刘亚伟：给农民点自由

　　小时候学中国历史，知道改朝换代换代都是农民起义使然，深感中国农民的伟大和光荣。

　　中学学党史，对农民的崇敬之情又深了一层：中国共产党从失败走向成功，靠的是农民和农村包围城市。毛泽东从韶山冲出来，告诉疑心重重的中国共产党领导人，农民不是痞子，是生力军。

　　拨乱反正之后又了解到，尽管农民在中国历史上有着重要地位，中国的政权基础是工农联盟，中国的农民却从土地改革到互助组合作社到人民公社大跃进吃了好几茬苦，受了好几回罪，但是为他们讲话和辩护似乎是挺危险的。1954年，梁漱凕替农民说话，抱怨“今天的农民在九地之下，和工人相比，工人在九天之上。”毛泽东大怒，不许他再讲话。彭德怀在大跃进其间抱怨农民的生活太苦，中央的农业政策有误，被毛泽东打入冷宫。

　　1978年，安徽凤阳小岗村的农民不顾个人安危，分田到户，引发了中国历史上意义最为深远的改革。可以说没有安徽这些农民当时的勇敢和简单，中国的改革开放也许还要迟到很长一段时间。让人遗憾的是，这场有他们率先发起的变法并没有给他带来长久的利益。他们肩头的负担似乎与日俱增。

　　在可能是他作为国务院总理的最后一次记者招待会上，有人问朱镕基最让他头痛的是什么，朱总理回答说, “我一天到晚头都痛，如果你说最头痛的，我想在目前讲起来，主要是增加农民的收入。”

　　以因给朱总理写信陈述农村实情而名扬全国的湖北监利棋盘乡原党委书记李昌平的名言是“农民真苦、农村真穷、农业真危险。”

　　我们编这么一套丛书，讲的是农民，农民作主的故事和作主的困难。前一编五本，主要讲村委会的选举、村民自治和这件从古到今不太多见的事在农村引起的震荡和革命。

　　后一编三本，主要讲农民和他们的上级—乡镇政府的剪不断、理还乱的关系。跟李昌平同在一个县作乡党委书记的张晓冰娓娓地告诉我们，“要给农民让点利。”刚刚走马上任不久就带队进村调查农民暴力上访的县委组织部长马银录几乎是扯着嗓子在喊，我们必须“向农民道歉。”

　　中国农民过去的辉煌哪儿去了？让朱总理头疼的事恐怕成千上万，但是他为什么偏偏向世界宣布最让他心焦的是中国农民的收入不能提高。李昌平给国务院的信在《南方周末》发表之后，一夜之间就成了名人。他根据自己的亲身经历所写的《我向总理说实话》问世不久就成了跟曹锦青的力作《黄河边的中国》一样了解中国农村的必读之书。曹锦青、温铁军和党国英被称为农民的代言人，既是学者、思考者，又是社会和媒体供不应求的意识形态商品。

　　这算是什么社会现象？为什么要给农民让利？凭什么要向他们道歉？中国的农民到底怎么了？中国的农民是什么样的人？中国的农民究竟缺什么？这些自然是大问题，几本书不可以讲明白，几百个专家也难以马上找到答案。但是既然要给这本书写一个前言，就夜以继日地上网读了很多文章，试图把这些问题吃透。

　　我无法没有把这些问题吃透。我还发现，中国的许许多多的三农问题专家、政治学学者和主管农民的官员都在讲自己的故事，认为自己吃透了这些问题，找到了解决中国农村、农民和农业的困境的出路。与其去重复他们的观点，不如把他们请出来自我亮相。让大家听听、看看，自己决定中国的三农问题到底是政治问题、体制问题、经济问题、土地问题、社会歧视问题、权利问题、还是其他什么问题。这样做类似给大家播放一曲交响乐，旋律不一定和谐，但主题肯定是鲜明的—中国过去改朝换代的起因是农民没有饭吃、没有衣穿；
中国朝代更迭的生力军是前赴后继的农民；
中国的很多的权势很大的人起先都是农民，进了城就忘本。也就是说，如果我们今天不面对现实、不彻底解决农民的收入、负担、权利、自由问题，肯定经不起折腾的中国恐怕又要进入一个动荡不安的时代。

　　减少农民才是造福农民

　　朱熔基在第九届全国人大第五次会议的政府报告中提出解决三农问题的战略：“从根本上说，增加农民收入必须加快农业和农村经济结构调整，大力发展农业产业化经营，积极推动传统农业的现代农业转变。大力推广优良品种和先进适用技术，加快发展优质、专用、无公害农产品。继续调整农业内部结构，积极发展畜牧业和水产养殖业。充分发挥区域比较优势，加快农业区域布局调整和优化。沿海地区和大中城市郊区要大力发展高效农业。中部粮食主产区要抓住主销区，腾出部分粮食市场的机遇，扩大优质粮食生产，提高粮食的综合效益和市场竞争力”。很多代表提出三农问题农村的最大根源是城市化长期滞后，农民占总人口的比例太高。也就是说，增加农民收入不仅仅是要加快农业和农村经济结构调整，而是要加快城市化的进程。

