岳东：国家权力与村民自治——庞东调查及其思考

　　内容提要：本文以笔者2001年8月的一次农村基层民主现状实地调查以依据，回顾了20世纪中国农村村级政治制度变迁的历史过程，并提出当前农村村民自治的核心问题之所在——即国家权力与自治权力的冲突。最后分析了当前村民民主自治推行过程存在问题及其发生原因，并对我过当前村民自治的内容和形式变方向迁做了尝试性分析。

　　关键词：
庞东村 国家经纪 村民自治 保护型经纪 自生能力

　　1、调查情况概述

　　1.1庞东村的基本情况

　　庞东村位于陕西省中部，地处渭北高原，在咸阳市西北约20公里位置。和咸阳市及省内外地区之间有312国道连接，交通便利。由于渭北高原地区光照充足，昼夜温差较大，因此该村形成以苹果种植为主，以蔬菜种植、养殖和短途贩运为辅的经济产业结构。由于近几年林果业、第三产业等非农产业的兴起，该村粮食种植已失去其经济主导地位，个别家庭已放弃耕种土地，非户籍意义上的农业人口比例大为降低。甚至出现一些家庭消费粮食以购买为主。

　　庞东村共323户居民，人口1323人，人均耕地1.91亩，全村年人均纯收入1200元。本次调查采取随机抽样入户调查的方式，共调查35人（户）次，占总人口2.7%。其中党员、村干部占5.7%，村民代表占14.3%；
男性62.8%，女性37.2%。小学以上文化程度（不含小学）的占97.7% 。在调查之前，我们从双照镇（庞东村属双照镇）一位干部口中了解到，庞东村是双照镇的示范村、“一面旗帜”，在推广节水灌溉、农业产业化和人均年济收入等方面一直走在全镇乃至全区前列。

　　1.2关于98年换届选举

　　1998年底，庞东村和中国大多数农村一样，第一次实现了村民推选自己的自治机构——村民委员会的民主选举。这是中国农村基层民主自治在《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）颁布后的第一次实践，也是建国以来我国农村村民民主自治在法律保障下迈出的第一步，其政治意义之大是显而易见的。

　　在各级政府的大力宣传和组织下，农民的参与热情和认可程度是很高的。调查统计显示91.4%的村民参加了正式选举投票，64.8%的村民认为此次换届选举很公正、公正或比较公正，58.1%对此次选举表示很满意、满意和比较满意。自推行家庭联产承包责任制以来，庞东村和中国大多数农村一样，由于形式上的分田到户、各自为战，农村基层组织一直停留在作为乡镇政府的附庸、传达“上旨”的状态。这种情况的长期存在，给农村工作带来相当的阻力，不仅使农村基层民主无法实现，并且还导致了农村干群关系紧张，同时进一步也阻碍了农村经济的持续健康发展。而此次换届选举，至少从形式上使村民感到中央对农村改革的决心，因此村民对此次选举表现出极大的热情也应在情理之中。

　　但在注意到村民极大热情的同时，我们也了解到村民民主素质的缺乏。有88.5%的人声称自己推选了村委会主任候选人，但实际上我们了解到其中几平没有人能弄清村委会主任、村委会、候选人、村长、支部书记这些名词及其之间的关系。对村民大会，村民代表会、村民议事会及其具体职能和关系的了解者更是聊聊无几。个别村民也只身模糊的认为，村务是由村长说了算，还是支部书记说了算。也是由此，便导致了我们农村民主自治基础的先天性不足，这样也给一些村干部违反选举程序制造了前提。以至于我们听到秦都区个别村还出现伪造选票，不惜数万元贿选，晚上半夜选举，大闹选举会场等情况。村民自治——公正形式和舆论氛围下的虚假繁荣由此也可见一斑。

　　在庞东村，宗族势力在村委会改选过程中仍起着重要的作用，不少人参选和推举候选人的理由仍是“同姓同族”或与自己有些血缘、亲缘、地缘（离自己家比较近）关系。并且有50%以上的认为选举是走形式，“换汤不换药”。村民对自己权力一般已不抱多大的希望，除非某些权力已经严重的危胁到自己的物质利益。

