杨云彪：迈向法治社会的社会控制

　　【内容提要】：稳定是社会控制的直接目标，随着市场经济的发展和市民社会的逐渐成熟，多元化的社会利益主体矛盾加剧，稳定表现为动态的稳定，并且必须建立在尊重多元社会主体的法律地位和实行公开化的原则下才能得以实现。此外，由于社会利益主体的逐渐多样化，在社会转型时期，应当实行合作原则，通过扩大政治参与才能有助于社会稳定与社会控制。但是由于我国政治实践和宪政逻辑的内在矛盾，以及政治参与机制和利益表达机制的不成熟，政治参与的扩大受到阻碍，这使社会控制的目标难以实现。改革政治体制，发展完善的社会参与乃是实现社会控制、发展政治文明的必由之路。而为了实现这个目标，就需要加强国家权威的自主性，实现权威的合理化，加强各权力机构的独立性，实现权力结构的离异化，从而实现通过法律的社会控制。实践证明，法律控制较之政治控制更能实现稳定而减少社会控制的失衡。通过合法性的反思，也可以证明这一点。

　　【关键词】稳定、社会控制、政治参与、政治控制、法律控制、非典

　　沙斯事件自去年2月份首度部分公开，6月份嘎然而止，已经过去整整一年，一年来，如果不是今年中国CDC病毒病研究所再生祸端，人们似乎已经逐步淡忘了。实际上，当今年CDC的安徽女实习生感染事件公开后，除了再度启动报告制度外，预防与控制机制的启动程度远逊去年，而习惯淡忘的国人似乎也安之若素了。值此之际，本文再论控制问题，以志纪念。

　　一、 动态的稳定是社会控制的基本目标

　　在社会发展过程中，秩序、正义、权利、民主、平等、自由、稳定等是人类不断认识和逐步认同的基本价值追求。在不同的历史时期以及在社会的不同方面，各类价值的优先排序会有所不同，并进而影响到国家政策的制订。比如，在欧洲资本主义革命时代，权利与自由是人民追求的崇高价值，这体现在《人权宣言》、《自由大宪章》等法律文件的制订中。但是需要注意的是，在法治社会，各类价值实现以及价值排序是在广泛的政治参与下，在对话与利益的博弈中以及在民主法治的框架下得以合理安排的。这种制度安排的优点在于，其一，任何一种价值的优先考虑是建立在对各种价值的比较基础上的，从而在一定程度上体现对其它价值的尊重；
其二，由于价值的选择是建立在各种政治参与基础之上，既奠基于民主，又体现了精英的智慧，克服了精英政治与民主政治的双重弊端，符合时代的要求并能得到民众的尊重；
其三，由于价值的选择往往决断于法治（司法判决、国会对政府政策的批准等），避免了对其它价值的压制和无序的价值实现。

　　解读我国建国以来各类政治口号，可以发现，包括“以阶级斗争为纲”、“把无产阶级文化大革命进行到底”以及“摸着石头过河”等话语都是在非法治框架下得以推行的，并且在一定时期得到空前的贯彻，以至于牺牲任何其它价值都在所不惜，造成几乎每一次体制改革都是在违宪的情况进行的。其代价就是我们总在不断地“反思”。六十年代反思“大跃进”和“人民公社”，七十年代末八十年代初反思“文化大革命”，八十年代末反思改革开放中的失误与不足，八十年代末的政治风波加速了九十年代对政治体制的反思。由于社会价值的优先选择既不来自于广泛的政治参与，又不在民主法治的框架下实现，因此，这种价值选择就缺失了上述法治社会中价值选择的三个优点，并造成了诸如“文化大革命”广泛侵犯人权的惨剧。在不断的反思中，我们废弃了“不断革命”的价值选择，但是，政策选择和决策机制并没有发生根本变化，无疑是建立法治社会的最大的隐忧。[1]

　　这种长期以来形成的“政治正确”的价值理念在当今社会一以贯之。许多人认为，稳定问题是政治中的大事，其它一切问题应以稳定为前提。也就是说，稳定是当今最优的价值选择，以至于民众的知情权、媒体的言论自由权等价值可以弃之不顾或暂时受限。然而，当我们认真对稳定和其它社会价值相比较后却发现，这些价值不但不是互相排斥的，反而在一定条件下是互相支持的。

　　稳定是社会秩序的一种特定状态，社会状态根据其性质分为三种：一是超稳定状态。这是社会分群较为单一、主体利益未完全分化、社会信仰牢固的特定社会所具有的，比如计划经济下某个时期的中国、某个印第安部落、某个伊斯兰国家等；
这种社会状态中，既没有大的社会冲突，也很少存在个体之间的冲突，冲突的解决方式往往是政治或宗教化的，由领导人或某个部落首领、宗教领袖裁断，而民众也服从裁断。在民众看来，魅力领袖或某个组织是合法权威，是至上的；
超稳定状态也经常是值得留恋的，比如，现在人们还在怀念毛泽东时代路不拾遗的治安状况；
二是动态稳定状态。在社会分群复杂化，利益主体多元化，社会信仰多样化的情况下，社会中存在各种各样的冲突。然而，这些冲突依法而有序地进行，因此形成社会的动态平衡。冲突通过民主参与或司法裁断得以解决。在民众看来，法律是至上的。三是动乱状态。在此状态中，各种群体迅速分化并形成多种利益格局，由于领袖权威或法律权威的合法性缺失，各个利益主体形成了无序的竞争，冲突最终往往通过武力或以和平的方式得以解决。但在冲突各方看来，只要能够赢得胜利，任何方式都在所不惜。

