地揭露（或者相互揭露）政府的腐败与无能。1992年笔者留学美国时，从电视中听到前总统卡特为克林顿竞选所发表的演讲，大为诧异。为了指责共和党12年执政期间的“杀贫济富”，其对美国贫富差别和社会不公的揭露，比起社会主义国家对资本主义国家的抨击有过之而无不及，其所描绘的美国大城市贫民窟图景堪与揭露资本主义早期的暴露文学相提并论。

　　这种（来自左翼和政客竞选的）批评如此之盛，以至于不谙此道的外来看客以为美国政治毫无希望，美国社会一塌糊涂，整个国家更是没有前途。还是一位瑞典的观察家，在1930年代考察美国之后，道出了其中的奥秘：“如果说全世界都充分了解美国的腐化现象、有组织的犯罪和司法的弊端的话，那不是由于美国特别邪恶，而是由于美国人自己爱宣扬其缺点”。[3]这一说法虽然有些绝对，但是，如果联系1970年代水门事件以来的诸多丑闻，包括克林顿的“拉链门”和伊拉克的“虐俘丑闻”，仍然有其道理。著名学者、美国研究专家资中筠教授对美国新闻界“逐丑（闻）”曾有过精彩的评论：由于人性的弱点，每个社会都无法摆脱丑事的发生，但是，丑事能否成为人所皆知的“丑闻”，进而通过制度的建设，来减少丑事的概率，却是衡量一个现代政府透明的程度、一个社会舆论监督力度的标志。

　　正是这样的舆论监督和竞选政治，使美国的当权者为了保持自己的权力，不得不推行一定的社会改良。这种宪政框架下的社会改良给来自战祸和革命不断的第三世界学者留下了深刻的印象，胡适在1920年代感慨道：“美国不会有社会革命，因为美国天天在社会进步之中，这种革命是渐进的”。[4]

　　（二）

　　宪政体制确立了美国的立国之本，但在当时，并没有人看好这一前所未有的政治试验，甚至连一些制宪代表都怀疑，新国家的寿命能否存活到自己的有生之年。而欧洲人根据自己的历史经验，则认为美国正在从事的制度创新（联邦制的共和国）注定要失败。的确，如果新国家不能实现宪法对民众最朴实的承诺“树立正义，保障国内安宁，提供共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由的幸福”（《美国宪法》序言），这个新国家是长不了的。

　　美国以后的发展，不仅实现了这些质朴无华的目标，而且最终发展成为制宪者和当时所有人都没有想到的世界超强，这不能不归功于美国人民最大限度地利用了市场经济，充分发挥自己（当然还有利用和平攫取别人）的聪明才智，大胆地进行了无数独领风骚的制度创新。因此，如果说政府权力受到制约的宪政体制是其立国之本的话，那么，充分竞争的市场则成为美国的强国之路。

　　由于有比较健全的宪政制度和浓厚的法律至上的传统，除了黑人奴隶制和土著印第安人这两个前资本主义的特殊问题外，美国众多的社会矛盾基本上是在还没有激化到一触即发的时候，在法律的框架内得到了平和的解决，因此，美国经济繁荣和社会进步的取得，呈现了与欧洲大陆不同的图景，它不是在牺牲私有财产和个人自由的激进革新中实现的，而是在保护私有财产和个人自由的渐进改良中实现的。但是，这条道路也非一帆风顺。充满财富的市场，无处不在的经济利益，总是会诱惑政治权力来寻租干涉，即使政府权力受到了宪法明确的约束也不例外。建国之初，美国就出现了一起私立学院充公案。在美国东北部的新罕布什尔州，有一所叫达特茅斯学院，是美国著名的8所长春藤大学中的小老弟。1810年代，该校董事会与校长龃龉，董事会炒了校长的鱿鱼。在美国革命中立过战功的校长，利用自己的政治影响，促使州议会通过法律，以学校乃属“公益事业”为由，将学校改为公立。董事会以州议会违反宪法中的契约条款（政府“不得通过损害契约义务的法律”）为由，把官司一直打到最高法院。最高法院以契约神圣，私产免受公权干涉为由，一致裁决，推翻了州议会的法律，而且它借题发挥，明确了私人企业和民间组织（即法人）可以像自然人一样，获得宪法的保护而免于政府的政治干预，由此，(点击此处阅读下一页)

