[我国信息资源建设政策体系的构建]中国网站建设公司

　　[摘要]基于系统论的基本原理，论述构建完整的信息资源建设政策体系和优化信息资源建设政策整体功能的必要性，探讨构建我国信息资源建设政策体系的若干原则，提出由信息生产政策、信息资源采集政策、信息组织政策、信息安全政策和信息资源体系评价政策构成的我国信息资源建设政策体系的基本框架，并分析信息资源建设政策的具体内容。
　　[关键词]信息资源建设　信息政策　体系框架
　　[分类号]G203
　　
　　1　信息资源建设政策体系构建的必要性
　　
　　随着社会信息化进程的加快与国家信息基础设施的完善，信息资源建设正成为我国信息化发展战略的重要内容。信息资源建设需要现代信息技术的支撑，但信息资源建设不是一项单纯的技术活动，而是一项社会系统工程。它的发展必然受到社会经济、政治、文化等各种因素的影响。其中，国家的信息资源建设政策起着至关重要的推动、指导和调节作用。所谓信息资源建设政策，就是国家和社会为实现信息资源建设目标而制定的方针、原则、策略、措施、对策等。这些政策法规涉及信息资源建设活动的各个方面，分散在各种各样的政策法规条文中，发挥着不同的政策功能。由于制定政策的主体不同，代表的利益主体各异，所关注的问题也不一样，因而各项政策之间难免存在相互矛盾和抵触的现象。如何从系统的整体性原则出发，对这些分散的政策进行协调，使之彼此联系，构建一个完整的信息资源建设政策体系，优化信息资源建设政策的整体功能，成为一个迫切需要解决的问题。
　　
　　2　信息资源建设政策体系的构建原则
　　
　　2.1 系统性原则
　　信息资源建设政策体系要着眼于国家信息资源建设的全局，对国民经济和社会发展各部门与信息资源建设有关的活动提供指导、规范与调节。因此，这个政策体系应充分考虑到政策组成的完整性和全面性，涵盖从法律到行政法规、部门规章等一系列政策法规，确保这些政策之间相互配合、相互制约，形成一个有机统一体。
　　
　　2.2　协调性原则
　　信息资源建设政策是国家信息政策体系的一部分，因此要考虑到与其他信息政策之间的协调统一。由于信息资源建设活动具有跨行业、跨地域性特点，因此，必须将信息资源建设政策体系构建置于整个社会乃至国际经济、科技、政治、文化发展的大背景中，强化与其他产业、部门政策法规的协调。
　　
　　2.3　稳定性原则
　　信息资源建设是一项连续性很强的事业，它的现状既受历史因素的制约，同时又对未来产生重要影响。因此，制定信息资源建设政策应该慎重，而一旦制定，就应具有相对稳定性。这样才能保证政策法规在一定时期内发挥其应有的指导和规范作用，保证政策法规的严肃性和权威性。
　　
　　2.4　前瞻性原则
　　
　　社会环境的不断变化，信息技术的迅速发展，决定了信息资源建设政策体系的构建必须有一定的前瞻性，即必须对影响信息资源建设的各种因素及发展趋势进行科学的分析和预测。只有这样，信息资源建设政策才能不仅具有现实指导意义，而且能适应未来环境的变化。
　　
　　3　信息资源建设政策体系框架及主要内容
　　
　　以不同类型的信息资源及其建设活动的内容为依据，结合国外和我国现有的信息政策法规制定情况，笔者设计了我国信息资源建设政策体系框架，如图1所示。
　　
　　3.1　信息生产政策
　　信息的生产和创造，是信息资源建设的基础。它有赖于信息生产者的主动性和积极性。保障信息生产者的利益，并协调信息生产者和信息消费者的利益关系，是信息生产政策的重要功能。此外，信息资源的生产质量也需要一定的标准规范，否则，只会产生大量的信息垃圾或造成资源的低水平重复建设。按信息生产形式的不同，可以将信息生产政策分为以下三方面：
　　3.1.1 文献信息出版政策　不论是传统的文献出版活动还是数字时代的电子文献出版活动，都需要有相应的政策法规加以指导和规范。目前我国在出版领域以“一法五条例”为基本框架，形成了较为科学的出版法律法规体系。如《著作权法》专门调整作品创作、传播、使用过程中的各种社会关系；《出版管理条例》重点调整在出版活动中国家行政部门同出版单位、与出版活动有关的单位和从事出版活动的公民之间的法律关系；《印刷业管理条例》使出版物印刷企业的设立、变更、经营管理和质量控制都有章可循；《著作权法实施条例》是对《著作权法》的补充和完善，目的是更好地协调出版单位及其编辑、作者之间的利益关系。此外，还有一些重要的法规，如《电子出版物管理规定》、《图书质量管理规定》等。这些政策法规联合在一起，共同协调文献信息出版活动中的各方利益关系。随着出版活动的不断发展，这些政策法规还在逐步完善和发展。