　　我国当今社会所追求的稳定价值存在着逻辑上的矛盾。一方面，改革开放二十年来，各种社会主体已经呈现多元化的利益格局，其冲突和矛盾在所难免，因此社会要求动态化的平衡，要求各种冲突纳入法治轨道，并合理排列价值秩序；
另一方面，封闭半封闭的政策选择和决策机制限制了广泛的政治参与和多元化的社会利益博弈，民主与法治的选择机制只是为主导格局的这种政策选择机制提供补充，或者仅仅作为一个工具而存在，社会自觉的价值选择远远没有形成。价值的选择往往是自上而下推行的，而非博弈完成的，是静态的，而非动态的。“稳定压倒一切”的政治话语是这种政策选择机制完全契合的。由于这种逻辑上的矛盾，各种价值和利益冲突往往采取非民主法治化的、缺乏公信力的方式解决，以致于各社会群体之间的矛盾一旦在某个领域累积，社会控制就会严重失衡。比如，在非典初期，由于实行新闻管制，民众对非典问题麻痹大意，后来随着问题被揭露出来，民众一下子陷入恐慌，以至于人人自危。一度造成市场秩序的混乱和社会管制的失控。

　　这种政策选择机制是不成熟的，非法治化的。这样一种政治不成熟的表现严重贻误了我国政治体制改革的进程[2]。非典疾病发生以后，政府不报道，媒体不公开，群众不知情，民众参与防护的热情得不到调动，以至病情进一步严重扩散，政府的公信力受到严重削弱。这正是对稳定和社会控制的片面理解造成的。

　　在市场经济、全球化以及人权的国际化的推力下[3]，我国社会利益主体的多元化分层越来越明显，已经不可能回到那种超稳定的状态中。唯一需要做的就是在利益主体的多种矛盾冲突下，保持社会的动态稳定，这就涉及到社会控制的三个原则。

　　二、社会控制的三个基本原则

　　保持动态稳定、实现社会控制的三个基本原则是公平法律地位原则、公开化原则和合作原则。

　　一、公平法律地位原则，即各社会群体的地位在法律上得以公平确认。动态的稳定是一个社会博弈的过程，而公平法律地位原则是各社会群体进行公平博弈的基本前提。如果一个社会群体从法律地位上即具有任何其它群体所不具备的特权，则博弈就难以进行，社会就会回到类似超稳定的状态中，其结果就是造成矛盾的不断累积。此原则要求国家实行政党与社团立法，肯定各社会群体的法律地位，以营造良好有序的政治环境。

　　二、公开化原则。这一原则有如下几点要求：

　　其一、政府行为公开化。我们要了解的是，在发生重大社会灾难或任何其它关系民生的问题时，政府到底做了什么，没有做什么，以形成对政府有效的审查和监督。公共权力的运行公开是法治社会的基本理念。不管是直选制政府还是代议制政府，都是民治政府，政府的行为除非涉及国家安全，都必须公之于民众，接受民众的评判。首先，公开化原则要求政府行为的依据必须公开，这也是合法性的要求。一个法律文件在内部传播，而不是对外公开，政府依据这个内部文件而执法就不具有合法性；
其次，公开化要求政府行为程序必须公开，这也是合法性的要求。政府行为必须符合正当程序，否则就是不合法的。如果行为程序不公开，就有可能使执法行为非程序化，非法行为“合法化”。比如，在这次“非典”期间，对疑视病例和高危人群实施强制隔离时，一些地方出现了滥抓滥捕的情况。特别在法治环境较差的农村，情况尤为普遍。

　　其二、信息资源共享，尊重民众的知情权。这实际上与公开化原则互为因果关系。如果信息资源受到垄断，则社会公平的博弈也很难完成。在各社会群体、民众都能公平地享受信息资源的情况下，才有可能存在对各种价值判断的分析比较，并形成最优的价值排序。比如，就个体而言，如果知道非典的真实情况，了解在某个地区较为严重，就可能为了安全而选择留在家里不去旅游，放弃旅游带来的幸福；
就政府而言，如果认为有必要，就可能为了民众的安全而取消某个大型集会，放弃特定的财政收入。如果信息对称，民众也会监督政府，对政府不顾安全而执意举办某个集会的行为提出反对或质问。如果民众完全不了解信息，则根本难以进行此类价值的比较，监督也就成为一句空话。由此看来，在多元化的社会中，政府已不能采取计划经济时代那种大包大揽的方法。只有尊重民众的知情权，让民众能够充分进行比较、选择和监督，才能使之为维护社会稳定发挥作用，否则适得其反。

