章志远：论公民请愿自由

　　[摘要] 请愿自由是公民所享有的一项基本政治权利，广泛性、强制性、公共性及参与性是其基本特征。在现代社会，请愿权具有重要的宪政价值，已经为越来越多的国家宪法和一些国际人权公约所确认。请愿自由入宪不仅对我国当前的改革、发展与稳定有着特殊意义，而且还具有现实的可能性。为此，我国应当在宪法典中明确承认请愿权概念，并制定专门法律规范请愿权的行使。

　　[关键词] 请愿自由；
宪政；
入宪

　　Abstract：Petition is a basic political right of citizens; it features extensiveness, compulsion, public and participation. In modern society, petition has important constitutionalism values, so it had been confirmed in more and more countries’ constitution and some international human right conventions. Petition entering constitution not only has a great influence upon China’s present reform, development and stability, but also has actual possibility. Therefore, our country should admit the petition concept definitely and draft a special law to regulate its’ exercise.

　　Key Words：Petition；
Constitutionalism；
Entering constitution

　　在2003年的中国，还没有哪一个案件能够像广州“孙志刚案件”那样引起全社会的广泛关注。除了表达义愤与谴责之外，俞江、腾彪和许志永等三位法学博士以及贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波等五位知名学者先后以普通公民的名义致函全国人大常委会，要求对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查并就“孙志刚案”及收容遣送制度的实施状况启动特别调查程序。八位学人冷静而富有理性的行动虽然没有“激活”中国沉睡已久的违宪审查制度，但收容遣送制度却已因此而被废除。在此之后，北京理工大学胡星斗教授先后两次致函全国人大及其常委会，提出了对劳动教养制度进行违宪违法审查的建议；
临近岁末，包括何家弘、章剑生等知名法学学者在内的1611名公民又联合签名致函全国人大常委会，要求对全国31个省（市）公务员录用限制乙肝病毒携带者规定进行违宪审查和加强乙肝病毒携带者立法保护的建议书。相比较这些举动所引发的中国违宪审查问题来说，笔者更加关注这些普通公民书面请愿的创举。鉴于我国宪法学界对公民请愿自由殊少关注，因而本文不揣冒昧，将就公民请愿自由的有关问题展开论述，希冀借此推动我国宪法基本权利的理论研究和制度完善。

　　一、请愿自由之基本特征

　　请愿自由广泛存在于古代东方和西方社会中。随着时代的发展，请愿权逐渐成为近、现代国家宪法所普遍确认的公民基本权利。据统计，在1976年继续有效的142部宪法中，就有75部宪法对请愿权作了规定。[1]（P151）而20世纪八、九十年代以来，西班牙、葡萄牙、俄罗斯等数十个国家的宪法又相继对公民请愿权予以确认。尤其是在第二次世界大战以后，随着人权国际保护步伐的加快，一些全球性及区域性国际人权公约也纷纷就请愿权做出了明确规定。

　　在现代社会，请愿自由是指公民为了维护自身权益或团体、公共利益就特定事项向有关国家机关表达意见，要求其为或不为一定行为的权利。在公民基本权利体系中，尽管请愿与诉愿都是公民维护权益的手段之一，但它们却是两项相互独立的权利，二者的主要区别在于：其一，就主体而言，请愿权既可由一人或几人单独行使，也可由多数人集体行使，而诉愿的行使者则只能限定于特定的行政相对人；
其二，就内容而言，请愿既可以针对政府的某项具体行政行为或抽象行政行为，还可以针对国家的内政外交等诸多公共事务，而诉愿则只能针对具体行政行为及其所依据的规范性文件提出；
其三，就事项而言，请愿既可以表示对有关机关过去某一事项的不满，也可以提出对未来某种行为的请求、建议，而诉愿则只能表达对行政机关过去所做行为的不满；
其四，就主管机关而言，请愿可以向行政机关、议会及法院提出，而诉愿则只能向行政机关提出。

　　作为公民所享有的一项基本权利，请愿权具有以下四个明显的特征：

　　（一）广泛性

　　请愿权的广泛性是就请愿主体和请愿事项而言的。在西方国家，宪法大多赋予本国所有公民都享有请愿权，如葡萄牙现行宪法第52条即规定，“所有公民”都有为维护自身权利、宪法、法律和公众利益，单独或集体地向主权机关或任何当局提出请愿的权利。日本宪法甚至还规定，“任何人”（包括外国人在内）都有和平请愿的权利。虽然各国宪法的表述不尽一致，但请愿权不受性别、年龄、职业、家庭出身、教育程度、财产状况、民族、种族等方面的限制却是不争的事实。更为重要的是，请愿的事项也是极其广泛的。一般来说，公民既可以针对与自身利益直接有关的事项向有关机关提出请愿，要求其立即采取或者停止某项措施，也可以出于维护公共利益的考虑，对国家及地方公共政策的制定、修改以及社会热点问题的处理等向国家机关及地方公共团体提出意见、表达愿望。在这方面，日本宪法的规定堪称典范。该法第16条明确列举了请愿的事项，具体包括损害救济、公务员的罢免、制定、修改、废止国家及地方公共团体的法令等国事。正是由于请愿权的涉及面如此之广，因而被学者誉为“最普遍的人民受益权”。[1]