　　江苏省人大常委会副主任俞敬忠在会议讨论时发言指出，解决农民收入问题，“必须要有大智慧，大政策。” 在他看来，第一个大智慧，就是“加快城市化进程，用减少农民的办法来富裕农民。” 这位代表还提出，中央政府和省政府应该增加对农村义务教育的支出。陕西省渭南市的书记马中平也明白地指出，减少农民才能富裕农民。

　　打破县乡村三级利益共同体

　　学者张英红在一篇以“给农民自由”为标题的短文里写到，

　　当前挑战中国最突出的问题是“三农”问题，“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的焦点是农民负担问题，笔者认为农民负担问题的实质是农民作为公民应享受的宪法权利的保障问题，也就是农民的自由问题。十多年来，农民对“减负”的诉求十分强烈，党中央、国务院对“减负”的态度十分坚决，可农民负担却愈来愈重，乡村干部逼死打死农民的恶性案件怵目惊心。但农民问题又迟迟得不到解决，其中一个根本的原因就是忽视宪法赋予农民的自由权。当前学术理论界普遍存在着各学科相互隔离的积弊，各学科、各行业之间似乎真正做到了“隔行如隔山”，从事法学研究的，不懂经济问题，搞经济的又不懂法学，学农业经济的不懂城市经济，研究宪法学的又远离实际，深入实际的又不懂得政治学，等等，这就使得不少人在研究现实问题时常常“只见树叶，不见森林”，这种现象根本缘由在计划经济体制下各学科、各行业人为分割隔绝形成的思维定势。当前研究“三农”问题的专家学者大都是学农的，不擅于从宪法角度上看问题，而潜心研究宪法学的专家学者又大都从概念到概念，远离社会实际，更不关心“三农”问题。2001年12月4日是我国第一个法制日，李鹏委员长在讲话中说，依法治国，首先是依宪治国。现在，是我们从宪法层次上审视和解决农民问题的时候了，要真正解决农民问题，路径只有一条：解放农民，给农民自由。

　　他还说，“给农民自由，就是要破除二元社会结构。”新中国成立后，党和国家领导人盲目后照搬苏联建设社会主义的理论和模式，“建立起高度集中的计划经济体制。”为确保这个体制的运转，政府制定和运用了“包括户籍制度、粮油供应制度、就业制度、社会保障制度、教育制度等十多项具体制度，严格把农民限制在农村，并通过‘挖农补工’和‘剪刀差’获取工业化优先发展所需的原始积累资金。这一系列限制农民、保护市民的二元性政策制度，都是以剥夺农业和农民为代价的，并逐步形成了举世罕见的二元社会结构，这种二元社会结构的形成和凝固化，实质上是对宪法赋予农民自由权利的剥夺，是农民长期陷入贫困的一个制度性根源，也是当今中国农民问题日益尖锐化的重要症结所在。“破除二元社会结构，就是从根本上废除城乡分治、一国两策的思维模式，树立宪法至上的神圣信念，任何政策和法律法规的制定和出台，都必须坚持人人平等的原则，不能歧视农民。在计划经济体制下歧视农民的户籍制度、就业制度、社会保障制度、教育制度等等应该一概废止，要把农民从长期束缚他们的二元社会结构中解放出来，还给农民本属于他们的宝贵自由。”

　　张还说，给农民自由，就是要摧毁所 谓的三级利益共同体。三级利益共同体是指直接与农民打交道的县乡村三级基层权力组织在与农民的博弈和互动中所结成的利益同盟。“广大农民一方面在宏观大环境方面受到计划经济体制下形成的歧视农民的二元社会结构的制约，被人为地限制在农村这个狭小的天地之内，另一方面又在微观小环境上遭受着社会转型时期蜕变成“逐利主体”而直接盘剥农民的三级利益共同体的联合挤压。”张认为不研究三级利益共同体，就不能全面了解农民问题的症结所在。县乡村三级之所以结成利益共同体，除了客观上的“人缘”和“地缘”关系外，更主要的在于一系列已经不适应市场经济发展的传统政策制度设计促使他们自然结成“利益同盟”。

　　张认为三种现在流行的管理体制和方式是造成三农问题的最根本的原因。一是自上而下的干部任命制。既然干部的升迁决定于上级领导而与农民群众无关，干部们自然不可能真正把农民群众放在心上，即使迫于上级要求做些“亲民”的事，也只不过是为了取悦上级领导而作的“表面文章”，对干部来说，绝大部分情况是下级对上级附首贴耳，对农民则颐指气使，这种对领导的卑恭和对农民的傲慢，构成了干部的“二重性”。