　　其三、尊重媒体的法律地位。这是公开化原则的特定要求，是对公开化原则和民众知情权的支持。在现代社会，媒体已经成为民众信息来源的主要渠道，媒体与民众的知情权形成了一种共生关系。媒体因民众而生存，民众因媒体而知情。对民众知情权的尊重就要求媒体必须客观、真实地反映与民众密切相关的任何事件。要做到这一点，必须具备一个基本条件，即媒体必须具有独立的法人资格，并且在报道上具有独立性，不受任何干预，只对公众和法律负责。法律具有稳定性、可预见性和包容性，是道德的最低限度和强制规范，有助于正确指引媒体并规范媒体报道的秩序，使媒体形成良好的道德规范。相反，非法律指引往往受个人意志影响，具有较大的随意性，不利于形成良好的报道秩序。事实证明，一些地方官员以维护稳定为借口而封闭和屏蔽媒体报道，正是害怕媒体与民众监督的表现[4]。对非典的报道，大陆媒体明显滞后于港台及外国媒体，一些媒体因对事实的报道而受到“批评”，未能对民众进行及时有效的指引，未能在非典早期传播时发挥应有的作用，以至引发民众的猜忌和恐慌。信息传播的规律是，如果它不能通过正常的渠道得到传播，就会以扭曲的方式（流言和谣言）反映出来，这只会加剧社会的混乱而不是维护社会的稳定。

　　三、合作原则。公平法律地位原则和公开化原则是法治社会的两个基本理念，只有遵循这两个基本法治理念，社会控制才能保持动态的稳定，才能避免出现类视超稳定状态的社会结构和实际社会矛盾不断累积的局面发生。但是，这两个原则只是表明，动态的社会稳定结构具备了基本前提。正如庞德所说，“社会控制的任务必须在人的利己本能与合作本能之间维持均衡”[5]。要实现动态的稳定和社会控制需要营造一个良好的合作环境。这里就涉及到一个社会合作的原则，在民主政治中，合作原则主要表现为良好的政治参与秩序。以下专门论述这个问题。

　　三、合作原则—有序的政治参与及参与机制的弊端

　　在社会群体高度分殊化的时代，动态的社会稳定需要各社会群体有序的参与和博弈。也就是说，只有在有序的政治参与下，才能达到较为完善的社会控制。原因如下：

　　其一，社会控制能力只有通过扩大有关各方对计划的参与才能获得提高。因为，“参与可以用于控制大众的忠诚，改善信息（早期警报和价值考虑），通过自助组织来减轻官僚机构的负担等。参与是一种寻找个人认同和集体认同的手段，是一种自我组织能力，是参与多元分配政治的前提条件”[6]。

　　其二，在广泛的政治参与和博弈下，各利益群体将会朝“帕累托最佳”方向努力，从而使整个社会的政治、经济格局达致均衡。在广泛的政治参与下，各社会群体都有自己的真正代言人，从而，垄断利益集团受到遏制，弱势群体的合法利益得到保护。

　　其三，广泛的政治参与有助于培养民众的责任意识与法治观，从而有助于民众了解自己的权利义务界限，以免产生不负责任的行为。“口罩现象”有助于说明这个问题。(点击此处阅读下一页)

　　香港深圳一河之隔，然而，香港民众戴口罩防非典蔚然成风。而同时在深圳，仍然只是看到零星的口罩现象。是香港人过于敏感还是香港疫情比深圳严重的原因？都不是。这是一个责任问题。戴口罩既防别人又对他人负责，何乐而不为呢？据说内地有些地区初期不提倡民众戴口罩，理由是妨碍旅游与投资。此外，非典现象发生以来，内陆许多地方发生了患者在医院不辞而别、拒绝流行病学调查等现象，对社会造成了极大的危害，这都是不负责任的表现。

　　其四，广泛的政治参与有助于使政府行为更多地暴露在“阳光”之下，监督才有可能得到实现。在广泛的政治参与下，民众将更有能力和机会对政府行为的合法性进行监督和审查。任何隐瞒或欺骗行为才有可能被发现。为什么西方法治国家政府不断地涌现丑闻呢？难道是这些国家政府更为腐败吗？一个根本原因就是在民众的广泛的政治参与下，“若要人不知，除非己莫为”，从而提高了政府行为的公开化与透明度。相比之下，如果不是WHO的监督检查，不是我国政府必须向WHO履行报告义务，在缺乏广泛的民众参与下，政府对非典问题的公开化将遥不可期。由于信息资源公开化与政府行为公开化，广泛的政治参与有助于民众对政府行为的合法与合理性进行评判，增强政府保护社会安全和民众人权的意识，在一定程度上遏制政府的短期行为或为了某个特定集团的特殊利益而侵害多数人或少数人利益的行为。

　　广泛的政治参与来自于成熟的政治民族[7]。中国改革开放二十年来，社会群体已经高度分化，正在向“成熟的政治民族”迈进。但是，由于我们的政治实践与宪政逻辑存在着的巨大差异，政治参与的民主基础存在着严重匮乏等原因，民众游离于政治之外，社会整合存在着严重的缺陷。

