李炜光：从根本上解决农民负担过重的问题

　　农民负担，是农民以价值形式或实物形式向政府和社会提供的一种无偿性的支出。

　　减轻农民负担，是党中央、国务院十分重视的一项农村工作。1995年8月召开了全国农民负担监督管理工作会议，1997年3月作出关于切实做好减轻农民负担工作的决定，最近的一次相关会议是于1999年9月国务院召开的减轻农民负担电话会议，采取了一系列减轻农民负担的措施，有些措施已经取得显著的成效。但也应清醒地看到，农民负担过重的问题还远没有从根本上解决。特别是近两年来较为严重的“反弹”现象，必经引起我们的高度重视。

　　一、 农民负担“反弹”及其社会影响

　　国家统计局的有关数字表明，1988－1992年农民负担（不包括额外负担和隐性负担）以超出农民人均纯收入的速度持续增长。此间，全国农民人均纯收入年平均增长9.5％，而同期农民负担（税收、提留、统筹）以 16.7％的年均速度增长。1993年由于政府清理，取消了国家机关涉及农民负担的37个收费项目，农民负担出现回落。但是，1994年以来农民负担重新抬头，据全国6.7万农户抽样调查，当年前三个季度农民人均货币性负担23.03元，比上年同期增长52.4%，比同期农民人均现金收入的增长速度快18.8个百分点。由于各方面的努力，1996年前两个季度农民负担的增速曾一度减缓。但第三季度又有所反弹。第三季度农民人均负担额为21.60元，增幅达31％，高于1995年同期增长幅度，也高于第二季度的增长幅度。

　　以上数字，尚不包括“三乱”及价格剪刀差等因素在内。早在1991年，国务院就发布了《农民承担费用和劳务管理条例》（即国务院92号令），规定农民年度承担的费用总量必须控制在上年人均纯收入的5％以内。但从该条例发布之日起直至今日。这一目标也没有真正实现过。很多地方农民负担达到20％、30％，甚至更高。1994年辽宁省对60个县进行调查。结果有28个县农民负担超标，江苏省64个县（市），超标的更达到40个。

　　农民负担过重引发出一系列社会问题：

　　首先，它使农民生活水平下降。90年代以来，我国农民收入的增长变得越来越艰难。其中1989－1991年，年均增长只有0.7％左右，远低于80年代前期15％的水平。1993年，农民人均纯收入比上年实际增长3.2％，增速比上年回落2.7个百分点。与城市居民生活费收入实际10％相比，相差6.8个百分点。城乡居民收入差距进一步拉大，其比例由上年的2.33:1扩大到2.55:1，超过1978年2.37:1的水平。

　　世纪之末，我国部分农村地区的贫困状况仍在发展。1999年农历七月十六日早晨，湖北浠水松山乡的农妇胡杏连服农药自杀身亡，起因于贫困。她的丈夫和两个孩子在一份材料中写道，他们一家“生活及（极）度贫困，负债沉重，虽然夫妇俩日不睡夜不眠地辛勤劳动，（希望）摆脱贫困，确（却）事与愿违，负担年复一年加重，前途无光。九九年七月夫妻俩都生病，无钱治病，如雪上加霜，欠人家私债7000多元，贷款300多元，欠大队合同款200多元，共7500多元的债务……”

　　“一切都是因为家里穷，没钱治病。”

　　在松山乡，因同样的原因走上绝路的农民并不只是胡杏连一个。11月11日晚上，一位姓姜的农民写了一份简单的材料：

　　“汪友莲，女，死时39岁，九五年腊月十八日。死因：因家庭贫困，上交过大，负担过重，等一切锁好了，尔后服用‘甲安（胺）磷’中毒而死。”

　　当地1053户、4171名农民因负担沉重，生活贫困而联名状告乡政府，从1999年1月2日实至今已近一年，主持审理这起案子的黄冈中院甚至连“开庭”的承诺都没有兑现。然而事实是无情的。这4171名告状农民的委托代理人通过一段时间的详细调查，被现状震惊了。尽管没有人能说出在确切的数字，但仅在松山乡姜堰村，近10年来非正常死亡的23人中，大部分都与贫困有关。

　　其次，农民负担过重影响了农民的再生产。农民收入水平下降，实际上是一种相对贫困化。它不仅影响了农民的生活，而且影响了再生产。1993年农民家庭人均用于生产经营的投入额，扣除价格因素，仅比上年增长1.1％，比1992年5.4％的增速下降了4.3个百分点。

　　吃苦受累地种田，一年下来却入不敷出，甚至出现负增长，这大大冷了农民的心。他们对土地的感情变得淡漠了。一部分农民离开了世世代代养育他们的土，弃粮抛荒现象已开始出现，并成为一些地方粮食减产的重要因素之一。

　　前述湖北浠水“民告官”的案件就反映了这个问题。当地67岁的退伍军人姜奎生说：“单干时（农民对联产承包责任制的俗称），农民都争着要土地，现在多一分地多一分负担，农民交不起，想方设法不要地。”

　　当地路边有大片大片的水田荒芜着，农民指着那些杂草，十分痛心地说：“土地就是农民的命根子，如果不是没有办法，谁能不去种地，谁能不想要地？”

　　在姜堰村，为了不要耕地，一位89岁的老太太喝农药自杀了。那是去年8月份，姜堰村再次按人头分地（强行承包土地），高坤兰老太太跟村干部讲：“现在我不要田，如果分田给我，我就是死。”过了几天，果然按人头将田分给了她。老人嘱咐完他的曾孙女“你要听话，不要哭”后，将被褥铺到地上（怕弄脏了床），喝下了农药。（见1999年12月3日《南方周末》）。

