[我国信息资源公益性开发与利用政策的发展趋势] 公益性公墓政策

　　[摘要]应用内容分析法针对原国信办政策咨询报告进行分析，从中发现我国信息资源公益性开发利用政策的发展趋势为：主导未来该项政策话语权的是政府；国务院下属部委是制定未来该领域具体政策的主要责任者；事业单位和其他NGO将构成落实政策的主力军；短期内我国该项政策的目标人群较模糊；制度化政策工具、项目委托方式、财政优惠措施等将构成主要政策工具；信息和资金等资源将成为未来政策制定者的主要考虑要素。
　　[关键词]公益信息资源 信息资源公益性开发利用 公共政策 内容分析法信息政策
　　[分类号]G203
　　
　　1　研究现状简述
　　
　　在信息资源公益性开发利用政策研究方面，国内论著数量不多，主要集中在政策现状梳理、发展策略、定价策略、发展建议、网络信息资源公益性开发利用机制创新等，基本上是定性研究。
　　在政府信息资源的公益性开发利用政策方面，有学者提出，政策工具包括无条件的金钱支付、提供物品与服务(包括信息，特别是政府信息)、法规保护、限制或惩罚措施；该政策实践的落实者(“制度公益人”)包括公共图书馆、公共档案馆、政府行政服务中心和政府机关内部的信息管理部门等。也有学者采用霍莱特和拉梅什的公共政策分类体系将信息资源公益性开发利用的政策工具分为强制性(政府管制如进入管制、投资管制和价格管制；国有事业；国有企业)、志愿性(志愿者组织和市场)和混合性政策工具(税收、补贴、使用者付费、信息传播与规劝、产权拍卖)。具体发展对策方面，有专家提出总体规划、政府先导作用、投入、运行机制、基础信息资源开发、机构的规范、普遍服务原则、研究等对策。
　　
　　2　研究设计
　　
　　2.1相关概念界定
　　本研究所涉及的概念有：公益性信息资源和信息资源的公益性开发利用。
　　公益性信息资源是指“以提高国民生存质量和全民素质等社会效益为目的，采用免费或廉价服务机制提供普遍服务的信息资源”。与企业信息资源追求经济效益，政务信息资源追求经济效益和社会效益兼顾的目标不同，公益性信息资源将社会效益作为开发利用活动的唯一目的，即追求满足全体国民的信息需求，实现对信息资源的平等获取和利用，尤其是保障各类弱势群体或低收入人群的信息需求得到充分满足。
　　信息资源本身没有身份之分，但各种开发利用主体的参与使得信息资源有了所有权和开发利用权。公益性信息资源的所有权由开发利用主体掌握，如各类图书馆通过购买或自主建设文献信息资源，拥有其对馆藏信息资源的所有权；国际图书援助组织(Book AidInternational)通过向非洲的部分图书馆捐赠图书，将这部分公益性信息资源的所有权让渡给捐赠对象。一般说，公益性信息资源的所有者决定着开发利用权的分配问题。也有特殊情况，如公益性信息资源的开发利用权发生在政府信息资源的公益性开发利用活动中。
　　信息资源的公益性开发利用是指“任何法人和自然人出于利他动机，为使社会全体成员，或者是某些需要社会特别关照的特殊群体受益，而志愿对信息资源实施的开发利用的活动过程”。与信息资源的商业性开发利用和政务性开发利用相比，公益性开发利用活动强调志愿性和利他目的，对参与主体不带有任何强制性，且完全为服务对象考虑，开发利用的效果必须是产生社会效益，促进各类人群共同进步。
　　
　　2.2研究要解决的问题
　　本研究基于下列认识：中共中央办公厅34号文等一系列文件已证明：政策咨询报告对政策的出台有重大影响，如原国务院信息化工作办公室负责的信息化领域；研究报告中的政策建议尤其重要。
　　本研究将根据原国务院信息化工作办公室2002-2007年6月份相关研究报告中有关信息资源公益性开发利用的11份报告，分析我国信息资源公益性开发利用政策的发展趋势。
　　
　　
　　
　　
　　
　　2.3研究方法
　　本文采用内容分析法进行分析研究。内容分析法是“专指对于文献内容进行系统的定量和定性相结合的一种语言分析方法，其目的是要分析清楚或者说要测度出文献中有关主题的本质性的事实及其关联的发展趋势”。内容分析法的步骤是：①决定是否采纳内容分析；②确定哪些文本应当被列于内容分析(视野)当中；③选取分析单元；④制定编码目录；⑤对文本编码；⑥分析和解释结果等。