　　3.1.2　信息资源数字化政策　信息资源数字化通常有两层含义，一是将印刷型信息扫描转化为数字信息；二是对本身是数字化的信息进行转化，使其成为便于检索或保存的格式。数字化也是信息资源生产的一个重要内容，特别是在数字时代，数字化是信息资源得以更好地传播和利用的前提。但是，数字化过程本身存在许多问题，需要相关的政策法规来加以指导规范。这方面的政策法规应该包括规划信息资源数字化的进程和目标、明确进行数字化的对象和范围、规范相应的标准与格式以及技术要求等。目前在我国，进行信息资源数字化活动的主要有数字图书馆领域、电子政务领域、商业数据库领域。从现有的政策法规来看，有些数字图书馆项目对信息资源数字化进行了标准规范，如《我国数字图书馆标准与规范建设》项目中关于文献信息数字化加工的标准规范，国家档案局发布的《纸质档案数字化技术规范》，等等。这些对各个领域信息资源数字化活动具有重要的指导意义。
　　3.1.3　数据库建设政策 数据库的建设规模、数据库信息量的大小和使用频度已成为衡量一个国家信息化程度的重要标志。对数据库的建设，不论是数据库商开发的商业数据库，还是非营利性机构的自建特色数据库，都需要有相关的政策法规来支持和规范。这方面的政策法规应包括以下内容：①对大型的具有战略意义的数据库建设，给予政策支持，并从与国际接轨的标准上予以规范和管理；②对商业化数据库建设，在质量上和价格上进行适当的调节和控制；③鼓励有条件的地区和部门，根据自身的信息资源布局情况和需求，建立特色数据库；④培养数据库人才，制定数据库技术资格认定制度；⑤协调数据库建设中的知识产权问题。目前，我国在这方面的政策法规数量不多，对数据库人才的培养政策也没有明确的提法。在数据库保护方面，国际上已颁布许多条例，如欧盟早在1996年就已通过了《数据库法律保护指令》(Directive on the legal Protection of Databases)，以著作权保护数据库的结构，以单独立法保护数据库内容。而我国《著作权法》中虽涉及到“独创性”数据库的保护，但还缺乏专门的法律条例，也未引起足够的重视。 　　
　　3.2　信息采集政策
　　信息资源采集是信息资源建设的重要环节，关系到信息资源建设的全面性、准确性和可资利用性。
　　3.2.1　信息资源选择与采集政策　传统文献资源依然具有利用价值，也是大多数公益性信息机构如图书馆、档案馆等收藏和利用的重要资源。数字资源采集则包括各种电子出版物的采访、数据库的购买以及网络资源的开发等。其中，电子出版物和数据库的采集同传统文献资源的采访一样，都是对有序信息的采集。而网络信息的发布没有经过编辑、审校等程序，其信息发布的准确性和可靠性得不到保证，本身存在缺乏规范控制、缺乏质量控制、资源的短暂性、技术的不稳定性及限制性等问题。针对各种信息资源的不同特点，依据信息机构的实际需求制定相关的政策，应包含的内容有：①从宏观上，对国家信息资源整体化建设的布局进行规划，明确其发展目标；②对具体的信息机构，制定信息资源选择的标准，包括用户需求、内容特征、形式特征、信息获取成本、存取比例等；③确定适当的采集途径和方法，如采购方式、对信息资源采集系统软件的选择等；④协调数字资源采集中所涉及的知识产权问题。从我国现有的政策法规来看，某些政策与信息资源选择与采集有关，如1995年中共中央、国务院《关于加速科学技术进步的决定》中提出的任务：重视科技信息的有效利用和传播，加强科技图书、资料和数据库建设；在1997年国家科委《关于“九五”期间文献信息资源建设和发展的若干意见》中，重申了这一任务，并对文献信息资源建设做出了具体的原则规定。但这些都只是从宏观上提出了对文献信息资源建设的指导性意见，而对具体的信息资源选择与采集政策，目前尚付阙如。