　　此外，农民负担过重也导致农村党群、干群关系紧张，社会矛盾加剧。

　　1993以来，吉林、湖北、湖南、四川、安徽、江苏、河北、河南等众多省份，在征缴税费过程中相继出现了恶性死人事件，为解放以来所少见。

　　1999年10月中日早上7点，重庆市梁平县新盛镇民安村农民罗昌荣，被由村党支部书记周德文和镇地税所、国土所和城建所8名干部组成的“收帐队”以拒交税费为名活活打死，而后“扬长而去”。新盛镇的干部们向农民收取税费采取如此极端的手段，竟敢置法律于不顾，那么，罗冒荣到底欠了多少钱呢？请看有关报道：

　　村党支部书记周德文和记者一起为罗家的“阎王帐”做了一次认真的统计，去今两年的农业税共欠100余元，镇统筹、乡提留共欠100余元，加上其它的债务只有300余元。

　　罗家那头唯一的猪的价值远远不止300元，干部们对卖猪抵帐后多出来的钱没有作出任何交待，哪怕是罗昌荣在医院里等着钱救命的时候。在他们眼里，罗昌荣的命或许还不值这一头猪？

　　干部们在村民的注视下，叫来一辆车，却并不是用来送奄奄一息的罗昌荣去医院。他们把猪赶上车，一伙人带着他们的“战利品”直奔镇上的屠宰场，叫他过秤结帐。

　　接着镇里和村里的干部共10多个人下了馆子，在罗昌荣伤得水米不进，不断吐血的时候，打他的人却在“庆功”。他们喝掉了不少酒。

　　周德文说这笔“聚餐费”也来自村里，而村里的钱的唯一来源是农民们交上来的“村提留”。群众说：“干部们一顿饭，‘吃’掉了罗昌荣的半条命，而且这群打人者当天‘出工’每位有15元的补助，算下来那不是另外半条命也给他们吃掉了？”

　　二、 农民负担加重的原因

　　由于时代变迁，造成农民负担加重的因素也日趋复杂。目前除税负外，还有“三乱”，中期投入不足、“剪刀差”及农村基层组织痪散等因素。

　　（1）现行农业税费制度不尽合理，“三乱”问题严重。现行农业税收存在一些问题，主要表现在：① 农业税和农业特产税性质含溻不清且税负有失公平。从理论上说农业税属于收益税，但实际上已变成产品税。农业特产税原是农业税的一个组成部分，而事实上已成为一个独立的税种。农业特产品的盈利率一般不超过20％，但税率在8％－31％之间。税负较重。② 征收办法繁杂且存在重复课征现象。农业税在征收过程中以实物计税，以货币计征，税中有税。很多地方实际上不是以户为单位结交，而是从上到下分配任务。农业特产税税源广、单价变动大，税率类别多、税额计算有困难，农村基层因此出现一些违背政策的滥征现象。同一产品，既征农业税，又征农林特产税；
同一产品在不同生产环节，都要交农业特产税，等等，重复征课严重。

　　尽管如此，税负在农民整个负担中所占的比重还算比较小。目前比较严重的问题多集中在“费”的部分，即乡统筹村提留的征收。农民说，现在交费有“七多”，即：向农民要钱的文件多；
项目多，少则几十项，多则几十项；
人员多，书记、乡长、村组干部、民兵、公安一齐上。“十几项大盖帽围着一顶破草帽”；
层次多（县直部门及乡、村组都可以收钱）；
时间多（登门收费月月不断，年年不清）；
金额多（多的达到人均超百元，占上年纯收入比例达25％，甚至30％）；
最后带来的是农民的意见多。这种情况，加上农村基层财务制度不健全，缺乏必要的监督机制，资金管理不严格，使用混乱等因素，农民负担加重也就成为必然了。

　　农村中最为扰民的“三乱”，乡村两级行政部门巧门名目，乱收费、乱罚款、乱摊派。需要由有关部门审批的收费项目，不经报批就擅自收费。在许多地区，农民除出义务工修筑提坝、道路、水利等外，还在办工地证、房产证、结婚证、外出务工证甚至身份证时还要加收盖章费。电费更是层层加码。如江西余干县每千瓦时电费达2元，一些农民用不起电，只好不开灯，孩子在煤油灯下学习。

有的乡强征保险费，每人200元，要求每户至少保一人，不保不行，有的乡镇兽医站不论农户有无畜禽，一律收取10－20元的防疫费；
有的农技站为推销农药拿回扣，将来年的农药挪到今年摊派给农户，等等。这来自四面八方象网一样的滥收滥证，农民哪里招架得住呢？

　　前述发生在湖北省浠水县的事件也是农村“三乱”的一个典型案例。

　　1998年8月正是丰收的季节，然而农民的脸上却看不到半点丰收的喜悦。一位60多岁的农民说：“我们种田脱不了头（方言，不够，交不了差，脱不了身的意思），连谷蔸拔起来交了都不够！”

　　据了解，1997、1998年度松山乡收取的不合理税费多达24项，严重违反了国务院《农民负担费用和劳务管理条例》，也远远超出了中发［1996］13号文件中“农民负担不得超出人均纯收入的5％”的规定。

　　37岁的陈金耀因为“有文化，明白事理，善写状诉”在松山乡小有名气。今年5月，几个农民在他面前下了跪，于是他便成为11村4171名农民的总代表。他告诉记者，姜堰村的农民除了按国家政策规定依法缴纳了各种款项外，还要承担的不合理负担有 20多项，其他的村子也大致如此：