　　其一，我国的宪政逻辑决定了国家权力机关的最高权力地位，以及权力与权力的相互监督。但是政治实践却没有支持这个逻辑。高度的中央集权削弱了法定机关的职能和职权，而各权力机关的法律制衡背后渗透着的人治化调整，往往使监督落空。权力的制约和监督本是因事而对人，而变异后的权力监督则因人而对事。由于政治实践背离了宪政逻辑，导致作为民主基础的宪法虚置以及违宪行为的发生屡见不鲜。缺失了宪政整合的政治整合往往靠政治动员以及传统的非法律控制，而在利益群体高度分殊化、政治信仰高度异化的今天，其效力将大打折扣。

　　其二，我国的政治参与机制存在着严重缺陷和异化。当前我国政治参与机制可以用“普遍的选举”、“高度的代议”以及“决策的异化”来概括。所谓“普遍的选举”，就是参加选举人员比例较高，甚至与西方发达法治国家不相上下。但是这种选举的最大弱点在于，它不是一个动态的政治博弈，而是事先安排好的政治程序。选民无法在静态的政治程序中选择表达自己的利益指向，候选人对代表谁的利益的认识以及责任感也严重缺乏，因此这是一个只有广度而没有深度的民主过程。政治参与的根基没有夯实。所谓“高度的代议”，有两个方面的含义，一、直接选举只限于包括区县级在内的以下国家权力机关以及乡镇级行政机关，区县级以上的三级国家权力机关以及包括区县级在内的四级国家行政机关都非直接选举产生。因此，除区县级以下的人大代表对选民负责外，其它层级的人大代表都直接对选举单位负责，代议的层级太高，以至于严重缺乏民众基础；
二、人大代表除每年一次大会外，闭会期间只做一些视察调研工作，而涉及权力机关的重大决策、人事任免等工作主要由少部分常委完成，而常委都不是由民众直接选举产生的。所谓“决策的异化”是指由于权力机关专门机构的资源配置不足，非竞选的机制以及非专职化的制度安排不足以产生胜任工作的代表和常委，加上在决策过程中单一的政治监督而非多元群体利益的博弈，导致决策实质性审查的缺失和简单通过。决策过程的程序正义功能严重异化。

　　其三，虽然社会群体高度分化，但是社会群体的利益表达机制存在严重缺陷。除了难以通过代议制度表达外，社团与各政党的组织体制也存在着严重的弊端，限制了社团功能的发挥。社团与政党的力量在于它因会员的需要而产生，为会员的利益而斗争。一个组织良好的社团甚至能够发挥政府组织所难以发挥的作用。比如，香港旅游业协会，在处理购买假货问题上，其权威足以抵得上内地的消费者协会。而我们消费者协会还要挂靠政府，吃财政饭。如果社团协会挂靠政府而不具有独立性，它就难以真正代表会员，也不能为会员的利益而与政府据理力争；
如果政府为了经济利益而不惜舍弃其它利益，协会包容的范围又过大（如工会），它也就很难为了会员的利益去得罪资方。据了解，日、韩、港台商人之所以愿意在大陆投资，除了劳动力成本低廉外，一个重要的原因是社会交易成本低。因为，我们没有罢工、没有协会对资方的监管和集体谈判，这也是为什么经常发生外商大规模侵害中国工人人权事件的原因。过多的政府管理和政治审查使得民间社团的生存空间越来越小，获准成立民间社团的可能性极小。而与此同时，强大的政府组织却不能保护好社会的弱势群体，保护好环境、资源不被严重侵蚀。事实证明，在一个不成熟的政治社会，政府组织越庞大、权力渗透越深，民众的权利越有可能受到侵害。所谓“小政府、大社会”的构想就在于，各社团政党对自身利益最为敏感和关切，因此通过各社团、政党的自治和自我管理，不但能够管的好，也可以缓解政府的压力、减少政府的财政支出。这种成熟的市民社会同时也是一种成熟的政治社会。成熟政治社会的一个重要标志就是“通过社团的社会控制”。

　　由此看来，政治实践与宪政逻辑的不一致、政治参与机制存在的缺陷以及政治参与的利益表达机制的不完善是我国政治参与的三个缺陷，而这些不一致和缺陷其实正是长期以来在政治控制思维下的政治体制弊端的体现。

　　四、社会控制的两种形式：政治控制与法律控制 [8]