　　3.2.2　信息协调采集政策　随着信息化、网络化的发展，传统的文献协调采购正向信息协调建设转变。信息协调采集政策就是为实现区域化、行业化的信息资源共建共享而对信息资源协调采集进行合理的规划和指导。这方面的政策应包括：①从宏观上依据信息资源建设目标，确定资源采集的范围和重点；②对各个信息部门的信息采集目标和任务做出分工，统筹协调，避免重复建设；③建立长远的利益协调机制，保证信息资源协调采集和共享。从目前我国已有的信息政策来看，这方面的法规比较多，有从国家信息资源建设整体出发的，如《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》指出，要积极推进信息化，深度开发信息资源，加快国家基础信息库建设，促进基础信息共享，并指出要加强生产、流通、科技、人口、资源、生态环境等领域的信息采集；有从部门信息资源建设的角度出发的，如国务院《关于加强测绘工作的意见》提出要推进地理信息资源共建共享，并指出国家测绘与地方测绘、测绘部门与相关部门以及军地测绘之间要统筹协调地理信息数据采集分工、持续更新和共享服务工作，充分利用现有和规划建设的国家信息化设施，避免重复建设。随着信息资源共建共享在这个时代的呼声越来越高，信息协调采集政策也需要更加具体和完备。
　　3.2.3　信息采集中的知识产权政策　知识产权问题伴随着信息资源建设的每个环节，在信息采集环节中尤为突出。传统出版物采集中的知识产权问题大部分已经解决，目前主要是数字资源采集中面临的知识产权问题。各种数字化资源成为采集和利用的重要对象，这必将涉及到众多拥有版权的、以多种载体形式发行的作品，这些都可能引起知识产权问题。因此，制定相关的政策法规以解决数字资源采集中的知识产权问题，协调利益主体之间的各种关系，显得至关重要。目前我国在这方面的政策法规从数量上看并不算少，可以说是已经建立了比较完善的知识产权法规体系。如最高人民法院《关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》、国务院《信息网络传播权保护条例》和《电子出版物管理规定》等对数字资源合理使用、侵权等行为做出的明确界定。但是，我国面临着入世的新挑战，有些法规需要做出相应的调整和细化，特别是关于数据库采购中涉及的知识产权问题。
　　3.2.4　经费支持政策　信息资源建设活动的各个环节都涉及到经费支持问题，怎样合理分配有限的资金，直接关系到各个环节活动的开展，甚至关乎整个信息资源建设的成败。在制定经费支持政策时应考虑到三个方面的内容：①做出合理预算，明确经费申报事宜；②规划各阶段经费投入方向和比例，特别是在信息资源采集阶段，要明确指出传统文献资源和数字资源的采集资金分配比例，拥有和存取的经费比例等；③依实际情况制定适当的物质鼓励政策。在现有的政策法规中，有科技部和财政部发布的《科技文献信息专项经费管理暂行办法》，其中对经费的来源、申报、分配做了规定，明确指出经费主要支持方向和开支范围，但该办法没有指出各方面投入所占的大致比例。需要看到的是，有关经费支持的政策大多是针对具体活动和单位的，随着信息技术的发展和信息资源类型的多样化，经费支持政策也要针对各个时期不同的信息需求和信息资源建设目的做出适时调整。
　　
　　3.3　信息组织政策
　　信息组织是信息资源建设的重要环节。在信息组织活动中，必须遵循一定的标准和规范，将这些标准和规范以规章制度的形式确定下来，就是信息组织政策。它主要包括以下三个方面：
　　3.3.1 信息描述、序化与存储的标准化政策 目前信息组织的相关标准比较多。有关信息描述与揭示环节的标准有：ISBD系列标准、AACR2、《文献著录总则》、《连续出版物著录规则》等非数字化资源的著录和标引规范以及DC、MARC、EAD等数字化资源的描述和揭示标准；有关信息序化的标准有：各种分类法(如DDC、UDC、CC、BC2)和各种主题法(如LCSH、汉语主题词表)等；有关信息存储的标准有：相关法律(如档案法)、格式和标识的标准、数字资源长期保存的标准(如OAIS等)。信息描述、序化与存储的标准化政策的制定就是要明确信息组织过程中所应遵循的标准，并确保按标准执行。这方面的政策法规目前大多以部门规章的形式出现。如交通部颁布的《公路水路信息资源目录体系总体框架》中针对交通信息资源的组织制定了核心元数据标准、标识符编码标准、资源分类标准以及其他相关标准；CALIS针对重点学科网络资源导航库建设制定了统一标准和规范(《网络资源元数据规范》、《网络资源元数据描述著录规则》)；等等。总的来说，这些标准和规范的制定与选择不是一成不变的，随着信息资源载体形态、传播形式、组织形式的多样化，有些规定需要适时调整。