　　（二）强制性

　　请愿权的强制性是就请愿对受理机关法律上的约束力而言的。与批评、建议等公民一般的“软性”表达自由相比，请愿是一种明显具有刚性色彩的特殊表达自由，即有关国家机关对于公民的请愿“非理不可”。作为公民所享有的一项基本权利，请愿权不仅意味着公民可以向有关机关陈述意见、表达希望，而且还意味着请愿人能够得到受理机关的及时答复。换言之，在法定期限内对请愿事项做出答复是受理请愿的机关应尽的基本义务。例如，罗马尼亚现行宪法第47条在宣示公民享有请愿权的同时，还规定“官方机构必须按照法律规定的期限和条件对请愿做出答复”；
而白俄罗斯现行宪法第40条则进一步规定：“国家机关以及负责人必须审查请愿书，并在法律规定的期限内做出认真答复。若对呈递的请愿书拒绝审查，则应以书面形式说明理由。”此外，为了保障公民请愿权的有效行使，一些国家还制定了专门的法律对请愿的审查期限、程序、答复形式等做了详细规定。正是由于请愿的结果始终与受理机关的答复义务紧密相连，因而其强制性才得以显现。请愿权的广泛运用及其积极影响无不与此息息相关。

　　（三）公共性

　　请愿权的公共性意指请愿事项大多表现为与公民自身利益无直接关联的公共事务。一般来说，旧时的请愿多为维护请愿者本人的切身利益，中国封建社会中广泛存在的百姓拦路申冤现象即可佐证。但在近现代社会，由于各类诉讼制度的日渐发达，公民的合法权益无论是遭到来自私人还是公共权力者的侵犯，都能够获得及时、有效地救济。即使已生效的司法裁判、行政决定存在错误，公民尚可通过行使诉讼法所确认的再审请求权及行政法上的程序重开请求权寻求补救。然而，对于那些诸如对外宣战、法律制定、环境治理、社会治安、食品安全、农民负担等关系到特殊群体乃至社会公共利益的事务，公民个人又不大可能通过常规的法律救济渠道获得解决。在这里，公众的诉求只有以和平请愿的方式来进行表达。西方社会请愿日渐大众化、经常化的趋势即与此有关。道理很简单，在一个奉行主权在民的国家，民众有权通过直接请愿等方式促成各项公共政策的制定与修正。可见，公共性是请愿权区别于一般救济权的重要特征。

　　（四）参与性

　　参与性是就请愿权的法律属性而言的。关于请愿权的性质问题，宪法学理上存在着三种不同的看法：一是认为请愿权属于权利救济权，如我国台湾地区学者陈新民教授即持此说；
[2]（P327）二是认为请愿权属于受益权，如日本宪法学者杉原泰雄即是此说的代表人物；
[3]（P122）三是认为请愿权属于参与权，我国大陆学者谢鹏程先生即持这一主张。[4]（P258）虽然前两种观点也部分地揭示了请愿权的本质属性，但无论就请愿权的行使目的还是具体内容而言，它既与诉愿、诉讼等普通的救济权有明显差异，也与受教育权、社会保障权等纯粹私人获益的权利相去甚远。相反地，参与性则体现了请愿权的本质属性。作为向国家机关陈述意见、表达愿望的重要方式，请愿体现了公民对国事的关心和参与，能够对国家及地方公共团体的决策产生现实影响。同时，国家机关对公民请愿的处理与答复也体现了对公民主体地位的尊重，通过吸收公民这种经常性的政治参与，能够有效地防范公共权力机关的异化，从而维系民主政治的运行。请愿权的这种政治参与性正是其在现代宪政建设过程中特殊作用的生动体现。

　　二、请愿自由之宪政价值

　　在漫长的奴隶制、封建制时代，请愿曾经作为下情上达的手段而被众多开明的君主所认可，并在一定范围内发挥了重要作用。及至民主政治社会，请愿依然作为一种直接的参政方式而受到各国的青睐。诚如日本宪法学者小林直树所言，请愿权在权利的司法救济制度尚未完善，人民的参政权受到限制，甚至言论自由也未完全确立的时代曾经具有重要的意义，但在现代国家，随着上述的各种法律制度以及基本人权得到确立，其重要性则渐趋式微，然而尽管这样，在现代政治生活中，请愿权时常与和平的集团行动相结合，正在演化成为大众参政的一种手段，为此仍然得到广泛的重视和应用。[5]（P145）其实，请愿权在现代社会之所以受到格外重视，其原因就在于它所具有的特殊的宪政价值。具体而言，请愿权的行使对于一国的宪政建设具有如下意义：

