李炜光：城市公共服务收费的比较研究

　　在城市政府财政收入体系中，城市公共服务收费是极其重要的财源，这不仅是由于城市政府所提供的公共品和服务大部分具有准公共品的性质，从技术上可以通过排他竞争以收费的方式补偿其全部或部分成本，实现“受益－－负担”的良性循环，更为重要的是，通过收费有助于改善城市资源的配置效率。城市公共服务收费因服务性质不同而具有不同的收费形式和收费特点，加之城市公共服务内容的日趋多样化，规范城市公共服务收费的内涵与外延十分必要。发达国家在城市公共服务收费的实践活动和相关的学术研究方面取得了许多成果，为进一步改革和规范我国城市公共服务收费提供了可资借鉴的经验。

　　一、城市公共服务收费的基本分析

　　（一）城市公共服务收费的理论界定

　　城市公共服务收费是指城市政府以政府权利为基础，向市民提供行政性、事业性、服务性公共品，并以此为代价向服务对象或使用者收取一定费用的行为。尽管政府收费同税收一样都是政府收入来源，都要纳入政府预算，但由于收入来源的对象、方式、内容、目标等不近相同，因此，二者的本质特征不同。税收的形式特征是强制性、无偿性和固定性，是以政府权利为依托的，是同政府权利联系在一起的，而公共服务收费是以交换为基础的，具有非强制性、偿还性、公共性的特点，与政府权利之间的联系远非税收那样密切。按照城市公共服务性质不同可将城市公共服务收费分为这样几类：

　　1. 行政性收费。行政性收费一般是指以法律为依据、以政府权利为基础的一种收费形式。它一般不以交换为前提，收费标准也不以物质消耗为基础，实质上是一种权利性收费。其收费形式主要为罚款和特许权收费。无论是罚款还是特许权收费，都必须以法律为保障，收费的定价标准也应以法律为依据。如罚款的判定标准应经立法程序确定，不能随意改变，更不能滥用政府权利任意改变罚款标准和增加罚款项目。特许权使用费关系到不同地区进入某些特许行业的门槛成本，由于获得特许的经营者容易取得超额收益，因此采取竞价方式决定使用费的多少是较为常见的定价方式。

　　2. 规费。规费是政府部门为公民提供某种特定服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费。通常包括两类：一是行政性规费，这是附随于政府部门各种行政活动的收费，名目繁多，范围很广。诸如外事规费（如护照费）、内务规费（如户籍费）、经济规费（如商标登记费）、教育规费（如毕业证书费）以及其他行政规费。二是司法规费，包括诉讼规费和非诉讼规费两种。

　　政府部门收取规费的数额，在理论上通常有两个标准，一是填补主义，即根据政府部门提供服务所需的费用数额，来确定规费的收取标准。二是报偿主义，即以公民从政府部门服务中所获得效益的大小，来确定规费的收取标准。事实上，政府在规费数额的确定上，并不完全依据理论的标准来进行。因此规费的收取标准不一。

　　3. 事业性服务收费。此项收费是指城市政府在向居民提供基础教育、卫生防疫、环境保护、文化设施等基础公共品时，向使用者收取的费用。基于政策因素，这些收费并不全部收回成本，主要由城市政府承担。

　　对这类服务是否收费，西方经济学家历来有两种观点，一种观点认为，教育、卫生等公共品具有明显的“外溢”效应，其成本的补偿应以上级政府的财政转移支付为主；
另一种观点认为，对具有外部效应的公共品采用收费的方式有利于使外部性内在化，同时有利于公共品使用效率的提高。以城市垃圾清理为例 ：

　　如图所示，垃圾清理设施的最佳数量为Q*，Q*与MSC和MSB的相交点Z*恰好相应。从图上可以看出，这一最佳数量可以通过对每一清理设施收取数额相当于C*的使用费的办法来实现。但在这一收费水平上，市民对垃圾清理设施的需求量为Q*，它与图中的Z点相对应。然而C*低于这一垃圾清理设施数量水平上的社会边际成本。两者之间的差额便是财政补贴S*（相当于外部边际效益）。所以是城市政府为每一垃圾清理设施支付S*，同时每一获益者支付C*的费用。

　　以此类推，教育、文化设施等公共品也是如此，当公共品的受益者或使用者支付的费用（私人边际成本）同其所获得的私人边际效益大体相等时，不仅能够提高公共资料的使用效率，更能够促使市民关心城市发展和自身福利，监督政府行为。

　　4. 使用费（user changes）。使用费也可称为“使用者付费”，是城市公共服务收费中的主要部分，是政府根据“受益付费”原则对使用或接受城市政府所提供的某些区域性特定公共品或服务的市民按照一定定价标准收取的公共品或服务的价格。

　　使用费用税收相比的最大特点在于政府收费是以对使用者直接提供服务为基础的，通过收费使受益人和政府之间建立了一种直接的交换关系，付费者就是服务的受益者，即所谓“谁受益谁出钱”。税收的征收是以政府权利为基础的，纳税人同政府服务之间并不存在直接的交换关系。为获得政府的特定服务而支付使用费，充分体现了公平原则和受益原则，因此，在理论上使用费更接近政府提供公共品和服务所消耗的边际成本，同税收相比，使用费更有效率。