　　社会控制有两种基本形式，即政治控制与法律控制。它们在目标、手段和对象等方面存在着明显的差异，通过进一步分析，可以廓清我国社会控制的发展目标。

　　其一，不管是何种政体，社会控制的目标都具有同质性。“以稳定求发展”就是所有政体的共同目标。但是，由于不同政体的结构以及建构这种政体的理论基础的不同，导致目标存在差异。政治控制的理论基础是政党代表制以及政治目标实现的集体参与制，因此，个体权利的保障和实现就必须服从和服务于政治目标的实现，服务于发展的需要。在这里，发展是最终目标而权利只是手段，这必然导致对人权的侵害和社会控制的失衡。试想，如果不尊重个体的权利和主动精神，又如何激励个体参与社会的发展呢？如果个体的权利得不到保障，又如何营造合作的氛围呢？由于不能实行有效的社会控制，这种控制理论的逻辑后果将是为了稳定而稳定，为了稳定可以不惜一切代价。在官员对领导负责而不是对民众负责的制度下，将会强化这样一种控制目标。因为侵害民众的权利是小，造成政治事件是大，只要不出事，可保乌纱帽。因此，对信息的隐瞒、对民众知情权和生命健康权的侵害也就顺理成章了。法律控制的理论基础之一是民主代议制和契约论。法律控制是以公力救济取代私力救济，避免社会的无序纷争。在法治社会里，除了个体的天赋人权外，民众将管理社会的权利让渡给国家，以法律实现对社会的控制。因此，法律控制的目标是要实现个体的自由与全社会的合作平衡。个体自由的实现本身就是法律控制的目标之一。在代议制和官员对民众负责的问责制下，官员最怕得罪的反而是民众。“非典现象”证明，前一种社会控制造成的社会危害是多么的巨大。

　　其二，政治控制其实并不排斥法律，前者并不必然排斥法律，相反，它往往包含法律的治理。而在法律控制中，也在一定程度上存在着政治上考虑和政治上的不确定性。但是，政治控制没有关注法律中所包含的对正义的要求和权利的保护，而只想利用法律的强力和威胁作用，更多的是将法律作为一个工具。在此观念的影响和体制的作用下，政治控制往往将法律对外而不是对内，在政策的制订、法律程序的启动等方面往往是政党政治的运行，缺乏规范化的法律控制。这种控制模式由于缺乏公开性和透明度，往往使公众参与和监督落空，也使政策和法律的制订经常缺乏可操作性。在法律控制的模式中，政党政治的因素同样存在。但是政党政治对法律控制程序的影响是有限的，并且主要只能是通过立法方面的考量。政治的决策和决策的不确定性往往受到严格的法律程序羁绊。实施社会控制的主体对政治的考虑并不是从其派别出发，而主要是从社会发展角度出发。我们说法官在司法判决中考虑了行政政策以及通过司法“制订政策”就是这个道理。

　　其三，在社会控制对象上，政治控制存在着失衡现象。由于这种控制模式是政党政治以法律作为工具的一种控制模式，而政党政治与民主政治的法律关系没有理顺，这就使得社会控制偏重于对社会个体实行较为严格的法律控制，而权力机构自身则缺少严格的法律控制，更多的是追究政治责任的政治控制。这也就是为什么发生了重大失职行为时，首先追究的是政治责任而不是行政责任或法律责任的原因之一。而在追究政治责任后，行政责任或法律责任往往落空[9]。在法律控制中，社会控制的对象不仅包括社会个体，同时也包括权力机构。因为，如果控制社会的控制机构本身缺乏法律制约，社会控制也会失衡。这也是“法治首先是对公共权力实行制约”理念的应有之义。

　　我们谈法律控制的比较优势，并不是说法律控制无懈可击。事实上，法律控制在效率上往往不及政治控制，在使人内心服从上也往往不及道德和宗教控制。但是我们应当看到，人类几千年的发展史塑造了集理性与经验为一身的法律，并使之在社会控制中发挥着越来越主导的作用，而各政治文明的国家无不是同时实现法治文明的国家。中华民族要实现向政治文明的历史跨越，也必然要选择通过法律的社会控制。

　　五、社会控制的实现途径：政治体制改革

　　以上分析了社会控制的目标、实现原则和形式，下面从现代政体与传统政体的比较中进一步分析法律控制对政治控制的比较优势，从而指明社会控制的实现途径。

　　关于现代政体与传统政体的比较，亨廷顿认为，现代政体区别于传统政体的特点在于权威的合理化、权力结构的离异化以及大众的参政化，从权力的运行来看，也可看作权力的集中、扩大和分散的差异 [10]。当然，检验亨廷顿现代政体的标准是政治秩序稳定，无论该政体实行的是政治控制还是法律控制。但是，政治秩序稳定与完备的社会控制并不能划等号。因为，即使在社会控制紊乱的情况下，政治秩序仍然能够居稳不变，而政治秩序的变动也并不必然代表社会失控。因此，亨廷顿的现代政体并不必然代表政治文明。代表政治文明的现代政体必然是与扩大的政治参与以及社会控制相协调的政体。换句话说，文明的现代政体必须既能包容具有深度的大众民主，又能维护社会稳定。如果说，文明的现代政体是一种宪政政体的话，那么，相比较而言，我国的现代政体还相对是一个非宪政政体。宪政政体实行的主要是通过法律的社会控制，而非宪政政体实现的主要是通过政治的社会控制。为此，实现通过法律的社会控制的重要途径是进行政治体制改革，并实现非宪政政体向宪政政体过渡。在这里，亨廷顿关于现代政体三个特征的论断对于我们批判传统政体还是具有一定的借鉴作用的。