　　第一，传递民意、吸纳民智，增进公共政策的理性化程度。在现代社会，议会、政府及法院作为国家权力的执掌者，必须向公众不断地提供优质的公共产品即公共政策及其执行，以促进公众生活水平的不断提高和社会文明的持续进步。从狭义上来说，公共政策“可以看作是权威的宣言，或是包括法令、拨款、规章制度和行政命令在内的规定，或是司法决定。从这个意义上说，政策是政治当局为了采取一些行动或迫使人采取行动而达成的决定。”而广义上的政策则是“政治当局的决定和行动的总框架，这些政治当局是由一个共同的总目标（它指导所有的决定和行动）联系起来的。”[6]（P580）公共政策学的研究表明，政府各项公共政策的形成总是一个不断进行政策诉求、选择、决定、反馈和修正的过程。由于在任何一个特定的时间单元中，国家机关所实际拥有的公共资源总是有限的，加之政策决定者往往“根据自己的价值偏好、人生态度、谋略思想判断客观情势、权衡利弊、确定价值，择优选择自认为最佳的政策方案”[7]（P27），因而公共政策多因理性不足致使公众难以接受甚至遭到公众的抵制。而请愿权的行使则能够使国家机关及时地了解民众的呼声与愿望，并认真地对待其利益诉求，从而在吸纳民间智识的基础之上不断地进行公共政策的调整。值得一提的是，由于请愿的事项涉及国家及社会管理的诸多领域，且普通公民都能实际地行使请愿权，因而伴随着各种请愿的提出及其回复，民众的智慧与力量就能够经常性地被国家机关所吸取，政治决策的民主性与科学性也将随之大为增强，民众的利益才得以最大限度地实现。这是请愿权的首要价值所在。

　　第二，通过直接沟通与对话，缩短公共权力与民意的距离，防止权力的专横与腐败。代议制民主——即通过选举授权将国家权力委托给民选机构、政府及法院行使是近、现代国家所普遍采取的民主形式。然而代议制民主本身也存在某些先天的局限，民选代表及其他官员的异化即是明证，“如果我们把统治权力托付给统治精英，无论他们一开始多么睿智、值得信赖，过几年或者几十年之后，他们就会滥用权力。”[8]（P81）这是权力行使者人性的弱点使然。(点击此处阅读下一页)

　　因此，为了克服公共权力异化作恶的倾向，法律上必须为普通民众直接参与政治决策的过程提供相应的制度保障。而请愿恰恰就是这样一种大众化的直接参政形式。由于请愿对有关国家机关具有法律上的约束力量，因而请愿权的行使过程也就是民众与公共权力机关之间交涉的过程。通过这种面对面的沟通与对话，真正的“民意”就能够被及时地传递到有关决策机关，从而大大缩短公共权力与民意之间的距离。同时，有关机关对请愿事项的及时处理与答复还能够增强其与民众之间的联系，树立起亲民的形象。再者，请愿权的广泛行使会在无形之中给国家机关造成压力，从而迫使其严格遵照民意施政，防止权力腐败、权力专横现象的产生。在现代社会，限制国家权力使其服从于公民权利正是宪政的要旨所在。因此，民众积极地行使请愿权有助于强化对国家权力的制约进而促进宪政的实现。

　　第三，培养公民的公共意识、参与意识、民主习惯和民主技能，为实现宪政奠定坚实的基础。在我国，由于几千年来长期实行高度集权统治，导致“官本位”意识极为浓厚，普通民众大多被驯化成逆来顺受的顺民。新中国建立以后，虽然人民群众的参政议政权利得到了宪法的确认，但我国公民对公共事务普遍缺乏关注，有的甚至还表现出相当程度的冷漠。近期民意调查所显示的“选民厌选情绪日渐浓重”即是典型反映之一。[2]诚如学者所言：“沉默的公民或许会成为独裁者的理想臣民，但对于民主制度来说，却是一场灾难。”[8]（P105—106）道理很简单，顺民的大量存在不利于民主社会的健康发育，从而无法形成与政治国家相抗衡的民间力量；
而权利意识、公共意识的缺失反过来又会助长掌权者的武断专横。毋庸置疑，这些状况都严重背离了现代民主宪政理念的要求。而请愿权的广泛行使则能够唤起民众对国事的关心，从而大大激发其民主参政的热情。从国外的实践来看，在很多情况下，请愿权都是多数人集体行使的，因而征集签名是必不可少的环节。在这一过程中，请愿的发起者和参与者往往奔走呼吁、针砭时弊，进而吸引更多的民众关注国家及社会公共事务，推动决策的民主化、科学化。由于受理机关对请愿事项负有及时处理、参与的义务，因而伴随着请愿人意见的吸纳和愿望的满足，民众能够从中切实地体验、感悟到民主，并形成良好的民主习惯和民主技能。宪政国家所需要的正是这种富有公共精神和主体意识的公民。一旦这一公民共同体形成，宪政的实现就获得了强有力的保障。可见，请愿权的充分行使有助于推动民主政治的发展，为实现宪政提供必要的人力基础和技能基础。