　　同其他城市公共服务收费形式相比，使用费是新公共管理学派主张的将竞争和市场机制引入部分公共品和服务领域的最好体现。马斯格雷夫在谈到使用费时也讲到“在受益内在化的地方，政府可以象私人公司一样发挥作用，相同的作价原则也一样适用。” 尽管近年来使用费的范围在不断扩大，但仍严格限制在那些较多具有私人品性质并能以较低的成本将拒绝付费者排除在外的准公共品上，诸如城市供水、供电、邮电通讯等。

　　同其他地区相比，城市是提供使用者付费产品的集聚中心，因此，对于城市政府来说，使用费是筹集城市建设资金的重要渠道，在城市财政收入中占有重要地位。以美国为例，美国城市政府收入中来自收费和使用费的比重占总收入的近三分之一（见表1）。

　　表1 美国城市政府收入结构

　　年198019851986

　　总收入100100100

　　一、经常收入80.277.676.8

　　其中：转移支村收入29.824.323.4

　　税收32.932.332.0

　　收费与杂项17.421.121.5

　　二、公用事业与酒类专卖收入16.617.917.5

　　其中：供水系统5.35.85.8

　　电力系统8.49.08.9

　　供气系统1.51.91.6

　　交通系统1.11.01.0

　　酒类专卖0.30.20.2

　　三、保险信条收入3.34.45.6

　　资料来源：《美国统计摘要1989》，P286。

　　不仅如此，使用费的作用还在于实现公平与效率。首先，设计合理的服务收费体系有助于改善资源配置效率，有利于把居民对公共品的需求限制在合理并符合效率的水平上，避免公共设施使用上的“拥挤”现象；
其次，对特定项目收取使用费，更符合公平原则，使用者付费使受益人与提供服务的成本结合起来，而不是由一般纳税人承担费用；
再次，在市场机制越来越多地引入公共品领域的今天，使用者付费制显然有利于促使城市政府提高公共品和服务的效率；
最后，使用费还具有投资导向作用，使政府把居民迫切需要的公共品和服务项目同筹资方式结合起来。

　　（二）城市公共服务收费的原则及理论依据

　　在政府收费所依据的原则方面，历来有受益负担和财政收入原则的说法。受益负担原则历来是解释公共服务收费合理性的一个基本概念，“按照受益原则，享受政府所提供的特定的公共物品或劳务的效益，应当相应地为此支付一部分费用，既所谓谁受益谁出钱。” 在市场经济条件下，政府提供的公共品或劳务的很大部分都可以建立在这一基础之上。这不仅有利于将市场机制引入公共品领域，更有效地确定公共品的供给水平和提高使用效率，同时有助于资源的合理配置。在受益原则基础上，对使用者付费项目的选择应充分考虑公共品和服务的性质，避免政府收费的随意性。

　　公共财政理论认为，评价税收制度的基本原则是公平、效率和简便，这些原则也同样适用于政府性收费。一些西方经济学家按照公共物品和服务的性质，提出了四种收入来源或筹资方式：第一，对难以测定成本和受益人的公共品和服务，如国防、行政管理、社会治安等，最适当的筹资方式是税收；
第二，对可以测定服务成本和受益人的一些特定的公共品和服务，采用收费方式是最有效率的；
第三，对地方而言，一些具有明显“外溢”效应的公共品或服务，如公共卫生、教育、社会福利等，通过上级政府的财政转移支付满足部分需求是较好的方式；
第四，对一些区域性特别是城市基础设施，如道路交通等，借款和发债是较好的筹资方式 。西方经济学家提出在不同场合采用收费或一般性赋税拨款补偿公共品或劳务成本的准则可归纳为：

　　1. 在资源配置方面：当利益是直接的，收费并不引起外部利益有显著削弱时应采用收费的方式。如：供电、集中供热等，收费既可以提供扩大投资的款项，也可以抑制消费者无节制地使用。对外部利益显著的公共品或劳务，收费会使其部分利益丧失，应采用一般拨款的方式，如公共图书馆、社区公园等；
对弹性较大的公共品，收费有助于资源的最适配置，消除过度使用，以公共交通为例，在较高的需求弹性之下，免费使用必会对社会构成很大负担，偏低的价格政策也会使社会成本奇大。而对哪些完全无弹性的公共品，人们的需求殷切，价格体系无助于资源的最佳配置。

　　2. 在所得分配方面：对哪些不会因收费而招致对低收入阶层负担过大的公共品可以采用收费的方式，如：对自来水的使用者付费制，既可以避免浪费，又可以充分发挥价格机制的优势；
而对哪些依据公平准则，必须保证低收入阶层享有的公共品和服务，例如基础教育等，则必须以政府拨款的方式解决资金需求。