　　其一，关于大众的参政化。如果将苏维埃政体包括在内，我国政体的确呈现过深度的“大众参政化”。无论是红色苏维埃时期、抗日战争、解放战争时期还是土地革命时期，通过中共的动员和全民参战，人民确实是新政权的缔造者和参与者。新中国建立后，人民又在政党的组织下，在新民主主义的改造特别是“无产阶级文化大革命”的“阶级斗争”中空前参与。这种大众参政在政党的组织下往往达到了某种特定的目的，但是不能称为法治化的深度民主，也不能称为政治文明，因为它的历史逻辑在和平建设时期已经显示为类似“文革”的社会失控与政治失序。“拨乱反正”和实行市场经济以来，宪法得到一定的尊重，大众参政的性质悄悄发生了变化。首先，大众参政意味着多元化的利益主体自发需要，而不再是被动的参与[11]；
其次，大众参政的宗旨已不再仅仅是为了政权合法化，同时也逐渐表现为各参与主体自身利益[12]；
再次，大众参政对政权的监督功能逐渐显示出来，质询、询问、罢免案的提出，对工作报告的不通过等手段的运用，有力地推进了民主的深度。但是由于政治实践与宪政逻辑的不一致、大众参政机制的严重异化等直接原因，导致大众参政难以实现深度与广度的同步。(点击此处阅读下一页)

　　而大众参政的逻辑发展在体制问题的瓶颈制约下，将使矛盾逐步累积。处理得不好，社会失控的状况就有可能发生。

　　其二，关于权威的合理化。吸纳扩大的政治参与，需要体制方面的改革，而首当其冲的是政治权威的合理合法化。在政治权威的合理化与合法化中，首先需要明确的是国家权威与政党权威的关系。在宪政政体中，国家具有自主性，政党具有从属性，虽然政党可能先于国家而存在，但一旦实行宪政，则国家是政党存在的原因；
而非宪政政体中，国家具有从属性，政党具有自主性，政党是国家存在的原因。在宪政国家，扩大的政治参与代表了多元化的利益需要，由于这种参与能够由多元化的政治权威机制所吸纳，对国家合法性是证成而不是挑战，因此它往往能够得到国家法律与政策的认可。在非宪政政体国家，多元化的政治参与需要具有竞争关系，而这种参与往往又难为单一的政治权威所吸收，一些政治参与要求甚至对政治权威的合法性构成了挑战，而在国家非自主性的情况下，也就不能得到国家法律和政策的认可。在政党自主性的政体中，为了尽可能吸纳多元化的利益需要，平息社会不满，政党可能会打破藩篱，将以往被排斥的利益主体纳入本党之中，但是这往往化解了通过程序实现利益合法化的法律机制，为特殊利益集团实现权力寻租制造了条件。为此，实现非宪政政体向宪政政体的过渡，进行政治体制改革，首先要对政党予以立法，其一系列的内容应当肯定政党对国家的从属性而不是自主性。

　　其三，关于权力结构的离异化。权力结构的离异化有助于吸纳广泛的政治参与要求。在宪政政体中，立法、行政与司法等权力机关具有不同的法律地位，其政治整合是通过宪法的权力分配和制衡。由于国家的自主性和政党的从属性，各权力机关的自主性强，能够吸纳不同利益主体的不满。比如，立法机关往往代表了多数派或多数群体的利益，而司法机关则能保护少数或弱势群体的正当权益等。在非宪政政体中，由于政党的自主性，立法、行政与司法机关虽具有不同的法律地位，但是其政治整合往往通过政党完成。这样一种政治实践严重削弱了各机关的独立性，并导致了所谓“官官相护”、“告诉无门”的政治社会现象。不同利益主体的政治参与和不满的表达难以得到吸收。改革政治体制的重点之一就是要实现权力机构的自主性和相对独立性，通过宪法实行权力机构的整合。

　　由此看来，非宪政政体对扩大的政治参与要么采取排斥的态度，要么采取选择性吸收，而选择过程是非法治化的，这种吸纳方式由于不能从根本上解决社会利益的冲突，因而达不到社会控制的目的。由于权力机构的非自主性，也不能有效地吸收社会不满和扩大的政治参与。非宪政政体是通过政治斗争完成了传统政体向现代政体的转变，但其政治遗产——通过政治的社会控制确已不能适应一个多元化社会的需要。因此，实行政治体制改革，从非宪政政体向宪政政体转变并进而实现通过法律的社会控制，才能最终达到社会控制的目的。

　　六、尾论：关于社会控制的合法性思考

　　合法性是任何一种政治秩序的需要，政治控制和法律控制概莫能外。

　　政治控制的合法性来源于三个方面的基础：

　　其一，政治控制的媒介主要是法律，因此，对政治控制的合法性的设问在一定程度上似乎可以转换为对法律的设问。但是，需要注意的是，由于法律在这里主要是作为工具来使用，因此，这样的法律往往只承载工具价值而缺少内在价值、理性价值。