　　第四，及时宣泄民众不满，避免社会矛盾的激化，进而维护社会的稳定。在现代国家，随着社会结构的转型和利益主体多元化格局的形成，政治当局必须经常性地进行政策的调整。然而，面对人口激增、就业压力、环境整治等诸多错综复杂的问题，公共政策的制定者常常又会陷入困境之中，其决策就难免不会出现偏差。因此，部分民众对现行某些政策的不满亦在情理之中。问题的关键在于，国家能否从制度层面上为民众宣泄其不满情绪提供畅通的渠道。事实证明，如果政治当局一味地通过采取高压手段来实现对社会的控制，其结果要么是民众被暂时压服，要么是激起民众更大规模的非理性之举。无论具体的表现形式如何，其最终的归宿都必然是加剧矛盾、危及稳定。社会心理学的研究显示，社会稳定来源于人们对统治权威的服从和尊敬，而这种服从和尊敬的前提则是社会合意与社会共识的达成。作为民众表达意见、直陈愿望的一种重要方式，请愿能够在社会大众与政治当局之间架设起交流与协商的平台。通过平等对话，民众的不满与需求得以反馈到国家决策层，而政治当局亦可借此机会宣传、解释其施政理念甚至修正其既定的政策。可见，民众请愿权的广泛行使有助于社会合意与社会共识的形成，从而平息公众不满情绪、消除社会不安定因素，进而维护社会的稳定。相比之下，一个秩序良好、社会和谐的国度是更加有利于宪政实现的。对于处在社会急速转型时期的国家来说，这一点尤为重要。从这个意义上说，请愿权无疑起到了“减震阀”、“过滤器”的作用。

　　三、请愿自由之历史沿革

　　（一）国外宪法对请愿自由的规定

　　请愿权的历史十分悠久。早在1215年，英国《自由大宪章》就规定下院有向国王请愿、要求伸张不平的权利。随后，请愿权的主体拓至每个平民。1689年，英国资产阶级革命胜利后颁布的《权利法案》则进一步明确规定：“向国王请愿乃臣民之权利，一切对此项请愿之判罪或控告，皆为非法。”这是近代请愿权的最早典范。此后，这项权利被带到美洲殖民地。美国1787年宪法虽然没有规定请愿权，但1791年宪法第一修正案却明确规定：“国会不得制定法律，涉及宗教信仰或禁止其自由使用，或剥夺言论或出版自由，或剥夺人民和平集会及向政府请愿的权利。”1848年瑞士宪法第57条也宣称“请愿的权利受保障”。1889年日本明治宪法第30条承认了“臣民的请愿权”，但这一概念本身具有浓厚的封建色彩，且其行使还受到了诸多的限制，以至于被学者认为“它不是国民的权利，而是臣民期待君主的恩惠”。[9]（P150）1919年德国《魏玛宪法》第126条也规定：“德国人民有以书面向该主管官署或议会请愿或控告之权利。此权利得由一人或多人行使之。”

　　二战以后，又有许多国家的宪法在规定公民的基本权利时对请愿权作了规定。在欧洲，1949年德国《基本法》第17条就规定：“任何人都有权单独地或与他人联名向相应的机构和议会机构提出书面申请。”1991年5月，该条的修正案进一步规定，任何人除有权利提出请愿外，还享有要求受理机关附有理由的回答的权利。除了宪法对公民的请愿权予以确认之外，德国还相继制定了有关联邦议会请愿委员会权限及其处理请愿的原则等单行法律，对请愿事项的处理程序做了更为详细的规定。1947年意大利《宪法》第50条规定：“为了要求采取某些立法措施或表明某些共同需要，一切公民均可向两院呈递请愿书。”1993年俄罗斯《宪法》第73条规定：“俄罗斯联邦公民享有向国家机关和地方自治机关提出个人愿望以及投送个人和集体呼吁书的权利。”值得一提的是，二十世纪九十年代初，东欧发生剧变之后，这些国家的新宪法也纷纷将请愿权作为公民所享有的一项基本权利加以规定。例如，1991年罗马尼亚《宪法》第47条即规定：“（1）公民有权向官方机构递交署名的请愿书；
（2）合法成立的组织有权仅以其集体的名义递交请愿书；
（3）行使请愿者免税；
（4）官方机构必须按照法律规定的期限和条件，对请愿做出答复。”

　　在亚洲，1947年日本宪法第16条将请愿权确立为国民所固有的基本人权，同年颁行的《请愿法》则对请愿的方式、请愿书的提出、处理程序等事项作了专门的规定。此外，日本的国会法、参众议院规则、地方自治法、地方议会规则等单行法律还在落实宪法请愿权原则规定方面多有贡献。同战前相比，日本战后的请愿制度又有了新的发展，如请愿事项范围扩大、请愿方法更加自由、请愿受理机关增加等。可以说，日本是当今世界请愿权制度化程度最高的国家之一。此外，1986年菲律宾《宪法》第三章“人民的权利”第4条也规定：“不得通过任何法律，剥夺言论、表达及出版自由，或剥夺人民和平集会和向政府申诉请愿的权利。”1987年韩国《宪法》第二章在“国民的权利和义务”第26条规定：“（1）任何国民均有依法向国家机关提出书面请愿的权利。（2）国家对国民的请愿有审查之义务。”

　　除了大多数欧亚国家的宪法将请愿权确立为公民的基本权利以外，美洲的一些国家如海地、尼加拉瓜、危地马拉等国在二十世纪八十年代颁行的宪法中也纷纷对请愿权作了规定，有的甚至还比较详尽，如危地马拉《宪法》第28条即规定：“危地马拉共和国居民有权个别或集体地向当局递交请愿书，当局必须依法予以办理和解决。在行政上解决请愿并把决定通知出去的期限不得超过30天。”

