政府信息资源规划理论的沿革及发展 个人生命周期理论表

　　[摘要]从政府文书管理制度确立现代政府信息资源管理开始，其规划与管理方法已经随着信息技术的发展和应用范围的拓展经历了若干次大的变迁。以管理方法为考察因素，结合美国政府信息资源规划的发展，系统讨论管理方法变化对政府信息资源规划理论和实践的影响。
　　[关键词]政府信息资源规划 历史演进　发展
　　[分类号]G203
　　
　　技术角度考察的信息资源规划，主要工作是进行总体数据环境的规范和管理…；业务管理角度考察的信息资源规划，主要立足于信息资源管理过程，一般按照信息资源的生命周期展开；基于资源配置的信息资源规划则强调在技术、经济、人文三者之间相互协调、有机配合。国内研究人员与工程技术人员在政府信息资源研究与开发过程中，往往难以准确定义工作对象和过程，不仅在学术研究与交流中有一定混乱，在政府信息资源开发利用的实践中也存在理解差异，需进一步澄清。本文以美国政府信息资源规划理论和政策的历史演进为主线，运用马钱德(Donald Marchand)的信息技术管理成熟度模型，从驱动力量、战略目标、基本技术、管理方法和组织状况5个方面来综合分析政府信息资源规划的范畴、对象、内容以及任务的变更改进。
　　
　　1　政府信息资源规划演进的阶段描述
　　
　　政府信息资源规划以往多融合到政府信息资源管理或政府信息政策研究，并以阶段论作为主要的分析研究方法。其中，应用最广的是马钱德的政府信息系统管理、政府信息资源管理和政府知识资源管理三阶段论。而国内学者多采用马费成、孟广均等提出的“文献管理一计算机管理一信息管理一知识管理”的四阶段演进框架作为政府信息资源管理的分析工具。政府信息资源管理在空间上并非均衡发展，在时间上也不是简单的旧阶段的湮灭和新阶段的呈现，它更接近一个继承和拓展的融合过程。即政府信息资源规划的演进阶段不是“梯式层级”模式的创新与摒弃关系，而是“塔式层级”模式的基础与提升关系。
　　
　　2　政府信息资源规划理论演进
　　
　　2.1　文书管理阶段
　　政府信息资源管理最初主要是以纸质文本和记录管理为代表的专业文书管理，包括记录保全和效率存取两个阶段。
　　
　　?基于记录保全的早期政府文书管理。以美国为例，时间跨度大概是1800～1950年前后。美国于1800年前后开始文件和档案的系统管理，1861年启动FDLP实施存储图书馆计划，1877年正式确立记录安全性和完整性的政府记录管理原则，1889年首部记录管理法案《通用记录处置法》正式认可政府记录为国家资产并加以管理。随着《印刷法案》、《合众国政府档案指南》、《联邦报告法案》以及《联邦记录法案》等法律的相继颁布，美国创建了以法律规范为基准、专门机构司职管理的政府信息资源管理体制。此后20余年，全球基本沿袭这一体制：法律法规制度结合专门的文献档案馆和存储图书馆的政府信息资源保全体系。因而，此阶段的政府信息资源规划主要是资源布局和保全。
　　?基于效率存取的现代政府文书管理。1977年，格雷斯报告认为政府文书给政府工作带来沉重的负担和额外的成本，建议成立中央数据库――联邦信息定位系统(FILS)，统一规划和管理政府报告的收集、保存和清除，其中特别强调文书报告的标准化和文书工作的针对性。20世纪80年代中期，美国《文书削减法案》和《政府信息资源法案》认可并完善了效率存取机制，完成政府信息资源管理从保全到效率存取的重要转型。进入90年代以后，政府文书效率存取的理念应用于政府信息定位服务(GILS)和政府信息资源获取服务以及电子政府构建，并开创标准元数据的效率存取技术。1991年，美国IWG“所罗门岛工程”(solomonsIsland Group)开发了准标准性质的政府信息资源获取的政策框架；1992年，NARA、GSA和OMB又联合实施“联邦政府信息识别与描述详细目录／定位系统”项目，提出改进政府信息公共获取的信息资源管理工具――政府信息定位服务(GILS)，其理念完全遵照FILS提倡的“减少文件雷同，减轻公众获取负担”的效率存取目标，利用元数据概念和技术建立了“政务信息处理标准”或政务信息资源利用体系。
