黄钟：应停止征收社会抚养费

　　自从实行严厉的计划生育政策以来，大陆在人口数量控制方面，取得了令人瞩目的实效。

　　但是，一些政策和具体做法，不但受到许多国民顽强而持久的抵制，也受到一些海外人士和媒体的批评与质疑。

　　对此，有些人往往反问，大陆不控制人口行吗？

　　不错，大陆是有控制人口的必要。问题是，这种反问往往是回避批评和质疑本身，而是给人要造成似乎有不同意见者是反对中国大陆控制人口。这并不是建设性的思维。

　　在大陆的媒体上，很少能够看到有关计划生育工作的“负面报道”——比如因为超生而房子被拆，耕牛被牵等而引起的社会矛盾；
对农村妇女的结扎、上环等强制节育手术，对孕妇强制引产所导致的健康损害问题或心理影响。可以说，在计划生育问题上，公开性和透明程度一直较低。这种不能直面问题的现象，阻碍了大陆人口政策的完善和发展。

　　事实上，如今大陆面对的挑战，不是要不要控制人口，而在于要人道地控制人口。

　　在大陆，过去曾经实行超生罚款，不仅弄的一些家庭倾家荡产，也带来许多社会问题。2001年的人口与计划生育法以法律的形式确认了社会抚养费。自此，在法律上来说，对超生者不再允许罚款，而是征收社会抚养费。应该说，征收社会抚养费的做法，在思维上增加了“公共资源补偿思维”，相对而言，这是一种进步，但这并不意味着是对“惩罚思维”的全部否定，而且它所具有的负面效应可能和超生罚款一样。

　　2002年，江苏无锡市某村的一位私营业主，因为超生一胎，基层计划生育机构给他开了张42万抚养费的征收单。根据江苏省1990年出台的计划生育条例，这种情况可按夫妻双方年收入4到6倍征收“社会抚养费”。经测算，这对夫妻年收入为7万元，于是就征收了他们42万元。

　　如果征收4倍的话，就只是28万，和征收6倍相差14万元。再把年收入如何确定考虑进去，虽然不能说计划生育机构就会利用这样的弹性空间牟取私利，但是，却不能不看到，这样的规定确实为牟取私利提供了制度空间上的可能。

　　问题还不仅仅只是如此。比如，按照《海南省人口与计划生育条例》，超生一个子女的，按所在地市、县（区）、自治县上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入的三倍至四倍向男女双方分别征收社会抚养费；
超生两个以上子女的，每个子女按五倍至六倍征收；
婚外生育子女的，每个子女按五倍至六倍征收。超生子女、婚外生育子女的，其个人实际年收入高于当地城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入的，还应另外按其超出部分的一倍以上二倍以下加收社会抚养费。

　　虽然各省征收社会抚养费的规定并不完全一样，但都有一个共同点，那就是并不规定具体的征收数额，而且对富裕家庭有着特别的要求。这样做，不至于因为一刀切，无论是对贫穷的家庭还是对富裕的家庭，征收社会抚养费都会对他们的超生意愿发生影响。如果按照海南的法规，在法理上来讲，年收入一千万元，就可能因为超生被征收两千万元的社会抚养费。这种以法律的形式认可“因家制宜”征收社会抚养费的做法，仅就金钱而言，力度一点也不比罚款要小。那种以为没有了超生罚款，征收社会抚养费就可能出现有钱就多生的看法，实在是对征收社会抚养费的实质缺乏应有的了解。可以想见的是，由于超生罚款的取消，加强对违法超生者征收社会抚养费的工作力度会不断被强调。

　　征收社会抚养费的规定和做法，在法律上和实践上，是对同样的行为做不同处罚原则的认可，是对法律目前人人平等原则的破坏。即使这样或许能够起到遏制人口增长的效果，对那些想超生的人起经济上的震慑作用，那也以破坏法治为代价。

　　此外，按照《海南省人口与计划生育条例》，被征收者应当在收到征收决定书之日起30日内一次性缴纳社会抚养费，对确有困难不能一次性缴纳的，由当事人提出分期缴纳的书面申请，经市、县（区）、自治县人民政府人口和计划生育行政部门批准，可以在3年内分期缴纳。

　　这也就意味着，对于超生一胎的困难家庭来说，即使是分三年缴纳，也意味着每年的全部纯收入要被征收，这样一来，岂不是连穿衣吃饭都成了问题？如果不在规定的期限内足额缴纳，做出征收决定的计划生育行政部门可向法院申请强制执行。也就意味着，通过司法程序的依法行政也可能让超生者倾家荡产。因为强制执行，意味着可以拍卖财产，这不是同样可以牵牛拆屋吗？！征收社会抚养费，在某种意义上来说，只是使过去的严厉罚款在名称上和收取上进一步“规范化”、“法制化”而已。