　　尽管各国宪法请愿权条款的具体表述有所不同，有的甚至还将请愿权与其他相关权利规定在一起，但在宪法上明确规定保障请愿权的行使却成为越来越多的国家的共同选择。综观这些国家对请愿权的规定，以下两个倾向是值得关注的：一是各国宪法往往仅对请愿权做出原则性规定，而请愿权的实际运作则在专门的《请愿法》或其他相关法律中进行规定；
二是各国对请愿权的规定一般都涉及请愿主体、请愿事项、请愿方法、受理请愿机关及其义务、对请愿的限制等五个方面。

　　（二）国际人权公约对请愿自由的规定

　　二战以后，鉴于法西斯主义暴政野蛮践踏人权的沉重教训，尊重基本人权成为人类社会的共识。在这一背景之下，一些国际性人权公约相继诞生。其中，请愿权也逐渐得到了有关人权公约的认可与保障。

　　最早涉及请愿权问题的全球性国际公约是1945年的《联合国宪章》。根据该宪章第87条的规定，“会同管理当局接受并审查请愿书”是联合国大会及其托管理事会的职权之一。但是，宪章本身并没有明确将请愿权列为一项基本人权。1948年通过的《世界人权宣言》与1966年通过的《公民权利与政治权利国际公约》均对公民的表达自由、和平集会权作了明确规定，虽然请愿权也可以从这些条款中推导出来，但两部公约本身也未将请愿权单独列为公民的基本权利。不过，1966年通过的《公民权利和政治权利国际盟约任意议定书》却对请愿权隐约作了肯定。根据该议定书第2条的规定，联合国人权事务委员会有权接受并审查任何个人声称其在公约规定下的权利遭受侵害的任何书面申请。它实际上起到了规定公民享有请愿权及国家机关负有处理、答复义务的作用。

　　真正明确地提及请愿权的当属1965年通过的《消除一切形式种族歧视国际公约》。该公约第14条第2款规定：“缔约国得在其本国法律制度内设立或指定一主管机关，负责接受并审查在其管辖下自称为侵犯本公约所载任何权利行为受害者并已用尽其他可用的地方补救办法的个人或个人联名提出之请愿书。”第5款规定：“请愿人未能从主管机关取得补偿时，有权于六个月内将此事通知消除种族歧视委员会。”第7款规定：“委员会应参照关系缔约国及请愿人所提供的全部资料，审议来文。倘有任何意见或建议，应通知关系缔约国及请愿人。”此外，根据第15条的规定，殖民地国家和民族独立宣言的目标获致实现前的民族还享有集体的请愿权。

　　最早规定请愿权的地区性国际公约当属1950年签署的《欧洲人权公约》。该公约第25条第1款规定：“欧洲人权委员会可以受理由于缔约国一方破坏本公约所规定的权利而致受害的任何个人、非政府组织或者是个人团体向欧洲理事会秘书长提出的请愿，但是，必须以被指控的缔约国已经做出承认委员会具有上述案件权限的声明为前提。凡已做出此项声明的各缔约国承诺绝对不得妨碍此项权利的行使。”第26—31条还对请愿事项的范围及人权委员会对请愿的审查等问题作了进一步规定。此外，1969年签署的《美洲人权公约》也对请愿权作了规定。该公约第44条规定：“任何个人或者个人团体或者经美洲国家组织一个或几个成员国合法承认的任何非政府的实体，均可以向美洲国家间人权委员会提交内容包括谴责或者指控某一缔约国破坏本公约的请愿状。”第46—51条还就接受请愿的条件以及委员会对请愿的审理问题作了详细规定。值得一提的是，为了切实保障请愿权的行使，该公约第46条第2款还规定，在以下三种情况下，仍然允许权利受害者向人权委员会提出请愿：有关国家的国内立法没有确定正当的法律程序来保护据称已经被侵犯的权利或者各种权利；
声称其权利被侵犯的一方一直被拒绝给予国内法律规定的救济或者被阻止竭力进行各种救济；
根据上述救济办法在做出最后判决时曾发生无正当理由的延误。

　　（三）中国宪法对请愿自由的规定

　　在中国宪法史上，最早确认请愿权的当属1912年的《中华民国临时约法》。该法第7条规定：“人民有请愿于议会之权。”第8条规定：“人民有陈述于行政官署之权。”第9条规定：“人民有诉讼于法院，受其审判之权。”第10条规定：“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈述于平政院之权。”这种将请愿与诉愿、诉讼等权利并列置之且对受理请愿机关分别予以列举的立法模式无疑反映了《约法》制定者们对请愿权价值的高度认同。此后的几部宪法也对请愿权作了类似的规定，如1913年的《天坛宪草》第14条规定：“人民依法律有请愿及陈诉之权。”1914年的《中华民国约法》第6条规定：“人民依法律所定，(点击此处阅读下一页)

　　有请愿于立法院之权。”第8条规定：“人民依法律所定，有请愿于行政官署及陈述于平政院之权。”1947年的《中华民国宪法》第16条规定：“人民有请愿、诉愿及诉讼之权。”台湾地区于1954年颁布了《请愿法》，后又于1969年进行了修改。尽管该法仍然存在很多不足，如请愿事项范围过窄、请愿不得抵触宪法或干预审判等，但它毕竟起到了请愿权法定化、制度化的作用。