　　教育附加费：16.53元/亩

　　水面增值0.56元/亩

　　村建校60元/人

　　科技小报3.84元/户

　　浠水河东干渠道集资38元/人

　　预防冷链费按人头收取

　　牛包诊5.70元/人

　　普法费4.00元/户

　　以资代劳30元/人

　　其他2元/人

　　农业特产税按人头收取

　　牲畜防疫费31.60元/户

　　猪包诊9.50元/人

　　……

　　被这些沉重负担压弯了腰后，陈金耀他们开始查阅有关规定。一查吓一跳——这些费用大都是在《湖北省农民负担监督卡》外收取的，不少是中央和省政府明令取消的：教育附加费是重复性收费，乡统筹早已收走；
松山乡没有什么土特产，特产税却仍按每户人头收取；
预防冷链费不管是刚刚出生的婴儿，还是年逾古稀的老人，一律照收不误，乡政府在收费时根本不考虑其合理性；
猪包诊和牛包诊都按人头收取，农民们莫名其妙地当了一回“牲畜”。农民交不起这些“卡外税费”，乡、村干部就把这些款项转为农民向信用社的贷款，有的利息高达2分8厘（100元年息28元）。利滚利，农民们的负担一天比一天重。

　　桂家坳村农民余桂华曾算了笔帐，一亩耕地，早稻产700斤，当年早稻价格为每百斤45元；
晚稻产800斤，每百斤的收购价为52元，这样每亩耕地的毛收入700元左右，除去种子、化肥、农药等，每亩平均收入不到500元，而按每亩平均交的各种税率在松山乡的许多村都高达500－600元。

　　姜堰村3组28户农民，竟然有21户种田亏本，有一户去年亏本1400多元。

　　告状的农民们反映，除了乡、村乱收费外，一些职能部门在农民办理各种证照时，也违规“捞一把”。姜堰村9组农民姜德安拿着《湖北省村镇建设许可证》说，他家去年改建房子，到土管所办理证件时，工本费收了100元，耕地占用税300元，管理费500元，环保所也收了300元的配套费。而湖北省早有规定，农民利用旧宅基地改建房屋不需要收取耕地占用税及改建管理费、配套费，(点击此处阅读下一页)

　　工本费也只需要5元钱。其他是早在1993年11月8日湖北省第一批取消的收费项目。

　　类似的收费还有乡计生办收取的计划生育合同证书费，第一胎300元，第二胎600元，这也是1994年2月20日湖北省第二批取消的收费项目。

　　具有讽刺意味的是，这些农民在向记者反映情况时，都拿着《湖北省农民负担监督卡》，监督卡上的规定：村提留乡统筹以村为计算单位，不超过上半年人均纯收入的5％，卡外负担农民有权拒付。

　　可是松山乡干部在收费时，并没有按照他们亲自发给农民的负担卡上的规定执行，农民也没办法拒付。

　　以上种种问题用一句话来概括，即：“国家税收不轻，集体提留较重，社会负担失控”。

　　（2）对农业的中期投入严重不足。我国财政支出规模中农业支出部分近年来呈下降趋势。农业支出占财政支出的比重，1991－1993年分别为9.1％、8.7％、8.4％；
1994－1996年分别为3.63％、3.5%和3.57%。我国农业基本建设投资占基本建设投资总额的比重近年来也呈下降的趋势：1991－1994年分别为4％、3.7％、2.8％和2.5％。其中1994年是历史最低点。（见《中国农业发展报告’95》，即“白皮书”）农业投入难增加，已成为上上下下谁都明白，又谁都难办的事情。一些地方往往将有限的投入挪用去办工业，上项目，甚至去买轿车、盖楼房，而不愿意用在农业上。1993年全国有44％有县级、43％的乡级农业技术推广机构的经费被缩减或取消。

　　农业投入减少，一是加大了农民的生产性支出，影响了农民生活消费收入的实际增长。这本身就是负担加重的一种表现；
二是加大了农村各级行政机构的财政（经费）负担。作为我国政权体系的最末端，农村各级政府集政治、经济、社会功能于一身，地位和作用十分重要。由于国家向农业倾斜的政策未能落到实处，各地实际上实行向工业、向城市倾斜的政策，农村基层政府行使其职能所必需的、本应由上级财政开支的项目，都需要自筹经费解决，与此同时，上级部门转下来的各种负担却越来越多。在小农户经济占主导地位、集体经济相对弱化的情况下，钱从哪里来？只能将手伸向农民。目前全国相当部分以农业为主的省、县财政拮据。在一些特困区、电话安不起，干部教师的工资发不出，各项基础设施和社会事业无钱建设；
一些社会事业的维持（如办学）不得不靠向农民集资、摊派来解决。

　　我国农村确实在发展，目前已有数千个村生产总值超过亿元，但也要看到，真正富起来的还是少数，还有几万个村处于贫困之中。国家统计局1993年对全国10560个村进行了抽样调查，结果表明，截至1993年底，拥有资金人均46.1元的村委会只占其中的68.5％。这还是全国的平均数。中西部地区的一些村委会甚至连开会的灯油钱也要靠向群众摊派。这样的基层组织实际上已丧失了行政管理的能力。

　　（3）“剪刀差”带给农民的负担。工农业产品剪刀差扩大导致农民负担加重，即“白皮书”中所说的“隐性负担”。“1994年国家虽然较大幅度提高了粮棉等农业产品的收购价格，但农业生产资料价格和农村生活消费品价格的大幅度上涨，在很大程度上取消了农民从农副产品提价中得到的利益。”