　　二是层层分解的目标责任制。这种目标责任制通过将政府确定的经济和社会发展的硬指标层层分解，从县分解到乡镇，乡镇分解到村，村再分解到每个农民身上，年初各级签订目标管理责任状，年终进行考核，以确定“政绩”。在实际工作中，凡是与目标责任制有关的“指标”，各级领导和干部就想方设法完成，反之，则一概不管。

　　三是政绩至上的任务完成制。在自上而下的干部任命制和层层分解的目标责任制行政管理模式下，政府行政的目标就完全由口头上的“为民造福”转变为实际工作中的“政绩至上主义”，而这种“政绩”，又仅仅体现在一大堆空乏的虚假的“数字指标”上，所以不妨称之为“数字型政绩至上”。在这种“数字型政绩至上”的行政理念驱使下，各级干部为了炫耀自己“政绩”和表现自己的“才华”，就不择手段地提前和超额完成上级下达的以及自己加码的“数字任务”，其结果就是弄虚作假填报泡沫数据，四处借贷完成财税任务、任意加重农民负担、涉农恶性案件不断发生、党群干部关系恶化等。

　　尤其令人揪心的是，在县乡村三级利益共同体内，为了完成“数字指标”任务，乡村干部随时闯入农民家里，不由分说牵牛、抬猪、抢粮食，动辄将农民捆绑起来毒打，这些乡村干部的作风，用他们自己的话说就是：“通不通，三分钟，再不通，龙卷风”、“横下一条心，剪断两条根”、“吊颈不解绳，投河不拉人，喝毒不夺瓶，告状不开门”等等，这样被乡村干部直接逼死打死农民的恶性事件不断发生，而县级政权为确保乡村两级完成自己下达的指标任务，也有意无意地放纵乡村干部的胡作非为，甚至调配公检法“联合作战”。受到伤害的农民连告状的门都没有，只有选择集体上访。

　　张最后写到，

　　县乡村三级利益共同体在很大程度上背离了中央政权的全心全意为人民服务的根本意愿，成为压制和束缚农民自由的一个重大的直接因素。江泽民总书记在“七一”讲话中郑重提出决不允许存在“既得利益集团”，这是摧毁三级利益共同体的强大思想武器。要解放农民，给农民自由，就必须加速摧毁三级利益共同体，实行乡镇自治，取消干部任命制，实行民主选举罢免制，取消企业化性质的目标管理责任制，树立提供公共物品的行政理念。促进每个农民的自由而全面发展，是建设有中国特色社会主义的重要内容。历史和现实都已证明，只要给农民自由，农民就会创造出惊人的历史奇迹。

　　基层民主并不能减轻农民负担

　　有农民代言人之称的三农问题专家党国英在一篇题为《新世纪中国农村改革：反思与展望》的文章中提出许多有趣的观点。党先生认为，中国农村经济落后的根本问题，是农民进入市场太难，阻碍太多，费用太高，政府的职责应该是降低市场壁垒，帮助农民以尽可能低的成本进入市场。“然而，纵观中国农村二十年的政策实施，并没有一个明确的市场导向。从农村产权安排，到农产品流通体制，与市场经济的要求相去甚远。”

　　然而，党国英不认为农民负担是一个经济问题。在他看来，农民的负担是中国现行体制的问题。“第一，分散的农民与组织起来的政府机构之间权利不对称，乡村干部的权力膨胀，这种权力试图不断扩大对农民应该拥有的资源的占有。第二，全局性的从上到下的干部人事任免体制和考核体制，使乡村干部只对上负责，不对下负责，而所谓上级监督下级的成本又极为高昂，乡村干部很难得到上级的真正约束。第三，农村市场化水平低，乡村干部掌握了大量的非市场资源，这些资源滋养着权力，(点击此处阅读下一页)

　　扩大着权力。”

　　更为严重的是“这三个因素造成的制度环境严重扭曲了乡村社会关系。”首先，农民不仅依附于土地，还在不同程度上依附乡镇干部。党先生说，现在不少农民进城务工做买卖要缴两份税费，一份缴给城市部门，一份缴给乡村干部。后一份税费是完全不合理的，但是，他们不缴是不行的；
不缴就回不了家，不缴其他家族成员就受连累，不缴甚至宅基地要被没收。农民必须有一个退路，而这个退路由乡村干部掌握！

　　其次，中国的基层乡镇政府负债运转。党国英提出这个问题已经在中西部地区已经相当普遍。昔日农村工作的指挥部在村一级，逐步退到了乡镇一级，现在已经退到了县一级，因为工资发不了，乡镇一级的许多工作已经无法开展。“看来这个问题很具有颠覆性。问题性质的严重性在于，现在的机制使得乡村机构和乡村干部权力的膨胀已经不直接受养活他们的农民的收益的约束，农民养活不了他们，他们也在加速膨胀，把问题留给子孙后代。”

　　要最终解决农民负担问题，一要减少农民人数，二是要增强农民的经济力量，三是要提高农民的组织程度。农民的力量从来不取决于农民的人数，而是取决于农民的组织程度。这三点是互相联系的。这三点要变为现实，依赖于整个国民经济和社会发展水平，而不单单是一个农村经济问题。

