政府信息公开：“美丽的花瓶”？_美丽的花瓶

　　一个务实高效的政府，应该是信息充分公开的政府。 　　 　　5月1日，《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法(试行)》正式施行。据悉，农业部也正在抓紧制定农业信息公开的相关办法。我国政府信息公开的法制化进程正在加速。
　　
　　一剂猛药
　　
　　初春的昆明乍暖还寒，但上任不到一个月的市委书记仇和的一剂“猛药”，着实让春城“火”了一把。
　　2月16日，在仇和的授意下，《昆明日报》用四个整版的篇幅，刊登了昆明市副县级以上所有党政领导的联系电话和职务分工情况。
　　此事一出，舆论立刻划分为两大阵营。一部分人为“政务公开”的诚意叫好，另一部分则认为这是“做秀”。
　　2月28日，昆明市又向社会公布了市第十二届人民代表大会438名代表的姓名、工作单位、职务和办公室电话，其中包括昆明市人大常委会主任、副主任、秘书长、委员和各专工委主任。
　　在昆明，曾经“神秘”的地方政府官员，用一种特殊的方式实践了“信息公开”的使命。
　　“政府信息公开相对于我们传统的管理方式和治理理念来说，是一个革命性变化。”中国社科院法学所研究员、《政府信息公开条例》草案起草专家周汉华认为。
　　在国外，政府信息公开早已以法律形式固定下来。到上世纪90年代，世界上大约有509国家通过了此类法律。
　　1966年，瑞典以出版自由法首先确立文书公开制度。这是世界上最早的“信息公开”法。
　　在美国，涉及联邦政府信息公开的立法包括：1946年行政程序法、1966年信息自由法、1972年联邦顾问委员会法、1974年国会预算及积蓄控制法、1976年阳光政府法、1978年总监察官法、1978年政府道德法、1978年的总统记录法。而其中最重要的是1966年通过的信息自由法，该法律规定，除了国家安全、内部管理规定、法定的豁免、商业秘密、政府机构内部备忘录、个人隐私、执法记录、银行报告、油气井信息等9类情况，联邦行政部门的所有档案信息均向公民开放。
　　由此可见，美国政府信息“以公开为原则，不公开为例外”。
　　在5月1日施行的《政府信息公开条例》中，也秉承了上述原则。而这一立法思想的实现，经历了时间和空间的考验。
　　2002年11月，广州出台了《广州市政府信息公开规定》，该规定明确：政府是信息公开的义务人，公民是信息公开的权利人。这是我国第一部全面规范政府信息公开行为的政府规章。2003年，《上海市政府信息公开规定》出台，相对于过去政府信息“以保密为原则，公开为例外”的做法，该规章明确要求“以公开为原则，以不公开为例外”。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等6方面的内容外，凡与经济、社会管理和公共服务相关的各类政府信息，特别是与市民的学习、生活、工作，与企业的投资、发展等相关的各类服务信息，都要主动公开或者依申请提供。
　　“以公开为原则，不公开为例外”，这一政府信息公开的基本原则，在其后各地各部门制定的相关规定中一再得到确认。
　　“星星之火，可以燎原。”全国政务公开领导小组副组长干以胜说，“中国政务公开经历了一个自下而上、由点到面、由浅入深的渐进过程。”
　　
　　“美丽的花瓶”
　　
　　对于公众来说，“政府信息公开”不是一个新词。但《政府信息公开条例》依然成为很多人关注的焦点。
　　《政府信息公开条例》第十四条规定，行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制。行政机关在公开政府信息前，应当按照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的信息进行审查。
　　“我在担心，有关部门在进行保密审查的时候如何制订标准，以前政府信息也部分公开，但是一到具体问题，往往会出现各种不公开的理由。”一位不愿透露姓名的专家说。