　　最高法院为19世纪后半叶美国工业化时代的“自由放任”奠定了坚实的法律基础，开始了其为私有企业保驾护航的漫长历程。结果，美国私有企业、民间组织（如基金会）如雨后春笋蓬勃发展，整个社会充满了活力。英国的一位著名法律权威梅因爵士曾指出，该案成为19世纪“许多美国大铁路公司成功的基础”。正是它的原则“在现实生活中保证了对经济力量的充分利用，由此取得了开拓北美大陆的成就”。[5]当然，物极必反，到20世纪初，企业法人以契约神圣权来损害个人、特别是劳工基本权利的现象屡见不鲜，日趋严重。时代的变迁，也促使最高法院开始缓慢地对契约权利加以必要的限制。

　　私人产权只有得到充分的保障，美国人才会甩开膀子玩命挣钱。但是，如果国内地方保护主义盛行，造成国内市场壁垒，再玩命也只能在螺蛳壳里做道场，施展不开拳脚。本来，联邦建立的经济动因就是扩大市场规模，促进更大范围的自由贸易。为此，宪法授权联邦国会管理州际商务和对外贸易（即商事条款）。但是，建国之初，加入联邦的各州，为了一己之利，常常大搞地方保护主义，成为美国强国之路上的又一个障碍。

　　为扫除地方保护主义这一障碍，宪法再次发挥了重要作用。这就是1819年著名的汽船垄断案。为了保护汽船发明人和投资者的利益，当时纽约州议会以立法的形式给予他们在本州水域内垄断汽船航运30年的特权。对此，最高法院再次全体一致判决，裁定纽约州法律无效，因为它与联邦法律冲突。而且，最高法院又一次借题发挥，阐发了宪法中商事条款的涵义，将商事(commerce)解释为包罗万象的经济交流和交换。由此，它不仅把水域航行从各州的各自为政中解放出来，而且，为美国未来的发展提供了一个自由的空间和牢固的法律保证。此后五年不到，北美的第一辆火车上路，美国开始了它的蒸汽机时代，它广袤的西部得以迅速而又全面的开发。由于汽船案有例在先，任何会妨碍州际交通和货物自由流通的地方法律法规都会被判定违法。从此，不论是空中航线，还是地下的输油、输气管线，或是地面的汽车火车，或是电话、电报、电视和电脑网络，其传递的都是州际贸易的内容，可以在全美畅通无阻，物质、资金、人员和信息得以更广泛和更迅速地自由流动。

　　由于有法律的保驾护航，市场的无形之手尽情发挥着作用，一直到1930年代罗斯福实施国家干预的所谓“新政”为止，美国成为了资本主义最为放任自流的一个国家，拥有一个最少政府干预的市场经济和一个最发达的市民社会。即使在国家干预市场成为常态的1930年代以后，美国依然是西方世界中政府规制最少的国家。在这样的环境中，科学发现和技术发明不断涌现，更为重要的是，这些发现和发明能够迅速地产业化。在最新出版的《他们创造了世界》一书中，哈罗德·伊文思专门研究了美国发明家的故事，其中的一个结论是美国的天才不仅善于发现新东西，而且还善于将新东西引入市场。就这样，适应市场的制度创新成为美国傲视全球的最大资本，形成了为其带来源源不断利益的制度霸权。就生产方式而言，从19世纪中期起源于枪械制造业的标准化生产（即所谓的“美国制度”），到20世纪初汽车业的流水线作业；
在融资领域，从19世纪所有权和经营权分离的托拉斯模式，到今天风行全球的共同基金和风险基金；
在营销领域，有小企业成功法宝的特许经营和连锁商店；
在消费领域，有旅行支票、信用卡支付和按揭贷款。无数的制度创新让最新的技术发明以最快的速度转化最大规模的生产。汽车和电影都是在欧洲最早出现的，但却是在美国最早普及的，这绝非偶然，美国依靠的就是生产和营销制度的创新。正因为它在制度创新方面的绝对优势，在1890年代就成为世界最大经济强国的美国，一个多世纪后仍然执世界经济之牛耳。