　　效率存取理念的确立是政府信息资源规划产生的直接动力，驱动政府开展相应的制度和技术规划与创新。以文书管理为主要目标的政府信息资源规划阶段，在宏观上主要通过制度创新来规划与改良政府文书管理方案，提升存取效率；在微观规划方面越来越多地应用数据描述和组织标准、内容质量标准以及元数据标准等技术创新手段。
　　
　　2.2　信息系统管理阶段
　　信息系统引入政府信息资源管理与规划是政府文书效率存取的技术需求，也是从纸质文本向电子记录转换的重要过渡。20世纪60年代，美国政府开始利用信息化技术提高文书工作效率，但局限于美国国防部、航天局、能源部、情报局等少数信息化程度高的部门，政府信息系统分散而独立，因而政府信息资源管理其实就是面向分散的政府管理信息系统，政府信息资源规划的主要工作是分散的系统规划和技术管理。
　　20世纪80年代，系统结构和应用模式发生了根本性变革，信息系统规划开始与政府战略、组织环境和业务流程进行综合考察，同时信息系统开始作为“软件产品”，独立性与兼容性增强。在此阶段，形成了政府信息资源规划的理论雏形。首先，“数据黑洞”使大量政府部门不堪重负；其次，跨组织的数据交换与应用使单一部门的信息系统规划低效。1983年，麦克法伦和麦肯尼首次提出政府组织环境与信息系统项目的协调问题，提出了多系统之间的协调和信息系统规划的组织文化协调。1984年，IBN公司设计了业务系统规划方法(BSP)，提供跨组织的信息系统管理框架，它不涉及个别系统的规划和应用，而是将系统规划与更广泛的组织目标关联。
　　在政府信息资源规划的定位上，信息资源规划也由执行提升到战略角度。1987年，考德尔报告指出“战略规划和预算程序是控制信息资源管理的主要方法”，进而提出了以规划为主导的信息资源控制办法，并由此引申为审计总署(GAO)今后的战略信息管理研究。1990年，斯特劳斯曼根据其在国防部的工作经历，进一步提出了政府信息资源战略管理模型，提出信息技术规划应该作为机构战略规划中的行动指南或先发战略实施和开展。1996年GAO正式提出基于“最佳实践”的信息资源管理和规划模式，强调把信息资源管理决策纳入战略管理过程，通过绩效管理将组织目标与信息资源管理结果联系起来，采用业务流程创新模式来推进信息资源管理战略。至此，政府信息资源规划已明确纳入政府战略管理体系。
　　
　　2.3　信息资源集成管理阶段
　　信息资源集成管理始于20世纪80年代中后期，主张在一个集成信息人员、信息政策、信息环境和信息资源本身的广义信息资源范畴内审视政府信息资源管 理工作。1988年，马尔香和克雷斯莱因认为政府部门在信息资源管理过程中发生了显著变化。…：用技术集成管理取代技术垂直管理以实现战略规划；组织机构越来越依赖于信息技术的内部利用，关注信息技术规划在组织机构战略规划中的整合；对跨领域利用提出更多要求；信息技术投资越来越需要最高管理层的介入和监督。因而，列维坦和迪宁建立“集成信息资源管理”模型，提出需要从管理科学的角度对信息资源进行规划和管理，并将战略规划、技术应用以及顾客互动等问题纳入信息资源集成过程。这一阶段，信息资源集成理论先后形成了技术集成学派、信息集成学派和集成运动学派三个主要学术派别，集成的层次也逐渐由技术与技术的跨部门集成，扩展到技术与业务、技术与管理的集成。
　　在集成视角下，政府信息资源管理或规划涉及的因素越来越多，关系越来越复杂，需要将复杂的环境简单化，将多元规划对象集成化或模型化。1996年，美国的Clinger―Cohen法案公布，要求政府机构通过建立综合方法来管理信息技术的引入、使用和处置等。特别提到要开发和维护一个合理的和集成的IT架构(ITA)。后来，进一步演化为EA(Enterprise Archi-tecture，企业架构)理论，目前广泛应用于美国、欧洲、加拿大和澳大利亚等主要发达国家和地区的政府信息资源规划。
　　架构为政府信息资源管理技术、业务与组织的集成开发了一套体系完整而简明的方法论和实践工具，使政府信息资源的集成管理从理论和战略构想变成实践操作指南。因而，政府信息资源规划也由系统和技术战略规划、管理战略规划、成本和预算规划、政策和标准规划等分离规划，转变为政府信息资源的集成规划。
　　