　　其二，政治控制具有宪法基础。需要说明的是，任何一部宪法不但要求得到实际承认，而且要求值得承认。得到实际承认表明，一个国家具备了宪政国家的合约性前提并实施了宪法。值得承认是表明，宪法具有理性价值。政治控制与法律控制的政体最大差异正在于前者没有完全贯彻宪法的内在动机和宪政实践。道理很简单，只要固守政治控制的优先性，就不能自囿于法律的藩篱。因此，为什么没有违宪审查，为什么难以实施宪政，并不是一个技术上的问题。同样可以反推，不管宪法是直接规定或间接造成了政治控制的优先性，它就从一开始给自己制造了实施宪政的难题，从而不能完成法律的自恰性，因此也就不具备理性价值。

　　其三，政治控制合法性的元规范。政治控制是政党的政治控制，因此，政治控制的合法性来源于政党政治。这里似乎推到了政治控制合法性的元规范。即政党政治的合法性来源于什么呢？领导暴力革命和带领人民夺取政权，即“枪杆子里出政权”可能是一个最好的论证。暴力革命虽然可以作为政治控制的间接合法性基础，但这可能完全脱离了我们探讨合法性的语境。

　　法律控制的合法性主要来源于法律的合法性，“政治理论为合法性问题提供了两个答案：人民主权和人权。人民主权的原则确立了一种程序，由于这种程序就其本质而言是民主的，因此，他为合法的结果奠定了基础。人民主权原则表现在交往权和参与权当中，保障的是公民的公共自主。相反，古典意义上的人权保障的是社会民众具有生命权和私人自由权，也就是说，为他们追求自己的生活目标提供了活动空间。他们所支持的是一种本身就具有合法性的法治。” [13]

　　由于政治控制的合法性基础充其量强调的是法律的工具价值，而忽视法律的理性价值，从而与法律控制的合法性相判别，并削弱了法律的信仰，降低了控制的社会效用。通过对两种控制模式的进一步思考，有助于验证这种看法：

　　首先，国家政权是一个独立的政治系统，在这个系统内部，具有法律地位的各权力机构分别是独立的责任主体，通过法律、指令和各类输入、输出反馈等产生互动，系统的运作具有三个基本规律：其一，系统内各主体要素必须具有独立性，能够独立地作出决策和负责，只决策不负责或只负责不决策的主体在系统内不具有存在价值；
其二，系统内必须形成某种均衡，均衡的基础是规范；
而其三，规范必须具有无处不在的有效性、形式化，必须形成贯彻规范的职业班子 [14]。

　　政治控制几乎在所有层级削弱了各权力主体的独立地位，使得决策与责任相分离，从而破坏了系统输入、输出的合理化秩序，直接导致了外界对系统的巨大压力以及合法性危机；
不仅如此，政治控制依靠的是政治化而非职业化的组织班子，输出的是垂直控制的变动不居的组织指令而不是稳定的法律规范，从而打破了系统均衡，打破了现代国家政体的组织结构，使得公共管理科学化成为一句空话，降低了系统的效率。可以说，政治控制的基础就是组织和命令，其直接手段和后果就是利用了法律的工具性、剥夺法律的理性价值，从而削弱了公民对法律的信仰，也降低了控制的社会效用。

　　其次，从认识论上看，政治控制是一种绝对理性主义，它相信某种社会目标的绝对合理性、可知性并实施建构主义的工程，其认识论往往反实践理性，超越一定的社会基础，并以巨大的社会损失或倒退为代价（典型如文化大革命），在社会规律的制裁下，绝对理性主义者忽左忽右，形成“一放就乱，一乱就统，一统就死”的恶性循环。在社会控制问题上，我们必须充分意识到社会基础的重要作用，认识到社会控制是与社会关系、人际的互动关系结合在一起的[15]，社会关系的发展变化将会改变社会控制的基础。比如，中等收入阶层的扩大和贫困人口的减少有助于减少刑事犯罪的数量，开放的新闻媒体有助于遏止公职犯罪等。而这不是法律和政治控制能够解决的问题。但是，由于法律控制是被动的、消极的，将不会影响社会控制基础向好的方向发展，而政治控制是主动的、积极的，经常从自我利益角度注重控制的效果，反而遏止了控制的长远社会效用。比如，政治控制从局部利益出发采取新闻管制，反而助长了公职犯罪的盛行就是一个典型例子。

　　再次，从方法论上看，政治控制往往不是从规范的角度，而是从策略的角度看待社会控制问题。比如，“治乱世用重典”的刑措思想以及实用主义的“严打”论（最后流变为保“两会”、保重大节日式的保安主义），平民愤的“严惩”方法（最为典型的如孙治刚案件）。另外一个常用的策略方法是，政治控制论经常认为，在经济发展还没有达到充分满足民众物质需要程度之前，有必要暂时搁置自由权利和政治的参与权利。人民的温饱尚没有解决，谈何权利平等和自由，谈何人权，谈何新闻自由等等，因此，“稳定压倒一切”。但是，功能性的论证不能平滑到规范性的论证，不能取代规范性的论证。在社会发展的过程中，的确要注意轻重缓急，但这并不说明政治控制具有合理性，因为政治控制是从局部利益出发进而放大到社会利益，一旦危害到局部利益，放弃社会利益就在所难免了。从规范的角度看，优先考虑局部利益是社会控制目标的倒置，在可能危害到“局部利益”的情况下，所谓的“局部利益”应当作出相应的调整[16]。