　　1993年，农副产品收购价格上升3.4％，而农业生产资料价格却上涨了14.1％。“比价复归”的周期为零。该年政府提高粮食收购价使农民增收13亿元，但农资涨价又使农民增支11亿元。1995年，农业生产资料平均涨幅在30％以上，这是任何农副产品调价都难以达到的数字。因此，尽管近年来农副产品收购价格有所提高，农民也确实因价格上调增加了一些收入，但很快又被工业品特别是农业生产资料价格的上涨所抵消，造成农民增产不增收，负担加重。

　　（4）一些农村基层组织臃肿、涣散。过去一个乡镇行政部门不过三、五个干部，20个已算不少，一个村也只有三、五名干部。而今一个乡镇就有部门20多个，100多名干部，一个村也有10－15名干部，多的达30多人。就一个村来说，为养活这些大大小小的干部，农民每年要多支出数万元。前述重庆市梁平县的案例，其起因也是“官府机构庞大，财政困难”。据梁平县一位领导分析说，这件惨案的背景是由于机构改革迟迟无法启动，全县已经形成“吃饭财政”的恶性循环，吃“皇粮”的干部达到18000余人，今年县财政要新增赤字1000万元以上。养干部的钱从哪里来？只能从农民身上收来。

　　在农村各级行政机构中，有相当一批处于软弱涣散状态中，有的基本不起作用，这就为某些干部随意加重农民负担提供了可乘之机。例如一些乡镇干部，甚至个别县级干部对中央关于收购农副产品禁止向农民打白条的禁令置苦罔闻，我行我素，打白条现象依然十分严重。一些新闻报告中曾宣称“今年夏粮收购无白条”的地区，实际上并不是那么回事。再如，某些地方不遵守粮食定购合同，擅自加大定购任务。据河南的几位农民反映，他们所在的乡从1993年起加购定购粮，三年共计加购30万公斤（见《半月谈》1995年第16期）。还有某些乡镇干部为显示自己的“政绩”肆意侵犯农民经营自主权，强迫农民在承包田里种这种那，毁粮种果，毁果种粮的怪事时有发生。农民不照办，则被课以重重的罚款。

　　不能否认，现在有极少数农村基层组织被坏人掌了权（主要村一级）。这些人蔑视基本的人权，无视国家法律，任意打人、骂人、抓人、捕人，以至强征硬取农民的个人财物。

　　至于那些摊派来的钱财，有相当部分被基层干部们吃喝、挪用、贪污、浪费掉了，并没有真正用到办教育、修水利等方面去。安徽太和县县长马明业说，这个县仅吃喝招待一项每年就要花费1000余万元。陕西澄城县审计了7个乡镇13个村的财务，清查出违纪金额70.75万元。其中贪污挪用50.33万元。更为严重的是，一些上级主管部门对此竟麻木不仁，“官官相护”，农民的申诉很多被搁置，无人理睬。农民上告无门，处于绝望地境地。1993年3月，湖北省枝江县百里洲互助村农民樊哲富，因负担过重到省政府上访，由于问题迟迟未获解决，不肯再回到村里，服毒自杀，死在省委机关大院附近。

　　三、减轻农民负担的对策

　　笔者认为，减轻农民负担，首先有一个如何对待农民的观念问题要解决。没有农民，便没有中国革命，这是人所共知的事实。然而，数十年后的今天，农民依然很苦，依然是付出的很多很多，而得到的却太少太少。我们究竟为他们做了些什么呢？农村办教育找农民、修水利找农民，建公路找农民，搞卫生也找农民，而收购农产品时却常常给农民打“白条”，以后总算兑现了，不但不付利息，反而认为这是对农民莫大的恩惠。报刊上常看到白条兑现的报道，人们把它作为好事来宣传，实际上，我们已经欠了农民，已经在一定程度上剥夺了农民。

　　农业、农民问题是我国头等重要的问题，其根本原因在于它是一件关系到中国12亿人口吃饭的大事。那些与中央关于减轻农民负担的政策对着干的人，实际上是在砸12亿人的饭碗，这是绝对不能容忍的。

　　我们要采取强有力措施坚决制止农民负担加重的趋势。停止一切与中央减轻农民负担的政策 相抵触的作法，停止一切涉及农民负担的项目审批，停止一切地方上擅自出台的收费项目。凡已向农民非法收取的款项，必须立即全部清退。这是当前减轻农民负担最起码要做的事情。这几件工作不落实，减轻负担便会成为一句空话。

　　我国近期内减轻农民负担的政策目标应是：

　　第一、保证农民不负担除必要的税费以外的其他任何费用，

　　第二，保证农产品价格不低于市场均衡价格；

　　第三，逐渐缩小农业产品之间的“剪刀差”；

　　第四，逐步缩小城乡收入差距和利益差距。

　　为了实现这一目标，建议着重采取以下措施：

　　1． 加大农业投入

　　改革开放以来，农业投资格局发生了一些变化。原来由国家和集体承担的投资，部分转由农户自己承担，以致有人认为今后农业投入将主要依靠农民。我们认为这种判断有悖于事实。近年来我国农民收入确有增加，但真正富起来只是极少数，大多数农民还只是刚刚解决了温饱，相当一部分农民甚至连温饱也没有解决。我们切不可过高地估计农民的收入水平，“错把内地当沿海，错把温饱当小康”。在今后相当长的时期内，农民的投资额将是极其有限的，更不可能替代国家投资。况且，农民即便投资，也主要用在常规性的流动资金支出方面，这是远远不够的。农业是自然再生产和经济再生产交织在一起的物质生产部门。受自然条件的制约较大。农业中大规模基础设施建设，商品化农业生产基地建设，农业科技大面积推广及建立农村社会化服务体系等方面的投资决定着农业发展的后劲，决定着农业扩大再生产的规模和速度。这些方面的投资数额巨大，普通农户一般是承担不起的，只能由国家投资。