　　关于村级直选和村民自治自治，党国英也提出挑战性的观点。他认为乡村社会是民主政治发展最为困难的地方。这并不是因为农民素质不高、思想陈旧，而是由以下一系列原因造成的：一、选举很难改变一些地区乡村权势阶层滥用权力的现状；
二、村党支部书记一般是行政村的掌权人，因此，直接选举村委会主任不见得能影响到农村的权威关系。三、投票选举的范围越大，选举被操纵的可能性越大，老百姓参与投票的积极性越小。有的观察者据此反对扩大进一步扩大直接选举的范围。四、尽管“村民委员会自治法”已经颁布很久了，但不少地方根本没有落实这项法律，不落实的行政村估计有三分之一。不仅如此，村级直选还会产生一系列副作用，如强化乡村富人政治、强化乡村宗族政治、强化乡村各种各样的强势集团。最后，农村经济发展所引起的人口变动对农村民主政治的发展将会产生越来越大的影响。随着经济的发展，农民将迁居万人以上的小城镇和大中城市，传统村落将逐步收缩为小的农场主居民点。这个过程在总体上将相当漫长，但局部变化已经在发生；
只要出现这种变化，传统村落的民主自治制度就将失去意义，民主选举就必须扩大到小城镇（着重号为编者所加）。在这种情况下，乡村社会的政治改革一定要把乡村社会稳定目标放在第一位，只有在稳定的前提下，才能采取积极措施促进乡村政治的良性发展。

　　从中央和地方政府的职能和作用来讲，党国英是这样排列解决三农问题的方法的序列的：一、要创造条件使得乡村权势阶层的一部分权力资源转化为市场资源，弱化普通农民与乡村干部的权力约束关系，强化其市场关系，使普通农民与乡村权势阶层通过市场关系建立起平等的联系。二、要创造条件提高农民的组织程度，以增强普通农民在乡村社会与其他阶层之间的对话能力。从长远来说，要通过发展农村经济，减少农民人数，提高农民的富裕程度，来降低农民的组织成本，增强农民的组织能力。三、要正确把握乡村社会的政治发展的节奏。历史事实是，竞争先于民主，上层民主先于下层民主，富人民主先于穷人民主。不能过分强调农村民主自治制度的意义，更不能天真地以为农村民主选举可以由村到乡，到县，到省，最后全面推开，走出一条中国式的民主政治的发展道路。四、处理好与非官方权威的关系。政府对宗法权威的态度，主要应该是利用。随着经济的发展，宗法权威一定要退出历史舞台。对乡村社会的流氓恶势力，要坚决给予打击，以树立政府的合法权威。关于乡村的宗教权威，恐怕要审时度势，采取灵活务实的态度。佛教传统有“出世”精神，对政府的合法权威基本没有损害。此外，对于近些年在乡村出现的各种行业协会的权威，要给予鼓励和支持。

　　撤消乡镇一级政府

　　不久前在网上看到一篇没有署名的文章，大胆地提出解决目前中国农村问题的一条必由之路是撤消乡镇一级政府。该文作者认为目前中国的乡镇政府可谓千夫所指，对减轻农民负担、增加农民收入有百害而无一利。作者将乡镇政府的问题归结如下：

　　一、乡镇政府养了不少不该养的人。目前乡镇机构繁多，一般乡镇各种机构都在25个左右，多的有三十多个。有的地方上面有什么机构，下面也设了什么机构，甚至有的上级部门的下属机构也在乡镇设立对应机构，有的上面一个机构，下面还设立了多个机构的问题，如农业局就在乡镇设立了五个机构，名为“农业五站”。每个机构少则3-5个人，多则3-5百人（中小学）。在人员安置方面，乡镇便成了收容所，搞得乡镇人满为患，严重超编。

　　二、乡镇政府收了不少不该收的钱。由于乡镇机构人员膨胀，造成了县、乡财政不堪重负，因而普遍出现了拖欠教师、干部工资的问题。为了解决经费不足的问题，一方面，一些地方就给在乡镇的下级部门下达经济指标，完成任务方可发工资，就连政法系统的公安、法院、检察院都不放过，交警、林业、交通等执法部门更是想尽一切办法搞钱。因而出现了越来越严重的向农民乱收费、乱罚款、乱摊派的问题，加重了群众特别是农民的负担，引发了农村一系列的社会问题，加剧了农村社会的不安定。另一方面，上级下达乡镇的财税任务（本应该由财政、税务部门完成的任务强压给乡镇政府）在违背经济发展规律和合理的增长率的情况下，每年以两位数的幅度增加。