　　
　　3　分析过程及结果
　　
　　3.1内容分析语料的选择
　　本文选择上述11份有关信息资源公益性开发利用的研究报告作为内容分析的语料，并依次对本文进行编码，如表1所示：
　　笔者仔细研读了报告，最后选取了表2中的信息单位作为内容分析的对象。需要特殊说明的是，本研究分析的信息单元是每一条政策建议，不存在抽样问题。
　　
　　3.3编码目录的制定
　　根据公共政策和信息资源开发利用政策的一些基本理论和原理，本研究制定了一套包含政策建议主体、政策责任者、实践落实者、政策受惠者、政策工具、政策资源6个一级类和32个二级类在内的编码目录，如表3所示：
　　
　　3.4文本编码与统计
　　笔者对54条政策建议进行了文本编码，并完成各类编码的计数统计。编码表的格式见表4，表5是样表。
　　
　　4　统计结果及其分析
　　
　　研究根据编码目录及编码表，在信息资源公益性开发利用政策的建议主体、政策责任者、实践落实者、政策受惠者、政策工具、政策资源6个方面进行详细的统计，并结合我国现状，对未来政策走向进行分析预测。
　　
　　4.1政策建议主体的统计分析
　　图1显示了咨询报告中信息资源公益性开发利用政策建议主体的分布情况。详细来看，为原国务院信息化办公室提供该政策咨询的主体中，高校专家出现的数量为24次，所占比例最高，为44.4％；其研究力量主要来自北京大学、中国人民大学、北京师范大学等学校的教师。其次是研究所研究者，出现数量为14次，比例为25.9％；其研究力量主要来自信息产业部中国电子信息产业研究院、电子科技情报研究所等单位。政府机构研究者出现的次数最少，仅为2次，比例仅占3.7％，这也许是一个好的信号，表明政府决策比较依赖外部的科研和咨询力量，而不完全靠主观意志来决定政策走向。
　　
　　4.2政策责任者的统计分析
　　图2表示的是所有政策建议中提到的对该政策的出台、执行和评估负直接责任的机构。数据显示，国务院各个部委在政策建议中出现次数最多，达到35次，所占比例为64.8％；其次，国务院作为整体的出现次数为27次，比例为50％；再次，出现频率最低的是事业单位，仅为1次，这是一条为事业单位即非营利性信息机构提供的政策建议。值得关注的是，没有明确指定政策责任者的政策建议比例高达24.1％，这也充分说明研究者或提供政策咨询报告的主体没有将“政策责任者”这一要素纳入到研究视野，可能会对其政策建议的采纳与否产生一定的消极影响。 　　
　　4.3实践落实者的统计分析
　　图3是对政策建议中实践落实者的统计结果。实践落实者关系到有关政策在未来的执行、实施和评估以及进一步调整等过程中的各类角色参与情况，直接决定着政策的成功与否。如图3所示，所有54条政策建议中提到最多的落实者是政府，次数达到48次，比例达到88.9％，充分表明这些提供咨询报告的研究者对政府的期待很多；且在他们看来，未来我国信息资源公益性开发利用政策将主要由政府来落实，这与“小政府”观念有所相悖。如果大部分公益信息事业由政府来做，对于公益事业和公民社会的建设来说应该不是好消息，这一点值得我们关注和反思。
　　其次是非营利组织(NPOs)，提到次数为23次，占到总量的42.6％，未超过一半，这也表明在这些学者看来，非营利组织在我国不能成为信息资源公益性开发利用活动的中坚力量，这也许是他们对中国非营利信息组织发展没有充满信心的表现。
　　再次，我国“事业单位”在相关政策建议中出现次数为17次，主要是图书馆、档案馆、博物馆、美术馆、科技馆等，占到31.5％，不到1/3。我们可以这样理解：在我国，事业单位也无法占到主导位置，再次说明了研究者对政府大包大揽信息资源开发利用工作的认同和支持；这也值得我们思考。另外，企业的比例为27.8％；份额最低的是个人，占16.7％。
　　总体来看，96.3％的政策建议指定了具体落实者，意味着政策建议还是很重视最后的落实情况，是一个不错的信号。