　　3. 在收费成本方面：对哪些收费成本相对较低，成本占受益比例不高，同时不会因收费给使用者造成不便的公共品或服务可以采用收费的办法，例如，道路、桥梁的设口收费；
而对哪些收费成本很高，或没有替代收费办法的项目则应以政府拨款为主 。

　　可见，对于政府所提供的特定公共品和服务而言，用收费的办法补偿成本，较之征税来得更直接，更容易实现帕累托最优。城市公共服务收费作为城市财政收入构成部分在城市财政收入体系中具有重要地位，其原因是公共品或劳务特别是个人能享受到很大利益的公共品在城市高度密集，使城市政府能更多地依靠收取使用者或受益者的费用来为政府的公共支出提供资金。世界银行在1998年世界发展报告中指出，由于对公共服务的需求比起作为一项主要收入来源的基本商品贸易税收入要稳定的多，因此，更大程度地依靠使用费能减少公共财政收入的不稳定性，并且使用费带来的收入能为扩大服务提供资金。在发展中国家，挖掘使用费制度的收入潜力，改善公共企业的收支状况无疑可以减少城市财政的支出压力，同时合理收费所带来的效率提高也是减少预算拨款和财政补贴的最有效方式。

　　二、城市公共收费的比较分析

　　（一）国外城市政府收费的基本经验

　　1. 关于城市政府收费的规模问题

　　根据市场经济国家财政提供公共品的理论，税收是政府保证公共品供给的主要形式，对于准公共品或混合公共品则可采取收费等非税的方式来筹集收入。西方国家城市政府对一些准公共品，如教育、医疗、地铁、道路、环境等，通常采取“亦税亦费”的办法保证其供给：有的以税收形式，有的凭借行政权力通过收费等非税形式来解决。而且，近一二十年，扩大“使用者付费”范围成为不少市场经济国家的流行趋势，被认为是有利于提高资源配置效率的重要举措。

　　虽然世界各国财政都有一些非税收入，但像我国这样严重不规范、预算外收入超过预算内收入的情况是极不正常的。在大多数国家，政府对非税收入的依赖程度都不高。其间，对非税收入依赖程度有所不同，主要是源于各国政府的经营范围有大有小，行政收费和罚没款收入的比重大致上相同。在美国和法国的中央财政收入中，非税收人的比重在8%左右，地方财政在20%左右，由于其财政收入总额中中央收入超过地方收入，全部财政收入中非税收入的比得大致在10%左右；
泰国在8%左右；
都远远低于中国的水平（见表2）。

　　表2 1990年几个国家非税收入占各级政府财政收入的比重（%）

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　　美 国法 国泰 国

　　联邦州地方中央地方中央地方

　　非税收入合计8.127.327.85

　　其中：经营和财产收入5.225.6522.712.1920.844.648.68

　　行政收费和附加销售0.8716.1210.653.111.891.885.06

　　罚没收入0.0936.5610.610.2216.440.642.58

　　资料来源：吴敬琏：《当代中国经济改革：战略与实施》，上海远东出版社，1999年版，第327页。

　　非税收入不完全由收费构成，但各种收费占有重要地位。这一点在城市（地方）的非税收入表现的比较明显。所以从上表我们至少可以了解市场经济国家政府收入中收费所占份额的上限。

　　城市政府因在人口稠密区集中提供公用事业服务，因此其财政收入中，收费收入所占的比重一般比较高。例如美国城市政府总收入中税收比重仅约为1/3，而来自收费和“使用者付费”的收入也要占近1/3（见表11－3）。当然，美国城市政府间具体情况的差别有时是相当大的，但一般而言，城市政府收入中“费”的比重明显高于县、州政府的同一指标。表11－4是宾夕法尼亚洲和该州阿里甘尼县与匹兹堡市1989年财政年度财政收入概况，从中可大致了解美国城市政府收费比例较高的情况。

　　表3 美国城市政府收入结构

　　年198019851986

　　总收入100100100

　　一、经常收入80.277.676.8

　　其中：转移支付收入29.824.323.4

　　税收32.932.332.0

　　收费与杂项17.421.121.5

　　二、公用事业及酒类专卖收入16.617.917.5

　　其中：供水系统5.35.85.8

　　电力系统8.49.08.9

　　供气系统1.51.91.6

　　交通系统1.11.01.0

　　酒类专卖0.30.20.2

　　三、保险信托收入3.34.45.6

　　资料来源：《美国统计摘要》，第286页。

　　表4 美国州、县、市财政收入结构的三个案例（1989财政年度）

　　宾夕法泥亚洲阿里甘尼县匹兹堡市

　　收入项目比重(%)收入项目比重(%)收入项目比重(%)