　　三、乡镇政府做了不少不该做甚至违法的事，而该做的农民群众需要帮助的事又无能为力。一是不按市场经济规律办事，而沿用过去惯用的那套行政命令的做法，直接插手企业和农民的生产经营具体事务，干涉企业和农民的生产经营自主权。二是承担了很多由专门执法部门担当的工作。目前乡镇的运行机制说是条块管理，但实际上关键部门和经济状况较好的部门则基本上是条管。由于这些部门人事、财政、财产权均不在乡镇，他们根本不听乡镇政府的。乡镇政府有什么工作要他们配合，不是凭工作，而是凭关系，因而出现了乡镇党委书记镇长反拍乡镇部门负责人马屁的怪现象。

　　因此，作者认为乡镇机构改革刻不容缓，而这一迫不及待的改革必须从撤消乡镇一级政府入手，因为社会的发展已经具备了不设乡镇一级政府的条件。作者列举的其理由有：

　　一、在村一级实行了村民自治、集镇街道居民实行居民自治和社区管理之后，农村村民委员会的事务乡镇不能干预，原来作为乡镇政府延伸的村委会现在再不是乡镇政府的下属单位了，村委会必须依法实行村民自治。集镇居民和在集镇的务工经商人员等非农人员由居民委员会依法管理，实行社区自治。

　　二、发展农村经济必须按经济规律和市场经济运行规则办事，乡镇机构在发展农村经济过程中过去担负的直接指挥生产的功能必须弱化，必须还农民生产自主权，企业经营自主权。

　　三、乡镇政府原来就不是一级完整和政府，目前乡镇一级的很多部门管理主要归属上级主管部门管理，乡镇一级缺乏很多作为一级政府必须具备的职能，是一级残缺不全的政府，因而在运行过程中出现了很多不协调的问题。

　　四、中国自古以来就没有设置乡镇一级政府，自从秦朝设立“郡县制”以来2000多年都是“皇权不下县”，那时乡一级就是协助县级行政的地方性组织，不拥有国家权力。乡镇一级设立政府仅仅是取消人民公社制度后的事，实际上与人民公社一样带有一级经济组织的性质。

　　撤消乡镇政府可以很快实现很多其他方式难以实现的好处，确有立竿见影的效果。首先，只有撤消乡镇政府才能走出乡镇机构改革的“精减--膨胀--再精减--再膨胀”的恶性循环，实现真正的精兵简政，从根本上杜绝乡镇机构臃肿，人员膨胀的问题。其次，撤消乡镇政府可以加强农村的社会和政治稳定。过去，引发农村一系列问题的根源在于农民负担繁重，农民的负担必定会减轻，收入也会增加。最后，撤消乡镇政府可以密切党群关系的需要。撤消乡镇一级政府，政府职能转移到部门，群众面对的管理者就变成了设在乡镇的各个部门，这样就在政府与群众之间形成了一个缓冲地带，可以减少群众直接与政府的对立机会。同时乡镇政府撤消后的乡镇党委和乡镇公署由于退出了具体的经济事务，而只授权承担一定的社会事务，这样既有利于改善党和政府在群众中的形象，也可以通过纪检监察工作，监督在乡镇的各部门的工作执法行为，为群众解决一些实际问题，进一步修补与群众的关系。

　　农民有实行直接民主的素质

　　全国人大常委会的蔡定剑经过近两年的实地考察和抽样调查，发现中国的农民的权利意识、民主意识和对民主程序的熟悉程度并不比城里的工人或知识分子逊色。他在一篇纷纷被报刊和网站转载的文章中指出，

　　习惯观念中，农民的民主意识和选举能力素质一直被低估。如在问卷调查中，“您认为哪些人会积极参加选举投票？”列举了：党、团员、干部，知识分子，学政治、法律出身的人，农民，普通市民，私营业主、个体户等６种人员。农民被排在最后一位。这就是我们社会对农民的评价，认为农民的民主意识是最差的。

　　根据对农民选举意识的调查和访问，我们惊奇发现，几乎所有调查数据都显示，农民对选举的态度积极性、认真态度和对选举改革的信心都排在前面，有时还是最积极的一类。农村比城市的选举积极性要高（农村居民愿意参加选举的比例为８１.６％，而城市居民为７２.８％）。在十几种职业人员选举态度的比较中，农民常常排在第四五位，选举积极性明显地高于学生和其他知识分子。可见，以“政治素质”论定选民的政治参与态度是没有根据的。农民们有很强的民主诉求和民主能力，对选举相当积极、而且能搞得很好。

　　民主选举能解决农村中长期难以解决的混乱问题，由“乱”变“治”。原因何在？农村乱往往是干部不团结、腐败，有的有经济问题，不尊重村民利益、办事不公、作风专断等原因引起群众的强烈不满。如果靠这些村干部继续管理村子，只能是越管越乱。靠上级领导指派干部，不能消除群众对政府的对立情绪或逆反心理。唯一解决的办法是让群众自己来选择他们的带头人，通过民主程序，就会选出公道和信任，群众信任的人，就会自觉服从领导。可是，一些人总认为没有选出领导想要选出的人就认为选乱了，这是以领导个人而不是以群众的满意为标准。