　　中华人民共和国成立以来，囿于法律观念等因素的制约，先后颁布的四部宪法都没有直接规定公民的请愿权。但是，宪法学者大多认为，现行宪法第41条关于公民批评和建议权利的规定实际上就是对请愿权的确认或相当于请愿权。不过，现行宪法并没有就有关国家机关如何受理公民的批评与建议做出明确规定，而《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》等宪法性法律也未做出类似的规定。可见，请愿权在我国当前尚缺乏有效的宪法与法律保障。有鉴于此，加强对请愿权的宪法保障依然是我国宪政建设中值得认真对待的重要课题。

　　四、我国公民请愿自由之宪法保障

　　（一）请愿自由入宪之必要性

　　前文的研究已经表明：请愿权对于宪政的实现具有重要意义，而在宪法上明确规定公民享有请愿权也日益成为当今世界的一大潮流。历史与现实的巨大反差促使我们不得不去思考这样的一个问题：请愿权制度对于处在社会急速转型时期的中国有无意义？换言之，请愿权入宪在中国有无必要性？我们认为，在宪法中恢复或确立请愿自由十分必要，主要理由如下：

　　1．保障决策的科学性和民主性。正确决策往往是做好各项工作的首要前提。但在我国，长期以来，决策的随意性、神秘性却是社会的一大痼疾。在某些部门和地方，很多重大的决策通常都是由少数人甚至几个人做出的，这种不尊重民意的暗箱操作是导致决策失误的重要原因。例如，一些地方的行政官员好大喜功，不切实际地投巨资搞所谓的“形象工程”、“首长工程”，其结果往往是将纳税人的钱财付诸东流。决策失误的后果由公众承担，而决策者本人却不需要担当任何责任！这种状况显然是极不公平也是极不正常的。因此，为了防止决策失误，就必须使民意得到充分表达和汲取。正如江泽民同志在党的十六大报告中所说：“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”由于请愿权是公众表达意见与期望的重要方式，因而有必要在宪法上对其进行确认，从而使真正的民意能够经常性地被传递到国家决策机关，保障国家各项决策的科学性与合理性。

　　2．重塑公共权力机关与民众之间的关系。现行宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”然而，管理活动的日益专职化以及管理者自身人性的弱点却使得公共权力机关与民众之间的关系有所疏远。尤其是在监督机制不健全的情况下，“官民”关系在我国局部地区和领域还呈现出高度紧张的状态。如此以来，国家机关与人民群众之间就无法达成合意、形成合力，进而影响到国家各项决策的制定和执行。因此，为了重塑公共权力机关与民众之间的密切关系，就必须从制度上保证民众的意见、呼声能够得到表达和重视。请愿不仅意味着公民有直陈意愿、参与国事的权利，而且还意味着有关国家机关负有及时答复的义务，因而请愿的提出及其解决也就是加强双方沟通、增进彼此信任的过程。可见，请愿权的充分行使是重塑公共权力机关与公众关系的重要方式。

　　3．排除社会的不安定因素。对于各项改革事业正向纵深推进的当代中国而言，保持长期和谐稳定的社会环境尤为重要。然而，由于改革进程中的各种利益关系尚未理顺，致使权力腐败、贫富分化、就业紧张等众多社会问题滋生，民众的不满情绪在一定范围内是客观存在的。问题是，对于这些改革过程中所出现的矛盾究竟是“堵”还是“疏”？选择前者，或许能够抑制民怨从而维持短期的社会稳定，但这种稳定却犹如一只没有泄气装置的锅炉，稳定既短暂又可怕；
选择后者，则能使民众的不满得以正常宣泄，公共权力机关与民众之间可望在充分沟通的前提下达成谅解，进而形成兼顾各方利益的最佳公共政策。应当看到，由于现行法律救济机制的局限以及公民批评建议权的无章可循，致使当前影响社会的不安定因素有所增加。这就需要我们从宪法上明确赋予公民请愿权，使公民的利益诉求能够得到充分表达和汲取。请愿权的行使虽无法从根本上解决改革进程中的诸多矛盾，却可大大缓解民怨，从而排除社会潜在的不安定因素。

　　（二）请愿自由入宪之可能性

　　请愿权对当代中国改革、发展与稳定的特殊意义固然是不容置疑的。问题在于，我国目前是否已经具备了请愿自由入宪并使之正常运作的现实可能性？回答是肯定的。其有利条件可以归纳如下：

　　1．公民权利意识的觉醒。随着我国城乡居民物质生活条件的逐步改善，社会成员的权利意识也日益高涨。以处在社会财富占有量两极的民营企业家阶层与普通农民阶层为例，一方面，经济上首先富足起来的大批民营企业家对于知政、议政、参政的诉求也日益强烈起来。在民营资本异常活跃的江浙一带，企业主阶层对当地公共政策的影响力与日俱增，有的还以积极的姿态直接涉足政治领域，从而成为推动中国社会政治平权的直接参与者。另一方面，在广大农村地区，伴随着村民自治的推行，农民的民主意识、法治意识有了很大提高，实践中农民手持村组法与干部论理甚至百岁老人积极投票的事例也并不鲜见。近年来，我国各级人大机关接到的来自公民的批评、建议也呈现逐年递增之势。所有这些都表明，我国公民的权利意识已经觉醒。因此，国家立法机关应当及时回应广大公民的权利需求，在宪法上明确承认请愿权，从而为公民积极参与政治提供更为广阔的制度空间。相应地，公民权利意识的高涨也会为请愿权的运作奠定坚实的精神基础。