　　1.3改选以来的情况

　　改选以来的情况如何呢？参加选举的占91.4%，但参加过村里大事讨论的却只有17.1%，并且其中主体为村干部，党员和个别村民代表。82.8%的村民认为村民在决定村里大事中作用不太大或根本没有用。仅有34.3%的村民给村委会干部提过意见，但其中91.7%的结果是不了了之。改选以来对村委会发展经济方面不满意的占77.1%；
认为参加村里重大事项民主决策不多、少或没有的占82.9%；
认为村民负担比换届前增加或没变化的占77.1%；
认为本届村委会与上届差不多或不如上届的占82.9%。

　　调查统计数据和事实也都告诉我们，村民充满极大热情民主选出的村委会令多数村民是失望的。在调查过程中，多数村民对村委会及其干部表示强烈不满；
并且有不少人当着调查者的面直斥村委会干部的无能；
一些人甚至将调查者当作记者、暗访的政府公务人员进行哭诉，希望调查者能够为其请命。同时，我们在调查过程中还听到了“政令何时通，想起毛泽东”的民谣。毛泽东时代是怎样一个时代？我们每个人不会不清楚，讫今许多人仍未从那场噩梦中惊醒。而这些人为什么会怀念毛泽东时代？其中的原因应给我们当政者及政策制定者及社会科学工作者留下一个不轻松的思考。

　　2、20世村政建设历史的回顾

　　任何现存的制度必然是历史博弈的结果，并必然的影响着下一阶段博弈的进行，甚至博弈规则的改变。因此我们在讨论我国当前村民自治制度之前必要对我国以前村级政权建设状况予以回顾。林毅夫在《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁和强制性变迁》一文中将制度变迁分为诱致性和强制性两类，前者是以民间力量为主导，自下而上的；
后者是以国家权力为主导，自上而下的（林毅夫，1994）。上述两种力量——国家权力和民间力量博弈，也便贯穿了20世纪中国村级政治制度变迁的历史。

　　2.1建国以前的村级政权：国家权力对乡村社会的介入

　　传统中国的乡村社会结构的变迁是以“皇权”为核心的国家权力与以“族权”为核心的家族社会（民间力量）的博弈过程。以家族为中心形成了大大小小的自然村是传统中国最为显著的居住特点，而作为家族社会的代言人——乡绅阶层的存在，则为皇权和族权之间提供了缓冲——他们一方面是皇权的维护者，一方面也是乡村经济利益的保护性力量。这样国家权力与乡绅阶层（民间力量）的一致或对峙也就决定了历代封建王朝的治乱更替（参见吴理财，2002；
岳永，2002）

　　而19世纪中期以后，这两种力量的平衡被打破了。殖民经济的入侵（表现为纺织业和其它手工业的衰落，见刘秉扬，1999）和资本生产方式的进入（表现为蚕丝、茶叶等农产品商品化，同上）逐渐的瓦解了传统乡村社会的经济基础——自然生产方式，科举制度取消割断了乡绅阶层与皇权的依存关系，瓦解了它的政治基础。同时，内外战争和不平等条约赔款的开支使国家不得不加大广大农村地区的物质资源和人力资源汲取。趋于瓦解的家族制度和乡绅阶层出于自我利益的保护，此时已经成为国家权力增加其在农村地区汲取能力的阻碍。为此，国家权力对乡村社会的直接进入就成为历史的必然。

　　国家权力对农村社会的介入是采取“国家经纪”（store brokerage）的方式——即国家用非官僚化的机构及人员代行政府的正式职能，征收赋税并实现对乡村社会的统治（杜赞奇，1994）。诸如当时国民党政府的保甲制度和我党解放区的“一切权力归农会”的农会制度。这些制度一方面保证了国家在农村最大限度的汲取能力，另一方面也避免了国家官僚系统的急剧膨大，为当时的战争提供了巨大的物资支持和人力支持。

　　2.2建国初期到70年代：乡村社会的消亡

　　建国初期的土地革命，彻底的消解了传统中国乡村社会的经济基础的核心——封建土地制度。农会也因此结束了其自身的历史使命。政务院于1950年12月颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，在农会的基础上设立了村政权组织。但这种仍一定程度上维护农民利益（民间力量）的政权并未维持多久。1952年试行农业生产合社组织，1956年建立高级合作社，1958年全面实行人民公社制度。在此过程中作为农村经济组织的合作社制度逐渐转变为“政社（经）合一”的基层政权组织，逐渐取代了村政府职能（吴理财，2002）。