　　（三）

　　制度创新离不开人才的作用，而正是吸引和利用人才方面，美国拥有独一无二的优势：源源不断的高素质的外来移民。到1920年代正式实施限制移民的法律为止，美国基本上一直是自由移民国家。在1980年代“美国衰落论”风靡海内外学界和政界的时候，资中筠教授独具慧眼，大唱反调：“美国吸引人才和发挥人才的优势仍将是他国所不及的一大强项。……世界上没有一个国家的人口是从已经具备一定劳动力和技能的青壮年开始的。他们出生、成长的‘赔钱’阶段是由别国支付，而把最富创造性的年华和辛勤劳动贡献给建设美国。……在人才日益国际化的今天，无可否认的事实是，全世界人才的自然流向是美国。……因为人才流动不可能强迫，一个对人才有如此容量和吸引力的国家很难说是走上衰落之路的。”[6]

　　1990年代美国信息产业独占世界鳌头的地位以及所带来革命性变化，印证了资教授的判断。以离现在最近的美国十年一度的人口统计为例，20世纪最后10年移民美国的人数（算上不甚准确的非法移民），总计在1000万以上。真是不看不知道，一看吓一跳，这个数字相当于欧洲一个中等国家的全部人口！这个数字也超过20世纪最初10年美国接纳的900万不到的移民人数。在2000年以前，绝大多学者都认为这个900万的数字是美国移民流入量的顶峰，空前而又绝后，不可能再被超过。这一看法的根据是，1920年代以后，美国就结束了自由移民的时代，开始实行配额的限制性移民法。但在1960年代美国民权运动高涨的背景下，美国通过了技术优先和照顾家庭团聚的新移民法，根本改变了美国的移民政策，从原来单纯的限制移民转为根据国家需要来选择移民。正是因为这一法律，亚洲专业技术人员及其家人才能开始大举“进军”美国。在这1000万移民中，至少有三分之一是包括国人在内的来自亚洲的科技和商界精英。

　　（四）

　　美国强大的奥秘，是多方面综合因素促成的，甚至存在一些偶然因素，比如，由于独特的历史条件和地理环境，美国国内从未存过一种需要“削藩”的贵族政治，外部长期以来没有需要防范的强邻和外敌，从而能够设计并维护这样一种以限制中央（联邦）政府权力、尽可能尊重民众聪明才智、发挥地方积极性和市场自发力量的政治制度；
又如华盛顿的个人品德促使他放弃了唾手可得的终身总统职位，避免出现了类似英国革命后克伦威尔那种独裁；
再比如，19世纪初法国军队镇压海地黑人起义的失败导致拿破仑临时做出出售路易斯安那的决定，使美国捡了一个大便宜，国土立马翻了两倍多，为两洋大国开辟了道路，等等。但是，美国宪政体制的建立和巩固，市场潜力的充分发挥，源源不断的人才移入，无疑是其中最重要的结构性和制度性因素。

　　[1] Thomas L. Friedman, "Medal of Honor" , New York Times, Dec 15, 2000.

　　[2] 伯纳德·施瓦茨著、王军等译：《美国法律史》，中国政法大学出版社，1997年版，第2页。在这里，施瓦茨教授似乎把南北战争忘得一干二净。

　　[3] Gunnar Myrdal, An American Dilemma: The Negro Problem and Modern Democracy, NY：Harper & Brother Publishers, 1944, 转引自资中筠：《论美国的强盛之道》，《学术界》，2000年第六期。

　　[4] 胡适：《漫游的感想》，转引自资中筠前引文。

　　[5] Benard Schwartz, Main Currents in American Legal Thought, Durham: NC, Carolina Academic Press, 1993, p.197，p.122.

　　[6] 资中筠：《20世纪后半叶世界舞台上的美国》，《美国研究》，1993年第2期，第20-21页。

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