　　2．人权观念的日新月异。改革开放二十多年来，我国已经相继加入了《消除一切形式种族歧视公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》等全球性国际公约，并已签署《公民权利和政治权利国际公约》，这是我国在人权领域所采取的重大举措，意义极为深远。与此同时，人权观念在我国也呈日新月异之势。隐私权、知情权、罢工自由、迁徙自由等基本人权不仅已经成为学术研究的热门课题，而且也是人们街头巷尾议论的中心。人权公约的加入已经显示出我国现行宪法公民基本权利条款的不足，同时也为其从体系到规范的重构与完善提供了重要契机。对于这一点，我国宪法学界同仁已经达成了空前一致的共识。可以说，一个人权的制度化时代已经来临。因此，面对社会生活的变迁和外部环境的压力，尽快通过修宪等手段回应公民人权观念的勃兴已成为未来中国宪政建设中的关键性环节之一。在这一社会背景之下，请愿自由入宪也完全是需要且可能的。

　　3．服务理念的深入人心。我国正式加入WTO已逾两年，服务行政的理念正日渐深入，现代政府的特征也随之从管理型政府向服务型政府过渡。近年来，给公民带来极大便利的“政务超市”在全国各地的兴起即是政府强化服务观念的生动体现，而这还只是公共权力机关转变自身角色、改进工作作风的局部缩影。随着现代通讯、网络技术的飞速发展，公共权力机关为社会提供的服务将更加及时、优质。中共中央总书记胡锦涛关于“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的号召，更是执政党对服务理念的绝好诠释。因此，在服务理念盛行的当代中国，充分尊重公民的请愿自由、认真对待公民的意见与愿望从而及时地进行相关政策的调整应当是有着深厚的社会基础的。

　　（三）加强我国公民请愿自由宪法保护的具体设想

　　笔者认为，目前应当从以下四个方面加强我国公民请愿自由的宪法保护：

　　1．请愿自由入宪要坚决摒弃三种错误认识。当前，对公民请愿自由的质疑可能来自以下三种错误的认识：一是认为请愿具有封建色彩，在人民当家作主的时代承认请愿权是自相矛盾的；
二是认为承认请愿权会把社会搞乱，影响稳定；
三是认为承认请愿权有损国家形象。毋庸讳言，这些错误认识对于请愿自由入宪及其进一步发展都具有明显的阻碍作用。诚然，在封建专制社会，黎民百姓需要享有请愿权。在现代民主社会，公民同样需要享有向国家机关请愿的权利。这种请愿权已经不是单纯地为了个人利益而行使的，相反地，它表现了公民个人或集体对国事的关心与参与。只要承认公共权力机关有脱离民意而日趋异化的可能，就应当对请愿权这一缩短公共权力与民意距离的制度设计表示认可。而权力的异化已是为人类社会的政治实践所证明了的普遍现象，我国则同样存在。因此，承认请愿权与人民主权原则并不矛盾。其次，作为民众宣泄不满、表达意见的正式手段——请愿非但不会把社会搞乱，反而会因为排除了潜在的不安定因素而维护了稳定。正如西方国家并没有因为承认罢工权而导致“罢工狂潮”一样，承认请愿权也同样不会出现“请愿风暴”。相反地，如果禁止公民进行请愿，那种无休止的“集体上访”甚至某些极端行径却更容易影响社会稳定。最后，以损害国家形象为借口拒绝承认请愿权也是经不起推敲的。在事关人民的根本利益面前，任何所谓的“国家形象”、“地方形象”甚至“个人形象”都是微不足道的。全心全意为人民服务是我们党和国家一切工作的出发点和归宿，也是我们决定一个制度采纳与否的标尺。请愿权的行使不仅有助于暴露决策执行中所存在的问题，而且还传递了民意、集中了民智，对于改进工作、提高服务质量都有重要意义。因此，坦然地承认并保护公民请愿自由反而能树立起一个宽容守信、求真务实、敢负责任的政府形象。

　　2．应当在宪法典中明确赋予公民请愿自由。虽然现行宪法第41条关于公民享有批评建议权的规定“相当于”传统宪法学中所说的请愿权，但二者毕竟是彼此独立的不同概念，更何况该条规定本身还存在诸多的缺陷。[3]因此，为了使请愿权获得真正的“名分”，必须在宪法典中对其做出明确规定。笔者建议，在时机成熟时，全国人大可在现行宪法第35条之后增加一条，规定：“中华人民共和国公民享有向有关国家机关提出请愿的权利，受理请愿的机关有在法定期限内答复的义务。”如此以来，请愿权即上升为我国公民所享有的一项基本权利，这是对公民请愿自由进行保护的最直接也是最有效的方法。