　　近年来，国家对农业的投入 并没有减少，而是持续增加，这是事实，但是，仅此还不能说农业已受到足够重视。政府重视某一产业，最重要的是要提高该产业所得到的政府投资份额，而不能满足于提高投资的绝对额。重视农业，应从宏观上改变“重工业轻农业，重城市轻农村”的投资战略，增加财政对农业和农村发展的投入，并在实践中逐步形成稳定增长的投资机制。国家计委近年提出农业基本建设投资增加24.9%,并准备开辟新的资金渠道，建立国家农业发展专项基金。各地方、各部门应当严格执行中央的有关政策。

　　2． 积极推进税费制度改革

　　农民负担过重，已成为人们的共识。现在各地区、各部门正积极改革税费制度。具体做法或设想虽不尽相同，但归纳起来主要内容是：取消粮食合同定购，实行农业税费征实制，改变现行农业税费的征提办法，将其合并征收，征实总量一定数年不变，征实的粮款由乡镇与粮站统一结算，实行税费分流，税归财政，费归乡村。

　　我们认为其主观愿望是好的，并且在减轻国家 负担和保证商品粮供给等方面有一定积极意义，但也有若干不妥之处：

　　（1）虽然目前农民的税负并不重（不考虑滥征和重复课征因素），但提留，统筹及各种摊派等税外负担异常沉重。如果把这些税外负担统统纳入税收统一征收，可能会使某些非法征派合法化，其结果必然是税收增加了，而负担却没有减下来。况且，农民社会负担中有些项目如公积金、公益金、管理费等村提留是集体经济内部的分配关系，它们不应当混合于国家税收，而乡统筹费在现行财政包干体制下，一旦与税收捆起来进入预算包干收入，就很难再返回乡镇。既然这些社会负担不可能全部为税所代替，就在客观上为某些社会负担的残存提供了条件。即使硬性把税费合并了，还会出现新形式的税外负担，结果将形成双重负担。农民负担不但不能减轻，反而会更重。

　　（2）农业税征收实物在缓解国家财政压力的同时，把粮食市场波动的风险推给了农民。因为征收货币，在远期市场粮价高于即期粮价的情况下，意味着国家购买粮食支付两者的差价；
而征收实物，不管粮食发生什么变化，财政均不受任何影响，受影响的是农民，他们要承担这个差价损失。另外，我国市场经济机制正在建立起来，农业税征实不利于农民按市场导向安排生产，发展多种经营。1985年国家决定农业税从以征粮为征粮为主改为折征代金，是一项重要的改革，应当坚持下去。

　　目前，地方上税费合并，征收实物的呼声很高，但笔者认为这并不是农业税费制度改革的方向，应慎重从事。眼下农村各种不安定因素已经不少。提高农民税收负担的作法只会火上浇油，于事无补。我们与其从农民身上拿几十亿造成人心不稳，不如少收几十亿换一个国泰民安。

　　农业税费制度改革案例之一

　　阜阳试验区太和县1994～1996年农业税费征收办法的改革实践

　　A.主要做法

　　a. 农业税费由分项征收改为合并征收。从1994年起，在全县范围内，将农民承担的农业税、农林特产税、村提留乡统筹费与粮食定购任务由分项征收改为合并征收。农民完成征实任务后，有权拒绝一切没有法律、法规依据的负担。

　　b. 农业税费由征收货币改为征实。夏季每亩地征30千克小麦，秋季每亩地征20千克玉米；
并允许交代金完成征实。

　　c. 农民承担的税费由变量改为定量。正常年景，每年每亩地征50千克粮食，征实按中等粮食标准执行，一定3年不变。使农民负担水涨船不高，不再随着人均纯收入、产值、粮价的提高而增加。

　　d. 征收税费由按人口、地亩、产量、产值、税率、纯收入等为计征依据，(点击此处阅读下一页)

　　改为主要以地亩为计征依据。按照农业税纳税税地亩、征实的基本标准和村民小组人均地亩的多少，本着适度平衡的原则，计算征实数量和分配征实任务。

　　e. 农业税费的收缴由基层干部常年挨门挨户催交、催要改为由农民分季定期交送。每年夏、秋两季，农民凭《安徽省太和县农业税费征实任务到户通知单》和《农民负担监督卡》，按照“夏六秋四”的比例，分季向粮站交送征实粮食。

　　f. 农业税费的结算由户、组、村、乡4级结算改为由乡统一结算。农民向粮站交送和完成征实任务后，由乡镇与粮站结算征实资金。结算的征实粮款属农业税、农林特产税的存入财政帐户，纳入财政预算内管理；
属村提留、乡统筹的存入农经站帐户，由农经站统一管理。村提留款实行村有、村用、乡镇农经站代管。征实的结算价格由县农业税费改革、农民负担监督管理、财政、物价、粮食、技术监督等部门参照当时市场价格与国家的定购价格计算出综合平均价，报县政府确定。