　　各类社会失控现象已经向我们敲响了警钟，要法律控制已经成为不可阻挡的民意潮流，这为政治体制改革提供了一个很好的契机。决策者如果真正能够“与时俱进”，将“三个代表”贯彻到政治体制改革中，实行依法治国和通过法律的社会控制，社会的长治久安就不是可望而不可及的目标了。

　　【注释】

　　[1] 关于收容遣送制度的选择是一个值得深思的问题。十几年来，收容遣送制度在好多地方已经完全兑变为侵犯人权的恶法，民众要求废止的呼声不绝于耳，政府的回应却如此迟缓，这不能不说是与保守的价值选择的政治机制有关。相反，2003年7月1日，香港数十万民众大游行反对23条立法，立即导致了董建华政府在随后几天内修正草案和押后送读。

　　[2] 韦伯曾将这种政治不成熟的表现定义为“政治市侩主义”，他强烈抨击当时德国资产阶级力图排斥德国工人阶级和德国社会民主党进入政治舞台是十足的“民主恐惧怔”，认为这是纯粹自欺欺人的慢性政治自杀主义，因为它导致的实际结果只能是，旧的政治机制每天都在加速衰败和死亡，新的政治机制却无从生长。长此以往，只能造成整个民族的政治机制日益萎缩，到最后恰恰只能导致法律与秩序的崩溃。参见甘阳《走向“政治民族”》，《读书》2003年第4期，第5-6页

　　[3] 国际煤炭组织（ICO）于5月24日发表了一个其成立以来罕见的宣言，指出，如果中国政府再不改变煤矿工人的劳动安全保护，它将动员其成员国拒绝从中国进口煤产品。引人关注的是，最近一次国务会议的重要内容是讨论煤矿安全生产问题。在非典问题上中国政府后来采取开放的姿态也不能不说与国际舆论的压力有关。由此不能不对政治系统的价值选择机制的再生能力发生质疑。

　　[4] 如2002年广西南丹矿井死难案件。社会控制的规律是，只要社会控制是封闭的，权力不再阳光下运行，社会控制的目标就会发生变异。

　　[5] 庞德《通过法律的社会控制》，商务印书馆1984年版，第89页。

　　[6] 尤尔根•哈贝马斯着《合法化危机》，上海人民出版社2000年12月版，第179页。

　　[7] 一百多年前，当德国从一个经济积弱的国家迅速成长为经济巨人之时，韦伯深切地认识到，由于经济的快速增长，社会加剧分化，全国纳入了一个复杂的经济和政治交换过程，如果没有一个成熟的政治机制统领这种交换，整个民族将会出现只有社会离心力而没有政治向心力，只有地方和集团利益而没有民族利益的危险局面，经济快速发展和政治不成熟的强烈反差不但使民族振兴难以完成，甚至会造成灾难性的结局即民族解体。德国的历史逻辑与韦伯的理论逻辑达到了高度一致，后来的魏玛共和国简直就是“政治不成熟”的代名词。希特勒的上台和战争失败进一步导致德意志民族的分裂，直到两德再次统一，时间已过去了100多年。韦伯认为，通过“大众政党”的动员和以全民普选为基础的“大众民主”，使千差万别的社会阶层相互了解、彼此妥协，达成“随时调整的共识”，训练民众形成“责任共担的习惯”，从而使社会形成高度的政治凝聚力。参见甘阳《走向“政治民族”》，《读书》2003年第4期，第5页。

　　[8] 本文中政治控制特指在单个政党执政的政体中，执政党通过政治推行的社会控制。

　　[9] 比较有代表性的是四川綦江虹桥垮塌案件中对追究县委书记法律责任的争论。

　　[10] 塞谬尔•亨廷顿《变化社会中的政治秩序》，三联书店1989年7月版，第32页。

　　[11] 据笔者了解到，2003年深圳区人大换届选举，一部分外来工在企业的要求下向人大提出参选要求，一些在选区划分中被漏掉的企业单位纷纷投诉，一些企业单位主动要求多分配代表名额等，这是大众参政化的一个表现。

　　[12] 在深圳，笔者了解到，每次人大会议期间代表所提议案建议相当程度上反映了地方、集团甚至代表个人的利益。

　　[13] 尤尔根•哈贝马斯着《后民族结构》，上海人民出版社2002年10月版，第135页。

　　[14] 阿图尔•考夫曼、温弗里德•哈斯默尔主编《当代法哲学和法律理论导论》，法律出版社2002年1月版，第469—470页。

　　[15] 参见韦恩•莫里森着《法理学—从古希腊到后现代》，武汉大学出版社2003年1月版，第133页。

　　[16] 对方法论的批判，参见尤尔根•哈贝马斯着《后民族结构》，上海人民出版社2002年10

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