　　销售税37.4税收54.8期初结余3.96

　　个人所得税28.2州转移支付21.2不动产税32.52

　　遗产税4.2联邦转移支付7.2所得税16.54

　　州属公司净收入10.0航空费净收入8.1营业税8.34

　　其它经营项目收入13.5公共事业收费6.5其它税8.29

　　接上表：

　　宾夕法泥亚洲阿里甘尼县匹兹堡市

　　其它收入6.7杂项2.2规费、罚没、利息收入7.75

　　停车场收入5.18

　　上下水收费9.56

　　其它收入7.86

　　合计100合计100合计

　　资料来源：宾州、阿县、匹市预算（1989）。转引自《经济活页文选》1999年第1期，第17页。

　　反观我国的现实情况，有如下几点主要差别：

　　(1). 收费的数量庞大。据财政部统计，预算外资金收入规模相当于预算内资金收入规模的50%以上。另据研究测算，“制度外资金”的规模也大体与预算外资金相当。“预算外”和“制度外”两大块资金加在一起，至少要与预算内资金“平起平坐”，其中大部分来自各种各样的收费。

　　(2). 项目繁多、五花八门的各种收费，基本上不反映的预算中，甚至相当大的部分也不反映在预算外资金收入中。这些收费不受预算程序的制约，规范性很低。

　　2. 关于城市政府收费的管理问题

　　西方国家城市政府收费管理办法可归纳为以下几点：

　　（1）将城市政府收费统一纳入政府预算，实行税收与非税收区别对待的管理模式。城市政府的正税、规费、使用费收入，都反映在政府预算收入中。虽然在预算中有时会形成与某些资金对应的相对独立的部分，有些还貌似“预算外”（如美国有offbudget－－社会保险基金部分），但政府总体预算的“完整性”是不可动摇的，即决不允许政府资金交由政府部门和单位自收自支、分散经营而不反映在政府收支帐面上。这种模式是当今世界上各市场经济国家的通例。相比之下，只有我国是“例外”。

　　（2）严格控制收费项目、收费范围和收费标准。一切收费项目的出台必须有法律依据，“先立规矩后实施”，使收费及其他非税收入项目都建立在法制规范的基础上。有的收费定价采取公开、公正、透明的听证会制度，广泛听取社会各界的意见，接受广泛监督。总之，依法治理是他们的一条重要经验，值得我们深思和借鉴。

　　（3）严格征管。包括采取多种专门预算管理方式，实施收支两条线的管理等，使收费在实施过程中，做到有法可依、依法行政、管理规范、监督严格、令行禁止，始终保持正常的分配秩序，制止各种违法乱纪的行为发生。一旦发生乱收费、乱罚款、乱摊派的现象，往往采取重罚的方式，直至绳之以法，使政府收费在刚性约束之下，严格法律和行政责任。

　　（4）密切关注政府收费制度发展变化的趋势，随机调整相关政策。在科学技术进步、私人部门发展的大变动中，一些原先依靠税收提供公共品服务的项目（准公共品）转由私人部门提供，如铁路、电信、电力、航空等部门的私有化中，这种趋势特别明显，这样，政府收费也就随着变化 为向这些私人部门征税了，这也是一种“费改税”。

　　西方国家城市政府收费的上述经验，是他们的长处，相比较之下，不难发现，它们恰恰又是我国城市政府收费过程中暴露出来的短处。

　　（二）我国城市政府收费的现状

　　据有关部门统计资料，到1997年4月底，经国务院及有关部门批准的行政事业性收费项目共371项。另据统计，1996年全国及中央部门行政事业性收费项目有344项，地方省市收费项目情况不一，最多的省份有470项，最少的也有50多项。全国各类基金项目共计421项，其中除46项经过国务院及财政部门批准以外，其余375项基金均为各省级政府越权设立。我国省级以下的收费项目尚无明确统计数字，虽经多次整顿、裁减，仍然“多的数不清”，并且其中只有50%左右的收费项目是国务院及有关部门设立、批准的，另50%的项目则是“自作主张”的产物。

　　另据统计，1996年全国收费、基金总收入金额约为3621.9亿元（不包括社会保障基金1014.7亿元），扣除纳入预算管理的83项行政性收费127.1亿元，以及拟取消的收费，基金约120亿元，相当于当年全国财政收入的46%左右。

　　表5 中国非税收入调查表

　　（单位：亿元）

　　年份财政性资金非税收入税收收入非税占税收的比重

　　19852273.99233.212040.790.1:1

　　19903581.867602821.860.3:1

　　19935687.801432.54255.30.3:1

　　19959881.0438436038.040.6:1

　　199612901.7560006901.750.9:1

　　资料来源：《中国财政年鉴》1997、《中国税务报》1997.4.10。

　　从上述对比分析，可将我国城市政府收费的特点和危害归纳为以下几个方面：

　　1. 削弱了政府对经济、社会的调控力量。庞大的收费规模侵蚀了税基，形成“费挤税”，而收费收入大部分成为城市政府各职能部门的利益，很多并没有成为城市政府的可支配财力。同时，庞大的收费规模肢解了财政，造成中央政府宏观调控能力下降，形成我国特有的“弱干强枝”的财力分配格局。这种分散的财力分配格局，不仅存在于中央政府与城市政府之间，也存在于城市政府与其所属职能部门之间。长此以往，势必危及国家政令的统一和经济社会的稳定发展。