　　B. 主要成效

　　a. 有利于进一步稳定和完善农业生产承包责任制。改革前，只是土地承包到户，但是承包1亩地向国家、集体缴纳税费的额度并没有一个明确的固定量化指标。改革后，农民承包1亩地向政府交50千克粮食，完成了税费和定购任务，进一步理顺了国家、集体、个人三者之间的利益关系，向国家缴多少，集体留多少，人人都知道。

　　b. 有利于制止向农民的乱收费、乱摊派、乱罚款。农业税费实行定量征实，公开、公平、公正、公道，透明度高，干部和群众易掌握和理解，任务清楚，帐目明白，农民交了粮，清了税费、定购粮。群众知道了哪些是该交的、哪些是不该交的，敢于抵制不合理负担。

　　c. 降低了集体资金的征管成本。改革后，由于农业税费征缴环节减少，计征的标准固定量化，征实透明度高，约束力强，减少了集体资金的“跑、冒、滴、漏”现象。改革前，村级用农民交的提留款吃喝招待，全县1年达500多万元，收取集体资金的成本费用近1000万元；
改革后，有效地节约了税费征管成本。

　　d. 有利于减轻农负担。改革前3年（1991～1993年），农民平均每人每年的税外负担占年人均纯收入的12.06％。改革3年：税费征实3年累计征实23733.3万千克。征实数量20156.6万千克，占任务总量的85％；
交代金3576.7万元，抵交征实任务3576.7万千克，占任务总量的15％。入库征实折款24541.9万元，征实入库粮折款和收代金累计总额28118.6万元。另外，人均0.5亩地以下的3年累计征币280.8万元。农业税费改革3年征实折款和征币累计总额2.84亿元（1994年7800万元，1995年9800万元，1996年1.08亿元），扣除1.12亿元的农业税、农林特产税（1994年2531万元，1995年3542万元，1996年5143万元），3年的村提留乡统筹费总额是1.72亿元（1994年5292万元，1995年6279万元，1996年5612万元），平均每年每人42.27元（1994年40.15元/人，1996年46.71元/人，1996年40.37元/人），占3年平均上年农民人均纯收入929.3元的4.5％（1994年6.76％，1995年5.27%，1996年3.11％）。全县第三块资金1994年有1377.4万元，1995年有317.6万元，3年累计不仅没有第三块资金，而且减少农民5％以内的合现负担1888万元，每个农民减轻负担13.9元。

　　e. 有利于把农村基层干部从一年四季的要粮、要钱中解脱出来。改革前，乡、村干部，一年有200多天的时间向农民要粮、要款；
改革后，完成一年两季的征实任务，只需要20天的时间。

　　f. 有利于农业税、农林特产税的及时足额入库，杜绝了基层用贷款、借款抵缴农业两税的现象。

　　g 有利于充分发挥国家粮食部门经营主渠道作用。全县征实入库的粮食数量充足，质量高，收购成本低，经济效益明显提高。农业税费3年征实的粮食（20156.6万千克）比国家定购任务（14229万千克）多5927.6万千克，主要由粮食部门用于平抑市场物价和放开经营，保证了国家粮食经营两条线运行改革方案的实施，提高了粮食部门的经营效益。太和县粮食部门在改革前政策性挂帐亏损累计5000多万元，其中，1993年亏损1079万元，1994年实行税费征实，盈利136万元，亏盈相抵，经济效益比上年增加1215万元。

　　h 有利于金融部门对资金的宏观调控。农业税费征实结算粮款，90％是转帐结算，解决了收农副产品收购有规模无资金的问题，彻底解决了收粮打“白条”问题。减少资金周转环节，减少货币投放量，保证了现钞运送安全，减少人财物的损耗，提高了金融部门的经济效益。

　　i 有利于社会的稳定。1993年，全县农民因负担问题上访到国务院、省、地、县的93起。改革后，全县没有一个农户为完成一年每亩地的50千克征实任务而上访的。

　　C. 存在问题

　　a. 乡镇之间村提留乡统筹费集体资金不平衡的矛盾十分突出；
b. 对于人均耕地在1亩以下的，每人征实50千克，农民和乡镇政府都有意见；
c. 乡镇政府挤占和挪用了部分村提留款，村干部有意见；
d. 尽管我们三令五申，并采取多项措施，坚决制止征实以外的乱摊派、乱收费，但仍有个别地方，有令不行，有禁不止，巧立名目，寻找机会向群众伸手要钱，主要表现在：教育集资，农副产品收购任务以代金抵交，“两工”以资代劳，一些部门乱搞达标、升级、财政增收上台阶活动，导致了农民负担增加。

　　农业税费制度改革案例之二

　　贵州省湄潭县农业税费制度改革实践

　　A. 主要改革措施

　　继在全国率先实行“增人不增地、减人不减地”的土地政策后，湄潭试验区于1994年开始进行农业税费制度改革试点，于1995年在全县推开。其主要试验内容可概括为：“税费统筹、折实征收、稳定征量、中价结算、建立基金、统收分支”；
它的配套改革内容可概括为：“取消定购、提高粮价”。

　　a. 税费统筹，，合并征收。将乡统筹、村提留改为农业税附加加征，与农业税（包括8％的地方税附加）合并，在每年秋季一次征收，农林特产税、耕地占用税、契税等，按照有关税收法规分别征收。

　　b.稳定征量，3年不变。在维持农业税总量基本不变的前提下，农业税附加加征总量严格控制在国务院规定的不超过上年农民人均纯收入5％的限额以内。农户征收总额一定3年不变，并对农民发放负担卡，农民以此为依据交纳农业税和农业税附加加征。