　　
　　4.4政策受惠者的统计分析
　　图4是信息资源公益性开发利用政策建议的受惠者分布。按照每条建议的具体内容，将其划分为公众/公民、农民、就业困难群体、残障人士、其他弱势群体、没有制定具体政策受惠者6类。其中比例最高的是“没有指定具体政策受惠者”的政策建议，为42.6％。这项统计结果令人遗憾，说明这些政策建议的主体并不认为任何政策都要有受惠对象，也体现了政策建议的不明确性，甚至可以解释目前我国许多政策为何成为“空头文件”，应该引起政策研究人员的关注。其次，“公众”或“公民”被提及21次，所占比例为38，9％，这是有实际含义的选项中比例最高的，也反映了政策建议主体中认同“信息资源公益性开发利用应该使所有公众／公民受惠”这一观念要压倒对其他政策受惠群体(包括农民、困难就业群体、残障人士)的认同；14.8％的政策建议特别指明将惠及农民；26％的政策建议明确提出受惠者是就业困难群体、老年人、妇女、青少年等。
　　
　　4.5　政策工具的统计分析
　　图5表示的是信息资源公益性开发利用政策建议中提及的各类政策工具出现的频次统计及比较。我们可以看到，政策中提到最多的政策工具是制度化手段，次数为26次，比例高达48.1％，这类制度化手段包括法律、法规、机制、体制、规范、标准等，被政策建议主体认为是最常规、最有效的工具，这是政策咨询人员根据中国国情和公共政策的特点作出的判断。其次是项目或委托合同，次数为17次，比例达到31.5％，这一工具是公共政策中常用工具，也是国际惯例，尤其是公益事业的惯例。29.6％的政策建议选择了与资金相关的具体工具，包括基金、财政补贴、税收优惠、贷款等工具，也是公共政策的常用工具。
　　值得我们特别关注的一点是：没有指明具体政策工具的政策建议高达27.8％，近1/3，比较遗憾。这部分政策建议可能将无法出台，或者无法落实；操作性比较差。
　　
　　4.6政策资源的统计分析
　　图6表示的是这些政策建议中提及的政策资源类型统计情况。首先，提及最多的政策资源是信息(内容)资源，次数为26次，比例达到48.1％，充分说明信息内容或信息资源是信息资源公益性开发利用政策落实和执行的主要资源保障；其次，资金资源作为第二重要政策资源，出现了20次，比例为37％；其余的资源从高到低排列分别是技术、组织资源、人力资源及国际关系等渠道资源；没有提到资源问题的政策建议比例为16.7％。
　　
　　5　结论
　　
　　从上述数据来看，如果政策制定的其他因素(例如相关政府部门负责人的主观因素等)得到控制，我国未来信息资源公益性开发利用政策将出现如下发展趋势：①政府将长期主导信息资源公益性开发利用政策的话语权，但主导和参与以及参与的程度是两码事，各方，尤其是相关事业单位如图书馆、档案馆、博物馆、科技信息机构等都要积极与相关政府部门沟通、建言献策，尽可能以专业知识、话语、特长和技能影响政策出台过程和结果；②国务院各部委是制定未来信息资源公益性开发利用具体政策的主要责任者，可以预测到的是，工业和信息化部将扮演主导性的角色，事业单位和其他NGO将构成未来落实我国信息资源公益性开发利用政策的主力军，包括图书馆、档案馆、博物馆、美术馆、科技馆等；③短期内我国信息资源公益性开发利用政策的目标人群较模糊，尚不能完全精确瞄准目标人群，这个问题不仅值得研究者注意，还应该引起政策制定者和评估者的注意，处理不当，容易使政策无法取得实效，甚至政策资源会严重浪费；④制度化政策工具、项目委托方式、财政优惠措施等将构成我国信息资源公益性开发利用的主要工具，工具越丰富，可能政策的选择余地越大，对政策的效果可能越佳；⑤信息(内容)、资金、技术和组织资源等资源有理由成为未来信息资源公益性开发利用政策制定的主要考虑要素。这些关键要素在信息政策中的制定、执行和评估中都起到提纲挈领的作用，帮助各方利益相关者理解、接收乃至顺利执行政策。

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