　　2. 收费导致了分配主体的混乱，扰乱了分配秩序。一方面，收费大量涌入国民收入分配领域，众多部门便以政府名义插足国民收入分配，造成政出多门、多头分配，部门利益分散了政府利益，削弱了政府对国民收入分配的主体调节作用。另一方面，收费名义上为城市政府收入，但实际上收费的流向主要在预算外，大量收费必然形成对城市政府税收的挤占和分割。事实上，收费膨胀的过程也就是政府财政收入被削弱的过程。

　　3. 强化部门、地区利益，影响资源合理配置。其主要表现：一是各部门、地区都有权收费、有权减、免、缓收，一般多是从本部门、地区利益出发，自立章法，而较少考虑政府的宏观决策和调控要求，国家的产业政策得不到贯彻，而且由于收费标准千差万别，地区、部门、产业、行业之间，在同等情况下负担高低不一，影响公平竞争，不利于合理配置资源；
二是收费归部门、地区自收自用，与自身利益密切关联，这必然强化部门、地区对所隶属企业的行政保护和干预。资源在这些不同隶属关系的部门、地区间流通，必然遇到阻碍，影响资源按照统一大市场原则要求，进行优化重组和调整产业结构。

　　4. 加重企业负担，阻碍城市经济发展。收费恶性膨胀的直接结果是社会财富创造者——广大企业特别是民营企业不堪重负，经济发展速度和规模受到抑制。一些地区和部门从局部利益出发，以财政经费不足为由盲目收费，其结果是财源的枯竭。财政越困难，部门收费越增加，税源更萎缩，财政则愈加困难，如此互为因果，恶性循环。这就是近年来国家财政收入占国内生产总值的份额越来越小，而企业和居民负担越来越重的原因所在。另外，收费的使市场不确定因素增多，造成投资者对投资预期难以把握，直接影响了国内外投资者的积极性，阻碍了招商引资进程。

　　5. “费多税少”引发政府部门行为的不规范，容易产生腐败行为。政出多门的各种收费的一个共同特征是自收自支，不纳入预算管理。既然能够自收自支，那么收费项目的多少和收费规模的大小，就同各部门及其官员的既得利益挂上了钩，其收费的积极性自然越来越高；
既然不纳入预算管理，其支出逃脱了各级人大的监督审查，于是这些部门和官员就更加放开胆子收费，致使收费规模越来越大，以至一发不可收拾。发展下去，整个国民收入分配渠道必将陷入混乱状态，“权钱交易”的腐败行为愈演愈烈以至无法治理，到那时，一个收费问题就不仅仅是个经济问题了。

　　西方国家城市政府收费制度的规范，我国城市政府收费制度的不规范，两相比较，不难看出，我们的问题出在：我们没有把城市政府收费纳入国家预算统一管理，缺乏一套严格控制收费项目出台、规范收费范围和收费标准的制度，没有对收费实施法制化管理，我们甚至对国外收费制度也缺乏足够的了解和借鉴，这一系列的制度缺位，使城市政府（当然不仅是城市政府）收费出现混乱状态也就不足为奇了。有专家说造成这种状况的重要原因在于政府需求过大－－改革过程中财政收入减少而政府的职能却在增加，政府机构规模持续膨胀，为了维持政府机器运转， 不得不在预算外“开口子”，即所谓“税不够，费未凑” 。其实，要求大了，如果管理跟上，不一定就乱。需求无论如何构不成政府收费混乱的根本原因，问题出在制度上。

　　三、 我国城市政府非规范收费的成因及其治理

　　（一）制度短缺是我国城市政府非规范收费的根本原因

　　城市政府非规范收费制度形成的直接原因在于城市政府的正式收入（既现行体制下的规范收入）不足以应付其支出的增加，从而迫使城市政府在正式的制度外寻找弥补收入不足的出路。其深层次的原因则在于，转轨时期决策权的分散化导致城市政府事权的增加，现行的财政制度不适应城市政府行使职能需要。与此同时，由于财政立法与司法的缺陷形成了一定的“制度真空”，从而使非规范的财政制度应运而生，所以说，非规范收费制度的产生在于城市财政制度的短缺。

　　制度是人类社会经济关系和社会经济行为的规范体系。诺贝尔奖金获得者、新制度经济学派代表、美国经济学家道格拉斯•C•诺思在《论制度在市场经济中的作用》一文中指出：“制度是为人类设计、构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束。制度是由非正式约束（道德约束力、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）所组成。(点击此处阅读下一页)

　　”按照价值判断标准和利益取向可分为激励制度创新和约束制度创新。表明制度不仅是一种规范、一种限制，而且也是一种激励、一种动力。我国城市政府公共服务收费之所以出现严重不规范现象，其原因在于只注重制度的激励、动力，而忽视规范、限制即制度约束，这就形成了制度的短缺。