　　蔡先生的一个很重要的观点就是，民主是受利益驱动的，不是一种道德观念，而是争取利益的手段。农民不知道什么叫民主，为什么有选举制度，但是，他们知道什么是“利益”，他们的利益何在。任何一个有健全理性的人都会知道他自己的利益所在。为了保护他的利益而采取的行动就是政治。“一种好的政治制度的设置就是要使个人利益在社会中得到充分表达和保护，选举制度的真谛在于能通过公民最广泛的参与，选出代表多数参与者意志和利益的人来。” 中国农民多少年来是完全听命各级领导、任人摆布的群体，被视为愚昧、自私、不关心政治的一群。但是，随着村委会组织法的普及和贯彻，千百万农民视选举、村务决策权和村务知情权为生命，为罢免村官而上访、求助法律援助，成立理财小组要查账。他们为了自己的权益而奋起抗争的事已不乏其例。

农民“在个人利益上是一盘散沙，斤斤计较，但是在争取民主选举权上又显得那么团结，那么充满激情，这充分反映中国人民迫切需要民主，而且也有能力行使好民主权利。因为民主对他们来说不是玄虚的理论，而是争取切身实际利益的手段。”

　　在西方有中国基层民主开道人之誉的王振耀关于农民素质的阐述与蔡先生的结论十分相象。在一次采访中，记者说，“人们对村民选举抱怀疑态度,最常见的两个理由是村民素质低。”王先生答复，

　　我认为这两个理由站不住脚。第一，民主不是由素质决定的，民主是一种利益关系。农村实行联产承包责任制、即农村经济改革后,利益关系发生变化，经过实践、理论的探索，认为必须建立村民自治这样一种机制来调整基层内部关系。

　　第二，农民素质低，难道比非洲的素质还低吗？中国的识字率远远高于印度、非洲,印度和非洲可以选总统、选国家领导人，我们的农民难道连一个村主任还选不了？中国的识字率完全可以胜任现行的选举。我们曾经组织过人到印度，印度有60%的文盲，印度的选举是用各种符号来代替，什么钢笔、手、茶缸之类，你选钢笔，就代表选某个人。我们的农民，文盲是20%，大多数农民都识字，(点击此处阅读下一页)

　　我们为什么不可以选举。50多年前，农民就跟着中国共产觉闹革命,你能说农民素质低？我看倒是我们的一些官员素质低，不会组织，瞧不起农民，妄自尊大。

　　现在农民识字的比较多，有了可依据的法律之后，农民总是很认真地研究。现在农民经常装在口袋里的，一个是宪法，一个是党章，一个就是村民委员会组织法。我看农民比有的领导干部懂的法要多,背法律条文要比我们背得熟。改革开放20年来来，农村的民主与法制已有很大的发展。

　　乡村关系处理不好主要是因为乡镇领导是上面任命的

　　王振耀从80年代初就参与制定和执行村委会组织法，对直接选举情有独钟。中国新闻社的记者在采访他的时候，专门要他讲讲乡村接口出现的问题。以下是王先生的答复：

　　记者:村委会选举后，乡镇随意否定当选成果、撤换村委会成员的事例很多。村委会与乡镇究竟中一种什么关系？

　　王振耀：在法律规定上是一种指导关系，但是指导、领导，在实际运作中不能不变成一回事，就是让村里收税、搞计划生育，完成国家这些任务。长期以来，乡镇政府形成了一种习惯，我说什么，你干什么，如果再有点私心，还想让你给我送钱。现在衬里实行选举，有的村委会不干了，你吃了我多少，喝了我多少,你都得付账，乡村关系普遍出现了困难。责任当然在政府。土地抛荒:过重的负担导致农民弃田不耕。

乡镇不善于处理和村委会的关系，实质是基层政府不知道怎么处理和人民、和农民的关系。出了问题，不听话，就撤、就压，不知道别的办法。如果我们的基层政权和官员不懂得怎样和农民同舟共济,不自觉地站到农民的对立面。会是很危险的事。

　　有一个乡党委书记给我讲了一个故事，乡党委书记亲自去一个村主持村委会换届选举，暗里却派人到会场捣乱，正主持着呢、几个人过来把票箱砸了,乡党委书记正好借机发话：村民素质这么低,选举没法正常举行、拖一拖再说。他说我们要想控制选举还不容易，想让谁当谁就能当。

　　山西有的乡镇。镇委、镇政府、人大的几位主要领导都要经过民意测验,全体村民划票、过不了半数就得离职。四川有一个乡，乡长实行直选,像这样产生的乡镇政府，和村委会的关系基本没有问题。全体村民选出来的乡长，你敢胡来吗，你在三年任上的一举一动都要受到群众的监督。