　　c. 人地分帐、合理负担。在具体确定每户收取标准时，农业税附加加征中原村提留部分以承包土地数量为依据进行征收，原乡统筹部分以现有人口数量为依据分摊。

　　d. 取消定购，税费征实。全县原1123.5万千克的定购任务全部取消，税费折实征收。原农业税685.5万千克实物总量保持不变；
农业税附加加征实物总量的测算办法是：1994年农民人均纯收入810元，1995年确定收取比例为上年农民人均纯收入的2.5％，当年稻谷定购价1元/千克（若按市场价折算,也不超过上年人均纯收入的5％），上年末农业人口38.3万人，人均稻谷19千克，其征收总量为572.7千克，折贸易粮502万千克，历年基建、塘库、公路等引起的占地调减实物指标35.5万千克，实际执行466.6万千克（减少实物指标的农户要按当年中间结算价折款交现金，折交代金占总量的4.6％）。实行税费折实后，全县入库贸易粮1125万千克。

　　e. 确定中价，合理结算。对农业税附加加征粮食实行中间价结算，“中间结算价”一般高于或等于当年农业税的结算价，低于“市场平均销售价”，并保证粮食部门有合理的经营差率。以市场平均销售价乘以倒扣进销差率，即倒扣进销差率＝（粮食挂牌销售价－粮食定购价）÷粮食挂牌销售价，就是粮食部门的正常经营差价；
再以市场销售价减去粮食部门正常经营差价，即为中间结算价；
中间结算价每年由县政府会同有关部门在调查研究的基础上确定。

　　f. 供粮放开，照顾重点。税费折征粮食实行“两块”经营：第一，农业税征实，除应保证上调任务外，还要保证本县每年救灾粮和低收入居民平价供应粮等；
第二，农业税附加加征折实的粮食，实行中间价结算和市场价销售，放开经营。具体办法是：对本地城镇居民粮食供应实行“定量放价、照顾重点、按月供应、过期过废”的办法。“定量放价”是对非特困户的29668个城镇居民，保证每人每年120千克粮食的定量供应，供应总量356.2万千克，价格按市场价供应（实行最高限价），粮源由实行中间结算价的粮食解决。“照顾重点”是对低收入特困户城镇居民3534人仍按每人每年120千克供应，供应总量42.4万千克，这部分粮源由农业税折征的粮食中解决。除特殊情况外，实行按月供应、过期作废，粮食部门所结余的粮食，定期由县政府批准，进入市场销售，参与市场调节。

　　g. 建立基金，以丰补欠。农业税附加加征实行中间结算价后，高于定购部分以及除去当年必要的支出外，用于建立乡镇“农业税附加加征基金”，使农业税附加加征项目在市场粮价下跌、灾年减免和项目开支必须增大时，有资金来源，做到以丰补欠。同时，粮食部门要将进入市场经营的盈利部分，建立专项后备基金，用于弥补因粮食销售价格下跌所形成的亏损。

　　h. 统收分支，分级管理。秋粮入库后，农业税划缴县财政；
农业税附加加征由乡镇统一与粮食部门结算后，分项目划转，实行统收分支。对“农业税附加加征”及其基金，由乡镇财政设置专户管理。原“五统”项目，实行村有、村用、乡管。其村组管理费可分月或一次性划拨给村，由村安排使用；
公积金和公益金实行报批使用，如需上项目，由村写出申请，报乡镇批准，方可动用。

　　B. 改革试验效应

　　a. 稳定、规范和减轻了农民负担。把原乡统筹、村提改为农业税附加加征，农民清楚明白，易于接受。并使“三提五统费”具有税的“无偿性、固定性、强制性”的特点，便于征管。除收取农业税附加加征外，再不能向农民收取类似统筹提留性质的其他费用，也不能乱集资、乱摊派。一道税、一次清。同时对农业税及农业税附加加征确定一个固定的实物征量，一定3年不变。这样做，不仅规范了农民负担，遏制了各种乱收费的现象，而且使农民一年早知道，有了稳定感。1995年和1996年，全县农民每人计算为31.54元，分别占上年人均纯收入的3.89％和3.23％，均低于国务院规定的负担比例。1997年农民人均负担仍保留在31.54元的水平上，只占1996年人均纯收入1378元的2.29％，比1996年下降0.78个百分点。

　　b. 稳定和增加了农业税附加加征收入。1994年，全县实际收取“三提五统”477.2万元（应收取615万元），1995年，由于税费改革，全县农业税附加加征收入953.1万元，比上年增加了475.9万元，增加99.7％，其中，实行中间结算价增加收入220多万元。1996年，由于大米中间结算价为2.086元/千克，比1995年每千克提高0.186元，农业税附加加征比1995年增收93.3万元，总额达1046.4万元，比1995年增加9.8％。

　　c. 保证了国家粮源，促进了粮食购销体制的改革

　　第一，粮食收购价趋于合理。湄潭制定的农业税附加加征部分的粮食收购中间价，使收购价随市场价涨而调整，更加接近市场价，比如：1995年每千克大米定购价和市场价相差0.95元，提高中间结算价后，高于定购价31％；
1996年，国家提高粮食定购价，中间结算价等于国家定购价，这充分说明湄潭的改革是符合政策导向的。

　　第二，保证国家稳定粮源和有利于粮食市场宏观调控。改革后每年粮食入库量1125万千克，比地区下达的定购任务1060万千克多43.5万千克。除每年留足本地救灾粮、低收入居民供应粮、上调以及少量特殊供应（以上与农业税征粮基本抵平）外，其余465万千克农业税附加加征折实粮食，除对大多数居民实行“定量放价”供应360多万千克外，还余105万千克，这部分粮食可直接进入市场调节。实际上，在正常年景，由于国有粮店米质较差，手续较繁，服务欠佳，城镇居民基本不去购买“定量放价”粮。因此，这400余万千克粮食基本上可通过县级粮食批发市场进行市场调节，(点击此处阅读下一页)