　　人民公社彻底的摧毁了旧的乡村体制，国家权力介入的集体生产方式权代了传统农民的生活方式，使农民直接处于国家权力的控制之下。公社的派出机构“生产大队”“生产队”则承担了农村政治、经济、社会活动、管理和控制等全部任务。许多非正式制度（如市场、家族、宗教）等基本禁绝。人民公社时期，作为国家权力博弈对手的乡村社会力量消失了。农民职业终身化、农民身份遗传化，农民活动区域绝对固定化，农民从此被完全剥夺了迁徒自由、择业自由和生产自由甚至消费自由。

　　特别是农民在公社中退出权的剥夺（林毅夫，1992）和食物获取权的剥夺（Sen,1977; 林毅夫，2000），直接导致了1959—1961年农业总产值累计下降28.5%，粮食总产量累计下降31%。同时导致1959—1961年间大约有3000万农业人口非正常死亡，大约3300万人口没有或推迟出生（林毅夫，1992）。同时，人民公社为国家工业化从农村地区汲取了大量的生产资料和其他资源。我国学者对这一流出也做了估计，80年代中期发展研究所综合课题组的估计为8000亿元；
李微的估计为6926亿元；
周其仁的估计为6127亿元（林毅夫，1994）。

　　这种大规模的连续汲取一步步消灭着农村经济的自生能力。到70年代末，农村经济的绩效已经无法继续为国家工业化提供农业剩余，农村经济走到了崩溃的边缘。在这中情况下，农民毅然抛弃了这一制度，推行家庭联产承包责任制。这种做法也得到了一些地方和中央领导的默许和赞同。因此，在政府力量的推动下，人民公社制度宣布了结束，伴随着家庭联产承包责任制的确立，村民自治运动也在中国边远农村地方开始萌动。

　　2.3 20世纪80年代以来：自治运动的兴起

　　80年代初，广西宜山、罗城两县的部分农村基于社会管理的实际需要，自发组织建村民委员会，以取代瓦解了的生产大队。1982年底新修订的宪法在总结广西、贵州、广东各地农村村委会基础上，确立了村民委员会的宪法地位：村民委员会是农村基层群众性自治组织，村民委员会主任、副主任和委员由村民选举产生。

　　1983年10月，中国中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，正式宣布了人民公社、制度的终结，为全国范围的村民自治推广奠定了基础。1998年全国人大通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》更是从操作角度，以法律形式确立了村民自治及其程序的合法性。笔者等人的调查也是以此为契机进行的。

　　3、自治的反思和设想

　　遍观20世纪中国农村政基层政治制度的变迁过程，即是国家权力与民间力量的你进我退的博弈过程。资本生产方式进入和政治动荡（军阀混战，抗战、解放战争）以及后来的土地革命彻底的瓦解了乡绅自治的乡村秩序。国家权力因此将触角直指每一位农民，从而汲取了大量农村的物质资源和人力资源，用以战争或者加快工业化的进程。但是这一违背比较优势战略的经济增长方式极大的束缚了农村、农业和农民自身的发展，破坏了农村经济的自生能力。在农村经济的崩溃的边缘，国家权力适时的选择了退出。80年代以来，村民自治逐步成为社会的主流，而国家权力在农村正在层层向上退出或由许多非政府组织（NGO）代替和分流。

　　从理论上而言，村民自治可以将国家权力从农村基层组织逼退，避免国家权力对农村经济的过度汲取，从而恢复农村经济的自生能力，缩小城乡收入差距。因此，自治运动的兴起必将有利于农村经济和社会的发展。但是我们的调查结果确显示：农民对村民自治是失望甚至反感的。为什么呢？