　　记者：那是不是就是说，乡村关系处不好，原因在于乡镇这一级的领导仍然走任命的，民主与非民主这样一个接口出现了问题？

　　王振耀：实质是这样。乡镇这一级的民主、民主程序、监督做得不好，乡镇干部还不会、或者说不善于与包产到户、村民自治后的农民打交道。村民自治是整个中国民主化的基石。

　　记者：从全国来看，村民自治推行的情况如何？

　　王振耀：从1998年来说，形势还是比较好的。像海选、秘密划票间等都写进了国家法律。从法源上已经没有问题，主要是地方上的惯彻执行，从全国来看、各地情况并不平衡，像福建、东北、山西,做得比较早,现在已渐趋成熟,大多数地方很多年都没有搞过选举，刚开始搞、问题自然很多。

　　记者：村民自治对中国政治民主化的进程会有什么样的影响？

　　王振耀：我认为它就是中国政治体制改革、中国政治民主的一个重要组成部分，或者它就是一个重要开端。彭真在1987年就说，村民自治是在8亿农民间建立了一个民主培训班。彭真的话应该说非常到位。民主本身就有基层民主、高层民主，或者有各种各样的人民代表大会制度的民主，但是基层民主最难。我们这10多年来开始于最基层，局部地解决，—点一点、波浪式地推进，到现在我并不认为我们可以睡大觉了，但毕竟是有法可依了，这是一个很重要的里程碑。如果近9亿农民都在讨论如何行使自己的权利，讨论如何处理与党支部、与乡的关系、那会是一种什么样的情景。它将为整个中国的民主化奠定一个很坚实的基础。

　　如果9亿人都很熟悉民主选举、民主程序,你可以想象，它对高层民主会有什么影响。美国的民主传统，很重要的缘于它的乡村自治，也即“草根民主”，这是一座大厦的地基。

　　走民主选举和乡镇自治的道路

　　杜钢建先生认为目前乡镇行政结构存在许多问题，这些问题包括1）乡镇政府的管理方式和决策程序没有随着市场经济的发展发生相应变化；
2）官权本位现象严重,政府行业侵害村民居民权益、加重群众负担的事件频频发生；
3）乡镇人大在地方社会政治和经济事务的决策中难以发挥地方权力机关最终决策者作用；
4）乡镇政府职能范围不明确,上级政府干涉过多,县级政府在乡镇的派出机构过多,导致乡镇政府职能大而疏漏,广而不当；
5）乡镇政权结构中党政不分,政企不分,乡镇政府领导直接干涉企业事务现象严重,且不断增加企业负担；
6）乡镇政权机构设置不合理,条块分割严重,副职闲职多,工作效率低。这些问题加重了农民的负担、恶化了农民与国家的关系，动摇了农村社会的政治和社会稳定，极可能给转型中的中国社会带来巨大的危机。

　　农村的问题复杂，杜先生的药方也是多层次的。首先。他提出中国农村社会的根本变革出路在于加强民主参与,开展乡镇自治,发挥广大乡镇村民居民参政议政的作用。乡镇自治的第一步是加强人大地位。“改革的突破口应从理顺人大与政府的关系入手,确保乡镇政府对人大负责,乡镇人大成为乡镇地方决策的实体和权威机构。” 而要提高人大的权威、合法性和监督作用，必须在人大选举程序中改革候选人产生环节,增加选举的竞争性和透明度,让乡镇人民选举自己信得过的人。竞争选举的关键是增强候选人的亮相过程，要加强选举前候选人向选民和人大代表讲述治理乡镇纲领的程序,让群众和人大代表真正了解候选人,然后再决定投谁的票。

　　其次，要大力改革乡镇人大选举乡长、副乡长、镇长、副镇长的选举程序,引入竞争性机制。把竞选引入乡镇长的选举中，这是搞好乡镇政权建设的客观需要。在过去10余年中,各村民自治委员会的选举中已经形成了良好的竞选机制和竞选经验。现在的问题是要将这套竞选机制和经验逐步引入乡镇长、副乡镇长选举中来。在没有条件实行乡镇长直选的地方，通过确保乡镇长由竞选方式产生,可以树立人大相对于政府的权威性。在乡镇政权建设中,作为议事决策机构的人大需要在多方面进行制度创新,否则承担不了宪法和地方组织法赋予的职权。

　　在有条件实行乡镇长候选人直选的地方,应当鼓励大胆试验,勇于创新,为地方民主与法治的发展开辟道路。在《地方组织法》没有修改以前,可以考虑采取多种试验方式,因地制宜,逐步探索。比如乡镇长的差额候选人先由乡镇选民直选产生,然后再由人大进行选举决定。人大在选举时,人大主席团或代表认为必要的话,也可以依法提名其他候选人。为了使乡镇长候选人的直选同现行地方组织法相一致，可以将乡镇长候选人的直选过程同人大主席团提名过程有机结合。这样做既不违反现行《地方组织法》的规定,又能有效地循序渐进地改革乡镇长产生程序,确保乡镇长产生后对选民和人大负责。