　　或可供国家议价调拨进行宏观调控。

　　第三，促进粮食的两条线经营，保证粮食部门的正常利益。如果每年粮食部门通过政策收购的100余万千克粮食参与市场调节，就可获取稳定的经营差率和利润，粮食部门有经营积极性。此外，粮食一交，税费就清，粮食部门不再向农民支付现金，到秋粮入库结束，粮食部门才与财政结算，结算完毕无误，才向银行借款支付农业税附加加征粮款，大致比往年缩短借款期限2个月左右，从而节省了利息支出。

　　d. 征收方便，结算手续简便，操作性强。税费折实征粮，农户都知道税费交粮“一个数”，是定“死”了的，每年秋粮入库时，只需到时发个催收通知单就行了；
粮食部门通过银行一次划帐，从而减少了乡、镇干部的工作量。通过改革，基层干部反映，税费改革方案操作性强，简单方便。

　　e. 对发展农村公益事业有积极意义。税费改革有利于提高村组干部的积极性。长期以来，村、组干部报酬很低，每个村干部每年大致在400~500元左右，而且10多年来一贯制，没有进行调整。通过税费改革，农业税附加加征增收，全县村、组干部程度不同地都增加了报酬，普遍达到600元以上，多的近千元。税费改革有利于解决农村工作中的难点问题，如长期未提的计划生育费，全县各乡镇均予以提取。1995年，计划生育费收取76.6万元，1996年收取84.2万元。“普九”教育每年需要经费400万元左右，往年通过教育附加费提取，一般只有200万~250万元左右。1995年，全县通过税费改革一次提取375万元，1996年因结算价提高，增至444万元；
一直未提取的乡村道路维修费，1995年各乡镇均已提取；
民兵训练费、优抚费也有了保证，年年有所增加；
提取的公积金和公益金，由各村计划用于山、水、林、田、路等方面的建设和群众盼望兴办的一些集体福利事业。

　　3． 实现工农业产品的等价交换

　　应按照价值规律的要求，逐步调整不合理的粮食价格体系，推进粮食购销体制改革，总之，要调整好现行工农、城乡之间不合理的利益关系。这个难题是无论如何也绕不开的。决不能采取所谓变通的办法（如将定购改税并征收实物），把现行不合理的东西固定下来。

　　调整粮价和购销体制，缩小“剪刀差”，要特别注意农产品提价与农业生产资料降价的同步进行。我国八十年代初农民收入增加和农区财政增收较快，就是二者同步的结果。我们应认真研究并运用这个成功的经验，通过改革，使农业资金流入流出大体持平，使农民负担不再因“价差”因素而加重。

　　4． 实现农民负担管理的法制化

　　近年来农业立法步伐加快，但多偏重于农业资源保护方面，农业管理特别是农民负担的管理仍然主要依靠政策和领导人的言论来进行。从八十年代起，中央几乎每年都要发布一个关于农村工作的文件，农民和基层干部也年年盼望着新的“红头文件”，形成所谓“文件治农”的局面。由于一些政策的制定和实施缺乏必要的法律依据，政策的作用受到很大的限制；
政策的解释与落实缺乏相应的法律程序，上下级政策相互抵触、政策落的现象时有发生，政出多门，农民怕变的问题一直没有得到很的解决。

　　农村政策的稳定与落实，有赖于法制建设。我国应有《农业基本法》、《农业投资法》，也应有一部《农民负担法》，把减轻农民负担的工作纳入法制的轨道。新法律应对农民负担的标准，征收办法和使用管理等作出明确的法律规定，同时配套制订有关农村承包合同和农村财务审计等法规。

　　法制的真谛是依法办事，不承认法外特权。各级农业部门应建立专门的执法机构。或配备专门的执法人员，坚持有法必依，执法必严。要发挥人民代表大会的作用，对执法者进行监督，包括认真检查农民负担法律法规的落实情况，审议税费征收的预决算和各类收费项目的合法性及其标准，制止各种名目的“三乱”行为，做到监督农民负担费用和劳务的收缴、管理、使用的“三公开”。

　　5． 提高农民的自我保护能力。我国农民的组织化程度很低，缺乏保护自己利益的能力。现在还没有哪一个部门能对农民真正负起责任来，没有哪个部门能与农民结成利益共同体，没有哪个部门能真正有效地保护农民的利益。我们常常看到，农民在与政府和社会对话时往往处于很低的地位，对宏观决策的影响远不如工业。政府在制订与工业有关的政策时，往往比较注意听取企业家们的意见，而在制订与农业有关的政策时，农民的参与程度却很有限。这对10亿农民来说是不公平的。这种状况说明，我国还没有真正形成对损害农民利益行为的抗衡和制约机制，这就难以避免农业被忽视、农民利益被忽视的现象发生。

　　我们应设法提高农民的组织化程度，是否可以鼓励农民成立一个象日本农协那样的组织，称作中国农民协会或别的什么名称。这种组织不是政治性的，不是与政府分庭抗礼，但要真正代表农民利益，成为政府与农民联系、沟通的桥梁。在出现涉及农民的经济纠纷时，它要代表农民出面协商谈判，维护农民权益；
它要反映农民的意愿和要求，替农民说话，为农民办事；
要有效地制止各种坑农、害农、卡农、伤农的事情发生，为广大农民群众进入市场经济起一种保驾护航的作用。

　　（本文原发表与1996年1月17日《人民日报》“内部参阅”，以后又陆续作了一些修改）

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