　　2.4　信息资源公共服务阶段
　　20世纪中期信息资源公共服务兴起后，信息资源规划出现政府和公众两种视角。从政府视角看，政府的信息服务需要直接面向民众，信息资源交互性更强，政府信息资源管理将社会、文化、法律、伦理、经济等纳入政府规划和规范的范畴，继承并完善开放集成的综合规划理念，建立操作性更强的架构参考模型，进行功能、流程、框架和中间件的标准化。比如美国国会在2002年7月通过了《2002电子政府法案(HR2458)》，提出联邦企业架构工具(FEA)的规划工具，提出了绩效、业务、服务、数据和技术五个层面的标准参考模型。从公众视角看，政府信息资源服务已成为一种政府提供的“公民服务”，公众信息需求也成为政府信息资源规划的驱动因素；且政府信息资源的技术因素逐渐弱化，其内容和知识因素得到强化，以致需要从商品、服务和资源的角度理解政府信息资源，形成新的政府信息资源规划驱动因素，在欧洲公民服务驱动的政府信息规划尤为显著。
　　
　　3　基于ITMM分析框架的政府信息资源规划演进分析
　　
　　政府信息资源规划需要通过政策、技术、管理多种手段综合谋划政府信息资源分布、组织、运行和利用的机制，涵盖范围广，涉及问题多。在研究过程中容易陷入两种极端：一是将政府信息资源规划归结于一种或若干技术或系统；一种是将政府信息资源规划泛化为政府信息资源管理涵盖的所有范畴。在政府信息资源规划的历史演进中，其范畴、对象、内容以及任务与其驱动力量、战略目标、基本技术、管理方法和组织状况密切相关，即马钱德的信息技术管理成熟度(ITMM)分析框架。利用ITMM分析框架，结合美国政府信息资源规划的历史演进过程，得到如表1所示的分析框架：
　　从ITMM分析框架中，发现政府信息资源规划的演进具有如下显著特征：
　　
　　3.1　组织机构专业化与普及化
　　在政府文书效率存取理念形成以前，政府信息资源规划并没有实质性的工作范畴；在文书效率存取阶段政府信息资源规划主要是政策设计的内涵，而且很少有政府信息资源规划的术语出现。政府信息资源规划的术语大量出现始于政府信息系统的大量应用，由信息系统规划与设计衍生，但随着规划对象的逐渐扩展，规划方法的综合性和集成性越来越强，越来越得到重视，不仅政府信息资源规划部门成为专门部门，而且其地位显著提升。但是早期信息资源规划的一些好的方法与制度并没有因技术演进而消失，反而与现有技术结合变得适用性更强。这一点容易在信息资源管理演进阶段论的视角中形成“迭代”误解。在政府信息资源应用于公民服务以后，政府各个部门都要负责政府与公众的信息交互，使得信息资源规划和管理普及政府各部门，而专业的政府信息资源规划机构则需要协调分散各部门的信息资源规划机构。
　　
　　3.2　驱动力量从内部转向外部
　　政府信息资源规划逐渐由政府内部驱动为主导向市场驱动转换。早期的政府信息资源规划主要由政府内部的管理压力或政府资源的限制驱动，包括文书削减和“数据黑洞”；但后来越来越演化为服务公众和外包信息应用服务商的模式，公众需求和供应商的技术供应成为政府信息资源规划的主要驱动和约束条件。
　　
　　3.3 标多元化
　　政府信息资源规划的目标逐渐由信息系统构建向业务规划、技术评价与政策设计转换，并由单一具体向多元导向、职能细分发展。政府信息资源管理部门逐渐由设计实施机构向组织协调机构转换，即具体的设计实施更多由企业承担，政府信息资源管理部门主要负责需求描述和协调，弱化了设计实施功能，但强化了规划功能，并将规划与政治、经济、文化和技术广泛关联，形成多元的子规划领域，而非单一的技术规划。
　　
　　4　结语
　　
　　当前，政府信息资源管理仍然难以从信息视角、政府管理视角、业务视角或法律法规视角某一独立视角进行解构，而在不同的管理模式和层次之间逐渐形成管理映射机制，并衍生新的管理体系。这是当前信息资源管理发展的一个新趋势。而上述趋势也为政府信息资源规划理论和实践提供发展契机，也带来诸如信息生态理论和企业工程理论等新理论和方法的引入。将来的政府信息资源规划必定是多维、立体、多元、综合的规划体系。

相关热词搜索：沿革 信息资源 理论 政府信息资源规划理论的沿革及发展 信息资源管理的起源与发展 信息资源管理考研