　　制度短缺主要有制度需求过度和供给不足两种表现形式，我国属于制度供给不足的短缺。制度需求总是不断增长的，有时会呈加速度趋势，制度供给则是由制度决定者“生产”和提供的。制度供给者在决定是否“生产”和提供新制度时，事先要进行个别成本与受益的分析。制度供给主要受宪法、新制度成本、财政收支以及文化背景和意识形态的约束，这些因素结合起来等于该项制度的个别成本。在个别成本很大的情况下，制度供给者就缺少“生产”新制度的动力，从而使制度需求得不到满足，由此形成制度的短缺。

　　城市政府事权及职责的增加，扩大了城市政府相关的制度设置范围，实际上是增加了制度的需求，如城市政府的决策制度，部分立法制度以及就业安置制度、投资制度、教育制度、公共品投资与管理制度、地方性国有资产管理制度等等，而其中最重要的大概可以算是城市财政的支出管理及收入管理制度，因为几乎所有城市政府职能的履行都离不开财政的支持。事权的增加直接表现为城市财政支出数量的增加，同时也要求城市财政收入数量增加，而原有的财政收支及管理制度已不能适应这种需要。因此，新的城市财政制度的建立，就成为现实问题。

　　与此同时，投资体制改革、金融体制改革、外贸体制改革也随着分权化改革提上议事日程，这种原有的城市财政制度与原有的城市投资制度、金融制度、外贸制度之间的均衡关系被打破，也迫使城市财政制度进行相应地改革。改革本身就是一种制度创新的过程。这是另一种对城市财政制度的需求。

　　相对于城市财政制度需求而言，我国财政制度供给是不足的。制度供给是由制度决定者“生产”和提供的制度安排，这种制度安排既有历史形成而仍被沿袭的，也有制度生产者根据现时制度环境而创新出来的，城市财政制度供给不足就是这两种制度的总和不能满足城市财政需求而形成的一种制度不均衡状态。城市财政制度供给不足首先是一种制度供给绝对量的不足，即现行城市财政制度安排尚存在着许多制度“真空”，满足不了迅速发展的城市财政关系的需要；
其次，城市财政制度供给不足是一种制度生产主体创新意识不足，缺少制度创新的激励；
最后，已形成的城市财政制度在实际中得不到有效的贯彻与实施以及原有的不符合现实需要的制度未被淘汰也是一种制度供给不足。

　　城市财政制度供给不足的具体表现有：（1）城市政府没有税收立法权；
（2）城市政府没有公债发行权；
（3）城市政府间财政体制尚未有效地建立起来；
（4）城市政府间转移支付制度远未完善；
（5）符合市场经济要求的城市预算外资金管理制度尚未形成。由于城市财政制度供给不足，城市政府无法通过规范化的城市财政制度筹集到足够的履行其职能的收入，城市财政的规范性收入增幅减缓甚至萎缩。与此同时，由于缺乏相应的财政制度约束，城市政府部门的支出总量急剧膨胀，支出结构不合理，许多支出项目难以通过规范性收入得以满足，非规范性收入于是应运而生，导致城市财政收入机制运行病态化。

　　城市财政制度供给不足的主要原因在于城市政府职能转变过程中制度的建立与城市政府职能转换没有同步进行。首先，改革过程中政府职能转换不到位、不及时，政府要行使计划经济和市场经济下的双重职能而收入分配格局却先期实现了市场化，致使支出压力不断增大，财政体制与制度调整的余地和空间越来越小。其次，我国的改革具有摸索的性质，因而财政制度供给不可避免地要受到“时滞”因素的影响，这也使财政制度供给迟缓化。第三，我国的市场化改革是中央政府主导型改革，制度的创新与贯彻以不影响和威胁中央政府的权威为前提，而我国中央与地方的矛盾冲突则集中地表现为财政关系的矛盾。在这种条件下城市财政制度的创新无疑要受到影响和阻碍。最后，我国现行规范的财政制度对城市政府而言是不够的，而分税制体制未将预算外资金管理制度纳入规范之列，因此分税制也只是解决了部分问题，城市财政的许多其它问题远未得到解决。

　　城市财政制度供给的不足，使城市政府不能有效地筹集到满足其履行职能的公共收入量，城市财政地位的相对独立化又不能使这个问题通过体制来解决，这样，城市财政只能自谋出路。同时改革又使城市政府变成事实上的“经济人”，城市政府在制度外解决其财政困难的动机因此而产生。这种动机得以实现源于三个因素的存在：一是预算外资金管理制度存在着重大缺陷，二是政府与企业之间的纽带关系未得到完全解除，三是违约成本低下，即不规范收费受到的处罚较小，其中预算外资金管理制度的重大缺陷是“两权”问题，即所有权和使用权均归单位、部门所有，因此，谁能争取到收费权力谁就可直接受益，这无疑会激发起权力部门和单位的收费热情。政府与企业之间的纽带关系主要表现为企业通过缴费便可得出政府的保护和关照，由于这个原因，政府收费、企业（个人）缴费有时也有两厢情愿的事。违约成本低下主要是因为收费属集体性行为，而“法不责众”是一种普遍的心态，加上执法不严等因素，使不合法收费的受益远远高于其成本。