　　由于超生的孩子难以办理户口登记，生下来往往就成了“黑人”。因为办理新生儿出生登记，需要计划生育部门出具的生育指标证明。如果没有指标，就办不了户口登记。没有户口，在上学升学等关系到一生命运与前途的事情上，超生的孩子就享受不到平等的权利。可是，一些超生家庭往往无力通过自己的经济实力来为自己的“黑孩子”提供良好的发展条件。因为仅缴纳社会抚养费，往往就会使得经济条件本来尚可的家庭生活条件恶化，本来就差的家庭条件进一步恶化。客观上这也就是恶化了孩子成长的家庭环境，而这不可能不负面的社会后果。

　　因此，征收社会抚养费的做法表面上要遏制违犯计划生育政策的人，客观上却也是在惩罚无辜的、并不能决定自己出生与否的孩子。说严重点，就是把孩子当成了人质，是国家以法律的名义告诉那些想超生的人，你要生，你的孩子就将面临如此前景。无论讲多少罚款或者征收社会抚养费的积极意义，都没有理由无视这一点。

　　当然，强制只是计划生育政策的一面。

　　计划生育政策还有胡萝卜的一面。不仅事实上一直对于积极响应政府计划生育政策的夫妻有奖励，就是自从各省颁布计划生育条例起，地方性法规也是一直这么规定的。如果仅仅因为针对只有一个子女或两个女孩的农村计划生育家庭，发放奖励扶助金，就说在中国实行了几十年的计划生育政策，将由“处罚多生”变成“奖励少生”，那多少有些言过其实。比如，1987年通过的《四川省计划生育条例》的第五章就是“奖励和处罚”， 其中第三十二条规定，凡取得独生子女证者，根据乡或单位的经济条件，每月发给独生子女父母奖励金总和为五元至十元，从取得独生子女证之月起发至孩子十四周岁止。

　　可以说，自从推行计划生育政策起，奖励少生就是大陆的官方政策，并不是2004年才突然冒出来的新鲜事。即使是从国家立法的角度来看，2001年12月29日通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十三条就明确规定，“国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励”。

　　倘若说把奖励少生当成新发明的话，简直无异于是说过去法规和法律的相关规定只是一纸空文。

　　在为奖励少生的叫好声里，那些坐在电脑前笔耕的人们，可能不少人并没有花点时间去看看各地人口与计划生育条例的相关规定究竟如何。仅就奖励金——不论其他优待——而言，各地的法规规定并不一样。

　　比如，自2002年10月1日起施行的《四川省人口与计划生育条例》第三十七条规定，凡取得《独生子女父母光荣证》者，根据当地或者单位的经济条件，每月发给独生子女父母奖励金总和为5元至10元，从取得《独生子女父母光荣证》之月起发至子女18周岁止。这也就是说，按照这个标准，18年总共就有可能得到1040元至2160元的奖励金。

　　而自2003年12月1日起施行的《海南省人口与计划生育条例》第四十一条规定，领取《独生子女父母光荣证》的夫妻，自发证之日起每月领取不低于30元的独生子女父母奖励费至子女年满18周岁。如果以18年算，最低可以获得奖励费6480元。不过，这笔奖励费，可以一次性发放，也可以分期发放。

　　如果我们做一个简单的算术的话，就会发现一个不能忽视的现象。以四川农村为例。按照《四川省人口与计划生育条例》的规定，社会抚养费的计征基数分别以子女出生上一年或者发现违法生育行为上一年农村人口所在县统计部门公布的人均纯收入为标准；
收入超过当地平均水平的，超过部分按1倍至2倍征收。如果是不符合《四川省人口与计划生育条例》第十四条、第十五条规定再生育第一个子女的，按计征基数的6倍至8倍征收。假设2004年四川某县农村人均纯收入为2000元，那么依此就可能被征收12000元至16000元的社会抚养费。这比独生子女父母能够领到的奖励金总和要高好几倍。我想，很少有想多生孩子的夫妇会愚昧到不明白其中的轻重。对那些连征收社会抚养费都起不了他们超生意愿的人来说，恐怕很难让他们在乎奖励的刺激。

　　当然，这无意于说这样的奖励和优待政策对于鼓励少生没有效果。应该说，在一些农村地区试点实行部分计划生育家庭奖励扶助制度，并规定600元扶助金最低发放标准，是一个进步，既可以在一定程度上增强老人的养老能力，同时，也可以诱导一些育龄夫妇自觉遵守国家的计划生育政策。

　　但是，将这些政策概括为是变“处罚多生”为“奖励少生”，却是在误导公众和舆论。奖励少生是不假，可这不等于对于超生等违反了计划生育法律法规的行为没有刚性很强的约束手段。“处罚多生”是变成了“征收社会抚养费”，而不是变成了奖励少生。虽然官方和一些学者称，“处罚多生”已为缴纳“社会抚养费”取代，而“社会抚养费”并不是“罚款”。可是对于被征收对象而言，无论国家解释如何，他们都必须从腰包里掏出钱来这一点，却并无两样。更不应忽视的是，虽然奖励少生的具体措施有所不同，但奖励少生作为大陆计划生育政策中的一项原则，并不是2004年才从天上掉下来的。

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