　　3．先期制定专门的《请愿法》具体落实公民的请愿自由。鉴于请愿自由涉及到诸多具体的操作问题，除了在宪法典中明确加以承认以外，还应当通过专门的立法来进行保护。笔者建议，全国人大可先期制定专门的《请愿法》，从而使得公民的请愿活动真正做到“有法可依”。这部法律至少应规定以下六个方面的内容：（1）请愿人。这一部分主要包括两项规定，即请愿人的范围及其权利。就请愿人的范围来说，应为所有的中华人民共和国公民。而请愿人所享有的基本权利可概括为以下四项：一是言论免责权，即请愿人在请愿活动过程中所发表的意见免受法律追究；
二是获得答复权，即请愿人享有要求受理机关在法定期限内就请愿事项处理结果予以回答的权利；
三是平等对待权，即请愿人不得因参与请愿活动而受到任何歧视待遇；
四是参加听证权，即请愿人享有参加请愿受理机关在审查过程中举行的听证会的权利。（2）请愿事项。依据国外的经验，对请愿事项原则上不能进行随意限制。建议作以下表述：公民有权对涉及国家政策、公共利益及自身权益且不能通过现有法律救济途径获得解决的事项提出请愿。（3）请愿受理机关。可规定为“各级人大常委会、政府及法院”。（4）请愿程序。请愿的程序主要包括以下内容：递交请愿书；
请愿登记；
向请愿人表明受理确认；
对请愿书进行事前审查；
交付专门机构审议；
做出对请愿事项的处理决定；
向请愿人通知处理结果。就请愿程序的具体规定而言，应着重解决好答复期限和审查方式两个问题。为了使请愿尽快获得解决，建议将答复期限规定为“自受理请愿之日起30日内”。此外，还可规定：受理机关对重大请愿事项应举行听证会，请愿人与请愿事项关系人应到会进行辩论。（5）请愿限制。本着权利义务对等的原则，还应当对请愿权的行使进行必要的限制，防止请愿可能带来的负面影响。具体可作如下四项规定：一是主体限制，即某些担任公职的特殊人员（如公务员、法官、现役军人等）不得参与一些请愿活动；
二是目的限制，即不能举行以危害国家安全、社会公共安全等为目的的请愿；
三是方式限制，即必须以和平的方式（如不能携带武器、不能妨碍他人正当权益等）举行请愿；
四是地点限制，(点击此处阅读下一页)

　　即不能在某些特定的场所（如正在审理案件的法庭附近）举行请愿。（6）法律责任。为了保证请愿权的有序行使，还应当设置必要的责任条款，具体规定受理机关及请愿人双方违反法律规定所应承担的各种法律责任。

　　4．健全相应的请愿受理机构。请愿活动的实效在很大程度上取决于请愿受理机构的法律地位、职权职责及其组成人员的政治素养、法律素养。因此，在制定《请愿法》的同时，我国还应建立、健全专门的请愿受理机构，为请愿权的运作提供有力的组织保障。鉴于我国各级人大、政府、法院等国家机关均设有专门信访机构并配有专职信访接待人员的状况，笔者建议，可以本着精简、统一、充实、效能的原则对这些机构和人员进行重新组合，使其成为合乎现代请愿权制度运行需要的专门机构。初步设想如下：取消各级政府部门内设的信访机构，在一级政府内建立统一的请愿受理机构；
在各级人大设立专门的请愿事务委员会，闭会期间受同级人大常委会的领导；
各级法院的信访机构对请愿事项宜采取行政化的处理方式，避免因采取诉讼化的处理而损害审判程序的安定性。当然，上述机构的名称、职权及管辖等问题还有待于进一步研究。

　　参 考 文 献

　　[1][荷]亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐.成文宪法的比较研究[M] . 陈云生，北京：华夏出版社，1987.

　　[2]陈新民.中华民国宪法释论[M] .台北：三民书局，1995.

　　[3][日]杉原泰雄.宪法的历史——比较宪法学新论[M] . 吕昶，北京：社会科学文献出版社，2000.

　　[4]谢鹏程.公民的基本权利[M] .北京：中国社会科学出版社，1999 .

　　[5]林来梵.从宪法规范到规范宪法[M] .北京：法律出版社，2001.

　　[6][美]格鲁姆.政策影响的分析[A]波尔斯比.政治学手册精选（上）[C] . 竺乾威，北京：商务印书馆，1996 .

　　[7]张国庆.现代公共政策导论[M] .北京：北京大学出版社，1997 .

　　[8][美]达尔.论民主[M] .北京：李柏光，商务印书馆，1999.

　　[9][日]三浦隆.实践宪法学[M] . 李力，北京：中国人民公安大学出版社，2002 .

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　　* 作者简介：章志远（1975—），男，安徽贵池人，法学博士、苏州大学王健法学院，从事宪法学、行政法学研究。

　　[1] 李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第503页。

　　[2] 参见《官方学者提交中国选举状况报告》，《南方周末》2003年2月20日第A3版。

　　[3] 例如，有的学者就批评该条将各种复杂多样、彼此交叉的权利概括在一起，多少有些穿凿附会之意，可谓是一个“拼盘式条款”。参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年版，第147页。

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