　　在有条件实行镇长直选的地方,可以考虑将人大选举过程同直选过程合一。具体办法可以将人大选举会议与直选过程的有关环节相衔接。在这方面,有多种方式可以采用,以避免同现行《地方组织法》相冲突。现行《地方组织法》只是原则性地规定乡镇长副乡镇长由乡镇人大选举产生,而没有规定人大选举乡镇长、副乡镇长的具体方式和程序。这就为将人大选举过程同乡镇长直选过程有机结合留下了改革余地。在各地乡镇长候选人直选和乡镇长直选取得一定程度的经验以后,全国人大应当适时修改《地方组织法》和选举法,制定乡镇地方自治法,建立普通地方自治制度。

　　第三，除了乡镇政府负责人直接选举产生以外,乡镇人大必须真正成为乡镇地方的议事决策机构,切实履行《地方组织法》赋与乡镇人大的十二项职权。在有条件实行乡镇人大代表专职化的地方,可以根据本地经济和社会条件推行人大代表专职化制度。现行《地方组织法》没有对乡镇人大的工作机构和办事机构作出规定,也没有对乡镇人大工作与任期作出规定,也没有对代表提出建议、批评和意见的方式方法作出规定,在这些方面都有许多制度创新的余地。如何发挥各民主党派和地方社会经济团体在乡镇人大议事决策中的作用,在这方面应当说有很大的创新性活动空间。

　　最后，逐渐扩大直接民主，让农民真正成为自己的利益的代言人和看守人。随着乡镇企业和经济的发展,应当说许多地方已经具备大力发展直接民主的条件。乡镇地方行政公决制度的建立有利于扩大乡镇自治权和改进乡镇政府的管理方式和工作方法。对于乡镇地方的一些重大行政和社会事务的决策可以依据情况逐步交由乡镇人民进行公决，努力培养和增强乡镇人民直接决策的意识和经验。由于我国乡镇地方社会经济文化教育的发展状况差异大，扩大乡镇自治权的工作宜因地制宜，逐步推行，在没有条件推行直接民主制的地方，可以考虑扩大间接式公民参与的途径。在乡镇政府管理中应当普遍建立行政公听会制度，在重大行政事务的决策和执行过程中广泛听取乡镇人民的意见。在转变乡镇政府职能方面，需要大力发展社会中介组织，将现行乡镇政府的许多本不应由政府承担的经济和社会职能转移给社会中介组织。

　　结论：为民作主还是让民作主？

　　以上的各种观点各有千秋，似乎都在理，一旦付诸实施也许都可以或多或少解决三农问题。总结起来，目前提出的消除农村可能发生的社会、经济和政治危机的办法可以大致归纳为以经济、市场为主导的路径、进行行政体制改革的路径及实行民主和放权的路径。哪一条路径可以最快、最有效地减轻农民的负担，维护社会安定，解放农业的生产力，使三农问题不再成为中国现代化过程中的绊脚石，仁者见仁，智者见智。我们组织出版这套丛书就是为了在关心三农问题和国家稳定和发展的同仁间引起争论和辩论。由于这套丛书的侧重点主要是从社会和政治的角度探讨农村的选举和治理，对农村经济的问题有所涉及，但分析相对薄弱。

　　本书一共分为四部分，分别为“乡镇村治理的现状”、“乡村治理的出路”、“步云实验”和“直选乡镇长的可能性”。第一部分的文章深刻而细致地描述了中国乡镇治理目前所面临的巨大危机和造成这一危机的社会的、经济的、体制的原因。第二部分的文章主要探讨解决危机的办法、进行改革的路径。第三部分的文章介绍四川省绥宁市步云乡1998年进行的直选乡长的实验，并试图探讨这次直选的深远意义。第四部分的文章极富探索性，把直选乡镇长作为一个问题提出来，研究它的可能性、游戏规则、可能产生的深远影响和可以预测的副作用。

　　本套丛书第二编的另外两本书分别为张晓冰的《给农民让点利》和马银录的《向农民道歉》。李昌平在所著的畅销书《我向总理说实话》的最后一节中问道，“谁为民作主？”其实，问题不仅仅在让利和道歉，也不在谁为民作主。最大的问题是我们承认不承认农民也是中国的公民，而作为中国的公民，农民就自动、完全地、平等地享有宪法赋予的权利和自由。“道歉”是最起码的，因为我们的政府和城里人欠农民的太多太多。“让利”是应该的，但必须有一个程序。民主政治归根到底就是相互让利的过程。谁为民作主？谁都不能为民做主。我们面对的现实和挑战是--什么时候、以什么方式让农民自己作自己的主。农民直选村委会主任、实行村民自治是为自己作主的一部分。农民每三年直接选举乡镇人大代表、每五年直接选举区县人大代表是为农民自己作主而设计的政治制度。按收入比例来算，农民恐怕是中国最大的纳税人。纳税人对纳税的款项和多少有无可置疑的决定权，对那些制定纳税条款的官员有无可非议的选举权。农民参与对他们的生活、财富、自由和事业几乎有着生杀予夺大权的乡镇长的选举应该是天经地义的事。

　　因为农民还没有这些权利，我们编了这本书。

　　我们要给农民点自由。

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