　　首先，我们必须放弃农民非理性假设来考虑这一问题。经济学第一原理“成本—收益”原则告诉我们：如果农民对自治保持冷漠或反感态度，那一定是由于农民的收益与成本相当，甚至小于收益。调查中许多村民反问我们：“地都分到各家了，（村委会）还有什么可管？”。事实上也的确如此，《组织法》中村委会的主要职责是“办理本村的公共事务和公益事业”。但农村真正的公共事务、公益事业有哪些？无怪乎水、路、电、电话等。(点击此处阅读下一页)

　　而电有电力局，电话有电信局，水、路也是一次性一劳永逸的安居工程。因此随着公共基础设置的完善，村委会已基本没有什么事可管。因此即使采取最民主的方法（假定不考虑成本）选出村委会成员，对村民而言，其民主收益已是微乎其微了。

　　但实行民主的成本却是高得惊人。民主的成本主要是民主选举、决策、管理和监督的成本，其中份额最大的为监督成本。就如村上的一位熟悉村上财务状况的村民告诉调查者，以每人每年平均参加2天民主活动（包括选举、决策、管理监督等全部会议及执行时间）为例，庞东村1323中假定1000人有选举权，每人每天劳务费为10元。这样，庞东村村民单方面每年民主成本即为2万元，并且此外再加上村组干部每月工资总额1150元，每年仅民主的货币成本即为33800元。这其中还不包括民主监督揭发者所面临打击报复的风险成本和其它机会成本。即便如此高的成本，能不能真正的保障村民权利、确保村干部廉洁奉公，结果还是不得而知。民主成本的畸高，民主结果的不确定和民主收益的低下，使得当前村民对村委会和民主自治的忽视成为一种理性行为。

　　其次，《组织法》第一条明确规定，制定本法目的在于“保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情”。而农村基层民主制度建设正是村民自己的事情，因此我们在这一问题上应该给村民绝对的权利，不要给村民强加一个“村委会+党支部+村民大会+村民代表会+村民议事会”的中央民主模式。真正的民主绝不仅仅是一种给定模式下的民主，更应该包含选择民主模式的民主。既然是村民自治，村民办自己的事情，就应该给村民选择适合本村特殊村情的民主方式的权利。而我们农村基层民主自治政策却推行一种自上而下、一律雷同的民主体制，这样的民主不仅会使民主的成本过高，使民主成为村民的一种负担，而且会使民主最终成为一种代价高昂收益甚微的标榜形式。使农村基层民主建设由于民主成本过高从而走向民主的反面。当政府给了农民只有一个选项的选择题时，作为博弈一方但只能接受博弈对手制定的规则的农民则完全有权力对这种不平等的博弈说不——选择退出或漠不关心。

　　最后，制定《组织法》的目的在于由村群众依法办理自己的事情，是为了保障农村村民自治。宪法中也规定，村民委员会是农村基层群众性自治组织。上述法规的介定，使得村委会与上级政府（一定是乡级政府）之间不存在行政上的隶属关系，不存在控制与被控制的关系，作为国家权力的行使者基层行政单位与作为自治组织的村委会之间是平等的博弈主体。但由于一些历史性原因和现有政权体系的特殊性，村委会仍未完在由“国家经纪”向乡村社会的“保护型经纪”（Protective brokevage 杜赞奇，1998）的转变。其主要职责仍是“要粮（粮食征购）、要钱（税费征缴）、要命（计划生育）”三大政策，而非发展农村经济、进培养农村经济的自生能力，进行农村公共事务的管理。村干部这种违法（甚至违宪）的自我定位——造成了其自身“给国家办而国家不养，由村民养活而无益于村”的尴尬状态。村干部也在“两头不落好”之余，往往更趋于自谋其利，成为既敷衍国家也脱离村民的消极利益阶层（秦晖，2002）。

　　3.2村民自治的历史走向

　　从笔者手头所获取的资料中可以看到，80年初最早自发性的村民自治起广西宜山、罗城等地的贫困地区，后来，波及贵州等地以至近年来四川遵守地区步去直选取；
自治运动一般都是在落后地区，甚至出现一批“禹体敏”现象。前者的民主自治是由于公共事务的需要（路、电、水、教育等），后者是出于对地方公共经济资源的保护和分配。二者均是村民自发性的结果，在经济运行上也具有着明显的现实意义。