　　城市政府扩展收费权力也不是没有任何阻力的，其阻力主要来自于中央政府和当地的企业、个人。城市政府从收费政策的出台到实施，实际上也是城市政府与中央政府、城市中的企业、个人博弈的结果，通过掌握信息、政策等方面的优势，城市政府往往都能战胜阻力，在博弈中获胜。

　　（二）根治城市政府非规范收费的思路

　　根治城市政府非规范收费行为，出路在于扩大城市财政制度供给。这种制度供给主要表现在以下几个方面：

　　1. 建立规范城市政府收入的机制

　　如果缺少一种规范政府收入行为的机制，我们永远无法制止乱收费现象，而建立这样一种机制，是我国城市财政管理走向成熟和规范化的标志。

　　首先，必须以法制为基础。在税收立法权方面，所有城市政府的收费项目，都必须经过全国或省级人民代表大会或其常务委员会的标准，通过一定的法律程序规范分配秩序。城市政府取得收入的方式和数量必须建立在法制基础上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少。无论哪一种形式、哪一种性质的收入，都必须先立法，后征收。任何城市政府，任何一位城市政府官员，都要牢记这一点。作为中央政府来说，应当结合黄政税改革，在税权划分上采取一些实际的步骤，保证城市政府拥有一定的税收自主权。对那些作为中央地方共享收入的税种，其管理权限主要归中央，地方应当参与协商制定；
对城市税收体系中的主要税种和在全国普遍开征的税种，其立法权，税种的开征停征权，税目税率的调整权应由中央和地方政府协商确定，但在制定税目税率时，应保持一定幅度的弹性，各地方可以根据各自的实际酌情确定；
对城市税体系中的一些小税种和区域性很强的税种其立法权和管理权可完全归属城市，中央政府不要直接干预，但在报请中央政府批准时，中央可以根据类似于日本的“课税否决制”对不符合中央政府规定，有悖于全国统一与地区差异兼顾原则的税种实行否决。此外还要明确国地两套税务系统的征管范围，理顺征管关系，等等。

　　其次，要提高政府与经济的民主化程度。在政治与经济的民主化程度较高时，政府的收费不仅要体现、符合公众意愿，而且还要接受公众的监督。公众在接受某些特定的服务时，也有完全的选择自由，这样才能使政府的收费规范化，科学化。反之，如果政治与经济的民主化程度不高，政府可以滥用公共权力，政府的收费行为必然会“越界”，收费行为也会在不规范的轨道上越走越远，大量的腐败现象和“寻租”行为也会愈演愈烈。城市权力机关要通过设置一定的机构或借助其他机构的力量，监督城市政府对各种费用的收集，管理和使用；
通过预算程序控制，专户控制以及收费的收支计划等制度和手段来监督城市政府的收费行为。同时，还应有条件地发动民间力量，参与公共决策，实施监督和管理。

　　第三，必须把城市政府的所有收入全部纳入预算，即按照预算内资金管理体系对全部政府收费资金实施规范化、法制化、系统化管理。收入全部上交财政，支出由财政按批准的预算核拨。管理原则与复式预算中的政府公共预算、国有资产经营基本一致。这是个目标，为重现这一目标，也可采取“逐步走”的方式，先把一部分收费项目纳入预算内，列为“其他预算”科目专户存储，收支适当挂钩既增强政府的宏观调控能力，又调动各单位积极性。在此基础上，待时机成熟，再将全部收费项目纳入“其他预算”，形成完整的复式预算体系。总之，城市政府的收与支，必须全部处于预算之中，不能游离于预算之外，不允许有不受各级人民代表大会监督的政府收支。

　　第四，要切断各政府职能部门的行政、执法行为与其经费供给之间的直接联系。就是说，政论的一切收支由财政税务部门统揽，除关税、规费等特殊形式的收入由海关或其他政府职能部门收取，那也只是一种“代收”、“代征”行为。必须斩断政府部门行政、执法工作与其经费供给的一切直接的关系，不能给老百姓这样的印象：“他们罚款是可以提成的”。

　　2. 积极稳妥地推进“费改税”进程

　　费改税不是要取消所有的政府行政性收费，而是要规范政府行政性收费。税收是以政治权力为基础，而费的征收要以交换和直接提供服务为基础。收费与税收的区别在于，收费的主体是各级政府部门，而税收是由国家征收的。税收具有强制性、无偿性、固定性的形式特征，涵盖经济生活的各个领域。《理论上讲，只要有经济活动，便应承担纳税义务。而费只是针对特定部门、特定活动征收的，只有获得特定的服务才能有缴费的义务。

　　然而，我们现在谈的“费”，不是上述规范化的费，而是本来并不具备收费性质的“费”。费与“费”，真假李逵混在一起，这才是我国政府收费领域的症结所在。

　　第一，在现存的政府收费中，既有单纯凭借政府的政治权力征收，并未在征收的同时伴之以服务，因而属于名为费实为税的项目；
也有既不必要亦不合理、没有任何征收依据的纯属乱收费的项目。