　　专家分析，我国传统的保密管理体制，存在着定义过宽、定级过高，和一定终身、不及时解密等问题，有关机关实际上早就启动了修改国家保密法的进程。但在对保密法修改最终完结之前，政府信息公开和保密，一定程度上确实存在此消彼长的关系。这会是条例实施当中一个很大的挑战。
　　但从另一个角度来看，《政府信息公开条例》的实践也将推动信息公开工作和保密制度的改善。但在今后政府信息公开的道路上，依然面临诸多挑战。
　　过去，有的地方和部门政务公开不规范，随意性较大，想公开就公开，不想公开就不公开；一些部门公开的内容不全面、不细致，让群众如雾里看花，看不明白。有的甚至从部门利益出发，公开内容避实就虚，形式主义严重。
　　行政法专家、北京大学教授姜明安认为，政府信息公开至少要突破两个“壁垒”：一是观念，一是技术。信息公开制度的建立和运作，思想观念的障碍最难突破，但又必须突破。至于技术上，信息公开需要专门机构、媒体、网络、电子政务等相应技术的支撑，让老百姓不但能及时获得其工作、生活和参与国家管理所需要的信息，而且是真实、准确的信息。
　　“这两个‘壁垒’不可能在短期内全面突破。中国政府要真正全面实现信息公开，还要付出很大的努力。但现在已经有了很好的开始，老百姓已看到了希望。”姜明安说。
　　国家行政学院副研究员宋公德在接受采访时说，《政府信息公开条例》在实施中既要防止把不重要的信息公开、重要的藏起来的“假公开”；还要防止把信息公开的内容和对象减少的“缩水公开”。同时，要积极完善和全面实施相关救济制度，不让《政府信息公开条例》沦为“美丽的花瓶”。
　　
　　“红灯”过后
　　
　　中国法学会信息法研究会副会长、中国社会科学院研究所研究员周汉华教授长期从事政府信息公开的研究，1988年，在他的推动下，中国社科院法学研究所成立了相关课题组，“那时政府信息公开还是个很敏感的词语，我们当时的课题组叫政府信息资源开发、利用、管理课题组。”
　　2001年底，国家信息化领导小组成立，明确了政府信息公开立法的任务。而2003年的“非典”则促使《政府信息公开条例》立法进程大大加速。
　　据《中国青年报》记载，2003年2月上旬，广州市“非典”发病情况进入高峰，却没有任何官方消息发布。2月10日，广州各媒体连续接到三个紧急通知，要求严格遵守新闻纪律，不得擅自对“非典”进行报道。2月11日，在疫情出现近3个月后，广州市政府和广东省卫生厅分别召开新闻发布会，称疫情已经得到控制。当“非典”在全国肆虐的情况下，2003年4月3日，时任卫生部部长的张文康在新闻发布会上声称“中国是安全的”。
　　“正是那场使我国成为21世纪第一次全球公共卫生危机的主角‘非典’风波，暴露出我国政府信息资源管理严重滞后的不足，也使公众对政务信息公开有了更加深刻的认识。”周汉华教授说。
　　“非典”教训使得各级政府都纷纷建立新闻发言人制度，并实行信息发布归口。《政府信息公开条例》进一步规定，对于影响稳定或者不全面、虚假的信息，政府应发布及时准确的消息来澄清。有人担心，“统一口径”将使得某些安全生产等敏感信息的获得更加困难。
　　为此，周汉华教授专门做出解释。他认为，规定发布信息来澄清，对于解决现在一些现实问题有好处，从信息公开制度来看，“发布”不同于“公开”，在某种程度上是公共管理和危机处理的范畴。从政府危机处理来说，在信息化、网络化的社会发展、背景下，建议让公众有多元的渠道获取信息。应该说我国在危机管理制度方面还需要更多经验积累，避免过去的一些教训。
　　根据WTO透明度原则对我国政府管理提出的要求，政务信息将越来越公开化。正如国家行政学院副研究员宋公德所说，政务信息是一种特殊的公共产品，政务信息公开是政府向公众提供的一项基本公共服务。信息是决策的基础。施政越透明，公众越理解，接受度越高。

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