　　然而自治运动对大多处于中间状态的地区是否适用？这个问题从笔者目前掌握的资料而言，仍无从结论。但有一点可以肯定，即在资本生产方式日益普及的今天，乡村自治需要新的形式。传统乡村社会的自治是以封建土地制度为核心的生产方式和科举制度为基础的身份制度为基础。而现代乡村自治已不在具备这两大基础，乡村自治的经济和政治基础发生了变化，乡村自治需要新的灵魂。

　　资本生产方式对社会的进入是以市场化为表现特征的。市场经济中人人平等，不存在身份制度。市场经济在消灭旧的社会价值评价体系同时又确了自我的社会评价标准——资本（财富）量。形成了以货币资本为核心，包括物质资本（土地、固定资产），人力资本甚至人际资本评价体系。因此可以预见，未来的村民自治将以资本（财富）实力为评价体系。这在当今中国许多地区已经显现出来，“村子公司化，支书老板化”、许多乡镇企业发达地区的村委会主任、支书均由企业主担任，或者村委会成员由社会关系比较发达者担任。样才可以确保村委会成员的社会合法性，和为村民利益提供保障的可能性。

　　有些人担，这样会使村民自治走向“黑金政治”或“裙带资本主义”的圈子，这种担心是必要的。但我们同时也要清楚：村民自治是村民办自己的事情，村委会的宪法地位和组织法的对选举程序的法律规定应该是我们考虑问题的基础。在一个依法治国的社会——在法律之外，我们可以讨论，但更应尊重事物自身的发展，并存心理上接受这一有别于西方的自发的合作扩展秩序。自治是我们的目标，民主是我们的手段，而民主的形式本身是多样化的，只要所为符合民意，达到保护农村经济自生能力并同国家权力进行平等博弈的目的，我们就没有理由反对。

　　从20世纪村级政治制度建设的发展史我们看到，社会转型期国家权力的介入在达到其最大宇限度的汲取社会弱势群体经济资源的目的。但随着传统社会向社会主义市场经济转型的完成，国家权力在宪法和社会自身的压力下已开始退出了。乡村自治运动已以新的形式和内容再次兴起。自治的含义即在于自治领袖们对自治主体的利益的维护，因此当前我们仍面临两个问题：1、村委会由国家型经纪向保护型经纪的转型，这一转型已具有了宪法的法律依据。2、探索新的自治形式，这需要我们一些学者和政治企业家不懈的总结和尝试。

　　当然，行政权力（理性建构）与自治权力（自发秩序）的冲突仍是也永远是村民自治过程中的关键。但80年代以来的事实已让我们看到了乡村自治的希望。从人民公社到村民自治，再到乡村自治，不但是中国农村经济自生能力恢复的一个契机，也可能会成为我们社会主义民主一种新的实现形式。最后要重申的是：农村经济需要自生能力，国家权力必须有博弈对手——这也就是我们当前村民自治的全部内涵。

　　参考文献：

　　杜赞奇，《文化、村力与此国家——1990—1942年的华北农村》，南京：江苏人民出版社，1994。

　　林毅夫，《关于制度变迁的经济学理论：诱致性、变迁和强制性变迁》，见《财产权力与制度变迁》，上海：三联书店 ，上海人民出版社，1994

　　岳永，《强制性制度变迁，意识形态与经济绩效》，（国家经济基础人才培养基地第二届学生学术研讨会提交论文），2002

　　刘秉扬，《中国近代经济发展研究》，西安西北大学出版社，1999。

　　吴理财，“20世纪村政的兴荣及村民自治与国家重建”《当代中国研究》，2002.2。

　　林毅夫，“集体化与中国1959—1961年的农业危机”，见《制度、技术与中国农业发展》上海：三联出版社，1992。

　　林毅夫，《食物供应量、食物获取权与中国1959—1961年的饥荒》，见《再论制度技术与中国农业发展》，北京：北京大学出版社，2001。

　　Sen. Amartya ,“starvation and Exhange Entitlements: A General Approach and It’s A pplication to the Gyeat Bengdl Famine”Cambridge Journal of Economics,no.1:33-59,1977

　　林毅夫、蔡昉、李周，《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海：三联书店&上海人民出版社，1994。

　　秦晖，“解读改革时代的庄土现象”，《中国改革》，2002.2

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