　　第二，现存政府收费项目的相当部分，并未经过人民代表大会的审议，甚至未经过上一级政府的批准。而是由各部门、各地区自立规章，自行发文，在各自职权所能覆盖的领域，巧立名目，按需而收的。在某种意义上说，这些收费项目既不合法，也不规范。

　　第三，现存的政府收费收入，基本上不纳入预算。而是作为自收自支的财源，或归入预算外收入，或进入制度外收入，直接装入各部门、各地区的小金度。因而不受各级人民代表大会的监督，系不受监督、游离于预算之外且开支范围随意性很大的收入。

　　显而易见，现存的政府收费与本来意义的政府收费截然不同，不能混为一谈。应当将两者区别开来，在区别的基础上，讨论“费改税”的对象问题。

　　“费改税”，当然不是要将本来意义的政府收费改为征税。事实上，在我国，即使是改革之前的年代，政府收费，如规费，一直是政府收入的来源之一。对于它们，没有必要也不庆当改为征税。可以纳入“费改税”视野范围的，只能是现存的政府收费中与本来意义的政府收费不相符的部分，即名为费实为税以及纯属乱收费的项目。

　　实施费改税改革，应当在积极、稳妥的前提下，理性决策、精心设计、逐步过渡、分步实施，同时要与税制改革结合起来。应当遵循有利于强化政府宏观管理职能和理顺社会分配关系、有利于调动中央政府与地方政府两个积极性、规范城市政府收入机制和预算管理、有利于减轻企业和居民的负担的原则。对现有收费，应取消一切不合理的收费项目；
保留那些本来即属于收费范畴或名与实均为“费”的政府收费项目，将其纳入规范化的收费轨道；
将那些具有税收或准税收性质，收入来源稳定，涉及面较广，受益面较宽的行政性管理费和基金项目改为税收。费改税近期目标可确定为：

　　（1）燃油税。设立燃油税，对用汽油、柴油等作动力的车辆、船泊从油品价格上征收一定比例的税，取消养路费和江河航道养护费等。鉴于目前一些城市引进国外资金或利用银行贷款建桥修路，收费还贷（借），不失为在资金有限的情况下加快发展一种好办法，可在一定时期内，经国务院或财政部批准，对大型项目暂时保留车辆过路过桥特别通行费等。燃油税由国家税务部门征收作为中央和地方共享收入，专项用于交通建设，财政监督使用。

　　（2）教育税。改变目前的收费办法，开征教育税，由城市税务部门征收，专项用于教育事业，不准教育费挪作他用。

　　（3）资源税。目前，资源管理方面的行政性收费多达几十种收费，而且是由多个部门征收使用，有相当一部分用于养人，对资源的开发利用不利。为此，可将多种收费纳入资源税管理范围，由国家税务部门征收，作为中央和城市政府共享收入，由财政管理，用于资源管理开支，接受审计部门监督。

　　（4）环境保护税。城市中的环境污染问题日益突出，严重影响到社会经济的持续发展，威胁到人类的生存。为此，可设置环境保护税，按有污染的单位所造成的污染程度，征收环境保护税，由国家税务部门征收，作为中央与城市政府共享收入，由财政部门拨款，环保部门进行具体管理，用于环境保护开支，财政、审计部门监督使用。

　　（5）社会保障税。目前，我国设立了职工养老保险基金、失业保险基金、残疾人就业保障金、职工工伤保险基金。但是，这些基金分别由劳动、人事、民政等部门征收管理，弊端较多，可以通过开征社会保障税取代上述各项基金，统一由国家税务部门征收，作为中央和城市政府共享收入，纳入国家预算，由财政部门按预算拨款，有关部门具体管理使用，审计部门监督，做到取之得当，用之合理。

　　（6）特别项目建设税。为了加快城市基础产业建设，中央和城市政府采取开征专项基金的方式筹集资金用于江河治理、电力、铁路和高速公路建设等方面，这是十分必要的。为了使这些专项基金凭借政府权力稳定取得，可以考虑开征特别项目建设税。这项税收应由国务院批准，由国家税务部门征收，作为中央和城市政府的共享收入，纳入国家和预算，专款用于城市基础产业建设，由财政监督使用。对于这项税收必须严格控制，按照国务院的统一规定，各省、市、自治区不能任意加征税款，防止加重纳税人的负担。

　　近年来我国中央和地方政府采取有力措施大幅度裁减和规范行政事业性收费，并且在2003年末公布的十届全国人大常委会的76件立法规划中，行政收费法被列为16件行政立法之一，很明显，这些都是我国为进一步转变政府职能、规范行政行为、提高行政效率而采取的实质性步骤。可以预见的是，在不远的将来，公共收费将变得日益规范和科学，越来越符合市场化改革的需要，也越来越为广大人民群众所理解和接受。

　　（与首都经贸大学王晶副教授合作，写于1999年）

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