消费黑洞什么意思_堵住规划黑洞的社会学思考

　　按照建设部和监察部的部署，旨在规范城乡规划的效能监察工作从2005年9月开始启动，分三个阶段，计划用两年半的时间，到2007年底取得实质性的成效。 　　 　　四川成都红枫半岛花园和锦城豪庭案，浙江杨秀珠案发后爆出的温州规划局系列腐败案，四川南充大都会案，湖南嘉禾拆迁案，湖南郴州永兴人民大会堂项目案，一系列的城乡规划建设腐败案让国人震惊。如何科学地按照法制轨道进行城乡规划，是社会各界十分关注的问题。
　　
　　城乡规划的认识偏差
　　
　　在城乡规划中为什么会出现诸多问题呢？社会上对规划存在“神化”、“弱化”、“工具化”和“洋化”的思想是重要原因。
　　首先，社会对城市规划存在着“神化”现象。主要表现为对城市规划在城市发展中的作用过于夸大。似乎一座城市有了城市规划，就可立即步入人与环境和谐共处、殷实富足、安居乐业、健康永伴的人间天堂，而城市现状的杂乱无序就是城市规划不合理和规划水平不高所致。因而，地方首长要干一番事业，首先就从修改规划入手，而且频频引用“高起点规划、高标准要求、高水平设计、高质量建设”等豪言壮语。其实，在城乡建设中，城市规划的作用远没有那么大，因为规划绕不开地方首长的权力。一些地方政府部门盲目追求发展速度，贪大求快，在制定城市发展规划时，忽略了自己的财政支付能力和本地区经济发展的速度，规划出各种各样的“政绩工程”和“搬迁工程”，对当地的经济社会发展造成巨大负面影响。
　　其次，社会处处在试图“弱化”城市规划。非常流行的说法就是“城市规划纸上画画、墙上挂挂”。很多很好的规划多让位于短期行为和近期利益，成为政治利益或经济利益的牺牲品，长官意志、规划师跟着房地产商的指挥棒转等等就是突出表现。开发商或建设单位因为经济利益而动员一切力量对规划管理部门公关，政治、经济、色诱、亲情等多手段共用，层层设计陷阱，逼规划人员就范，目的是偏离城市规划的正常轨道。而社会的认识往往是城市规划根本不具备指导城市发展的作用，这种认识不仅存在于普通市民中，还占据相当部分领导的思想意识，于是因迎合长官意志而违背城市规划的案例比比皆是。像被依法拆除起爆的“外滩花园”1号楼和南京紫金山“观景台”工程，规划部门是挡不住的。
　　第三，存在城市规划编制“工具化”现象。具有城市规划编制资质的规划编制单位和人员，将城市规划编制当成谋取集团或个人利益的工具，或潦草应付，或见利忘义，使规划本身的科学性大打折扣。城市规划的编制本来是对对象城市的全面情况进行研究、提炼的过程，并依此提出城市未来的发展方向和空间部署，但有的设计单位和个人只用一周或更短的时间收集资料，这其中还包括歌舞升平和游山玩水的时间，等回到单位将拼凑的资料输入计算机，很快就可以出图，这样出来的城市规划不仅没有针对性和指导价值，而且很可能使对象城市的发展误入歧途，成为建设灾难的导火索，使城市未来发展付出沉重的代价。还有的设计单位将资质变相卖给个人使用，即采用所谓挂靠和合作形式，使有些规划的质量显著降低，对城市发展产生不良影响。
　　第四，社会上普遍存在城市规划“洋化”现象。当前请“洋”规划师为城市描述未来和进行空间安排正成泛滥之势。现代城市规划理论确实成熟于西方，而且目前的规划实践也更像西方的城市规划思路，于是很多城市热衷于请“洋人”来做城市规划，或者委托有“洋”机构组成的联合体进行总体规划编制，并不停地在各种场合标榜自己的规划是由某某“洋”大师完成的。其实，整个规划都是国内编制单位完成的，却硬要贴上“洋”标签，合作单位和委托单位都乐此不疲。城市规划是建立在对对象城市的自然、历史、文化、社会、经济等各种资源进行充分地吮吸基础上的，而汉语关尚未通过的“洋”大师，何以完成这个吸收、消化、升华的过程？我国的城市规划师毕竟生于斯长于斯，即便是假洋鬼子来了，也不可能比国内机构、当地人士更容易理解当地的文化和经济社会内涵。姑且不说长远的文化损失，规划的科学性也难以保障。
　　
　　规划毒症向农村蔓延
　　
　　我国城市规划建设中出现的种种超越发展、铺张浪费、权力寻租、恶意串通、行贿受贿等毒症还蔓延到了农村。在目前的社会主义新农村建设中出现了“农民住别墅”、大拆大建、农民上楼工程等，这些不顾当地实际情况，违背农民意愿的做法，是典型的形式主义花架子，不仅没有起到应有的示范作用，反而让镇政府背上了沉重的经济包袱，而且损害了政府在群众心目中的形象。