　　3.3.2　信息资源整合政策　信息资源整合主要是指对不同来源、不同渠道的数字化信息资源进行重新组合。信息资源整合政策就是对信息资源整合活动进行指导和规范，主要包括：①依据信息资源利用的需求，确定资源整合的目标和内容范围；②确定相关标准(如文献分类法和主题法的选择、元数据的构造)，制定具体的方法策略；③协调整合中涉及到的各种权利关系(包括知识产权、合理使用权等)，明确整合后 的信息产品权利归属问题。目前有关数字资源整合的政策比较薄弱，在数字化发展进程中，这类政策法规的建设应加快步伐。
　　3.3.3　信息资源的保存与保护政策　对于非数字化信息资源而言，有些珍稀文献具有长久的保存价值，需要长期保存与保护，有些还需要转化成别的载体形态进行保存。因此，对非数字化信息资源保护政策应该包括：①促进多种技术手段并用互补，建立卓有成效的文献保护体系；②加强对文献保护工作的组织、管理和协调，加大对文献保护事业的投入。从现有的政策法规来看，有2007年国务院办公厅颁布的《关于进一步加强古籍保护工作的意见》，指出古籍保护存在的问题和加强古籍保护的重要性与紧迫性，提出科学规范地开展古籍保护工作的具体做法，同时还对古籍保护的资金投入和人才培养做出了要求。
　　数字信息资源的长期保存和保护问题更为复杂。目前数字信息资源的长期存取面临着诸多问题，这些问题当然主要靠技术来解决。但从政策层面上看，需要解决的问题是：①制定数字资源长期存取的统一标准和组织管理协议，以尽量减少数字信息在新旧平台间转换的难度，降低数字资源长期存取的组织管理难度；②国家以法律形式确定数字资源制作出版机构免费呈缴数字资源产品样本的义务和责任，以确保数字资源在国家控制下的长期保存；③通过政策与法律确立数字资源的制作者对数字资源长期存取的最终责任机制。关于数字信息资源长期保存，联合国教科文组织于2003年通过《保存数字遗产宪章》(Charter on the Preservation of Dig-ital Heritage)，对数字资源的保存进行了指导和规范，但在我国还没有专门的法规，只是在有些法规中有部分相关内容。总的来说，我国需要尽快建立起数字资源长期保存政策，这对数字信息资源的建设，特别是数字图书馆的建设具有十分重要的意义。
　　
　　3.4　信息安全政策
　　与信息资源建设相关的信息安全问题主要有信息保密与个人数据(隐私)保护问题。因而信息安全政策也应该成为信息资源建设政策体系的组成部分。从目前我国已有的政策法规来看，有关国家信息保密的法规数量比较多，但是，有关个人数据(隐私)方面的政策法规在我国几乎是空白，这方面的政策法规还需不断补充和完善。
　　
　　3.5　信息资源体系评价政策
　　信息资源评价是信息资源建设的重要内容。信息资源评价政策就是为评价资源体系所具有的整体功能和属性而确立的标准和规范。信息资源评价政策主要有两个方面：①确定信息资源建设活动的调控和评价机构；②根据信息资源建设目标确定资源体系的具体评价标准。目前的信息资源评价政策法规主要是针对政务信息评价而制定的质量记分标准和操作办法，而针对图书馆及其他信息机构的信息资源，目前还鲜见完整的评价政策。但随着信息资源建设活动日趋活跃，研究和制定信息资源评价政策也势在必行。
　　
　　4　结语
　　
　　信息资源建设政策涉及面广，内涵丰富，同时又极为分散，有的甚至相互矛盾。如何运用系统理论，将各项信息资源建设政策联系起来，构建一个功能互补、和谐协调的政策体系，是一个值得深入研究的课题。本文的研究是一个初步的尝试，期望有更为系统和深入的后续研究。
　　
　　责任编辑：易　飞

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