　　社会主义新农村建设中出现的这些脱离实际的现象，首先是发展思路问题，观念认识问题，盲目模仿国外和发达地区的新村建设模式，导致了不切合实际的建设行为。其次是没有科学规划或者长官意志取代规划意图，造成水土不服，农民根本不接受。再次是存在以权谋私，假公济私的问题。第四是自治制度不落实，族长制代替民主自治，没有村民监督，不代表村民大多数人的利益。第五是追风现象严重，只要成为一种运动形式，就必然出现盲目攀比，一种愚昧的不甘落后思想在作祟。
　　
　　六大举措堵住规划黑洞
　　
　　综合考察这些现象以及城乡规划腐败行为，其产生决不是偶然的，它是整个社会的折射，它是错误的发展思路、恶意的权力寻租、缺位的层级监察、公开的暗箱操作带来的恶果。因此，堵住规划黑洞、防范城乡规划腐败需要全社会的努力，我认为至少需要从以下六个方面入手：
　　首先，必须切实树立科学发展观。真正做到以人为本，提高资源的利用效率，保证资源的公平配置，科学制定政绩评估标准，合理设定决策程序，从上到下纠正片面追求GDP增长的倾向，端正城市发展思想，从根源上防范城乡规划腐败的发生。
　　其次，必须尽可能增加决策的透明度。充分发挥社会监督的作用，将城乡规划的组织、编制、审批、实施、监督管理全部纳入社会监督之下，使新闻监督、群众监督和群团监督真正发挥作用，自下而上地防范城乡规划腐败，避免决策失误。
　　第三，必须强化行业内部监督。一方面要加大层级督察的力度，扩大上一级主管部门对下一级决策和执法的监督权；另一方面，加强对决策过程和决策环节的监督审查，限制规划管理人员过大的自由裁量权，使城乡规划腐败没有滋生的土壤。目前，必须抓紧落实已经国务院同意的城乡规划特派员制度的落实。
　　第四，从编制程序入手，提高城乡规划编制的科学性。一方面增加城市规划的强制性内容，在编制阶段就设定条件，使规划管理人员的自主决策范围受到限制；另一方面，强化规划编制的时间和过程刚性，保证规划设计人员有足够的时间了解对象城市的历史文化、社会经济发展情况，充分估计城市未来发展潜力和明确城市的未来发展方向。
　　第五，合理设计政府部门间的相互制约制度。尽量避免政府一个部门一条龙管理，将编制、审批、管理和监督分割开来，使各环节既有配合又互为约束，既不让部门间相互掣肘，又防范个别部门权力过大，成为滋生腐败的温床。
　　第六，加快法律的修订步伐，及时修补法律的漏洞，适时调整法律的冲突与不协调。《城市规划法》制定于20世纪80年代末，早已不适应目前的发展实际，但10多年来未能提上修改的日程，特别是《行政许可法》出台以来，关于法律适用的各种冲突和矛盾日益增多，使规划主管部门日常管理无所适从，满足《行政许可法》的要求，可能导致违背《城市规划法》规定；依据《城市规划法》处理，则可能无法满足《行政许可法》的要求。
　　效能监察清除规划腐败
　　针对近年来在城乡规划中出现的诸多问题，目前建设部和监察部正在进行的城乡规划效能监察，将从行业内部入手，逐级强化监督行为，不仅对违规违纪案件的原因和结果进行调查分析，还将对决策过程进行审视，既提高城市规划的效能和作用，又有效防范或曝光城市规划管理的违规行为。
　　这次城乡规划效能监察工作由建设部和监察部联合进行，尤其是监察机关的介入，足见国务院对城乡规划的重视程度。按照建设部和监察部的部署，这项工作从2005年9月开始启动，分三个阶段，计划用两年半的时间，到2007年底取得实质性的成效。从2006年1月到2007年上半年，是工作的实施阶段。
　　据悉，这次城乡规划效能监察工作的重要内容是，从实际出发，抓住重点，把促进城乡规划的科学编制、规范行政行为和推进政务公开作为监察重点，由事后监督转变为事前和事中的监督，对规划编制、审批、实施的各个环节进行督查；以办事公开为突破口，以公开办事程序，建立健全公示制度、听证制度、质讯制度等为重点，全面推进政务公开；确保群众关注、容易产生腐败、影响社会稳定等方面重大事项的公开，自觉接受社会监督。
　　监察部副部长屈万祥指出，各级监察机关将重点查处那些为搞“形象工程”、“政绩工程”，不落实科学发展观，不顾实际，不遵守法定权限和程序，随意改变城乡规划的行为；查处那些损害群众利益，甚至引发群体性事件、影响社会稳定的行为；查处那些以权谋私、搞权钱交易的腐败行为。不仅要严肃追究直接责任人的责任，还要追究当地政府和职能部门领导人的责任；对涉嫌犯罪的，要及时移送司法机关处理。
　　（作者系建设部政策研究中心研究员，城乡规划建设处处长）

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