国际能源机构 中国与国际能源机构：一项规范研究

　　摘要　随着中国经济持续快速增长，能源外交成为当前中国外交的一项重要内容。中国参与国际多边能源合作是满足日益扩大的能源需求的必要途径。国际能源机构作为发达国家能源政策协调机制，在应对世界能源危机中发挥了不容忽视的作用。中国深化与国际能源机构的合作，甚至加入该机构，为保障国家能源安全和实现经济社会的可持续发现提供了可供选择的外部条件。
　　关键词　中国
　　国际能源机构能源
　　国际组织
　　中图分类号：D813.4　文献标识码：A　文章编号：1005-4812(2009)04-00－11－17
　　
　　近些年来，随着中国经济的迅速发展，能源在中国的对外关系中扮演着越来越重要的角色。中国对能源需求的急剧增长，推动中国在许多双边场合和多边论坛与相关国家或地区进行密切外交互动(或合作或冲突)，由此导致能源问题成为当今中国外交的一项极为重要的议程。长远来看，能源很可能构成制约中国进一步发展的瓶颈之一，因此研究中国与国际能源组织的关系，探讨中国能源安全之道，显然是―个具有重大现实意义的课题。
　　
　　一、中国对国际能源机构的认知
　　
　　(一)国际能源机构机制
　　国际能源机构(the International Energy Agency，英文缩写为IEA)是一个旨在实施国际能源计划的政府问自治机构，于1974年11月在经济合作与发展组织(the Organization for EconomicCo-operation and Development，英文缩写为OECD)的框架下成立。它在OECD的28个成员国(OECD目前共有30个成员国)之间开展广泛的能源合作计划，通过协调成员国的能源政策，确保为成员国公民提供稳定的、清洁的、可负担得起的能源。IEA的成立是西方发达的能源消费国对20世纪70年代初世界石油危机的反应，其最初的职能是在石油供应紧急时期协调成员国的对策。随着国际能源市场的发展演变，IEA的职能也相应地发生变化。如今，它的使命已扩展到平衡的能源政策制定领域一即能源安全、经济发展和环境保护领域，其基本宗旨包括：
　　维护和改进旨在应对石油中断问题的系统，发展石油供应方面的自给能力；通过促进与石油生产国和其他石油消费国的合作关系，在全球背景下倡导合理的能源政策；建立和运营一个关于国际石油市场的长期信息系统，提供共享市场情报；通过发展替代性能源和提高能源的使用效率，改善全球能源供需结构；倡导能源技术的国际合作；帮助实现环保政策和能源政策的整合。国际能源机构强调能源供给来源的多样化，致力于完善应急反应机制、共同加强能源需求管理、维护世界能源市场的稳定等。其中，应急反应机制是该机构的重点，也是西方发达国家集体能源安全保障体系的核心。
　　为履行其宗旨和职能，IEA建立的组织架构主要有：(1)部长理事会，是IEA的最高权力机构，由各成员国政府的能源部长或高级官员为代表组成。理事会由煤炭工业顾问委员会和石油工业顾问委员会协助工作，这两个委员会均由该行业的经理人员组成；(2)管理委员会，是部长理事会的执行机构，由各成员国的主要代表一人以上组成；(3)秘书处，由管理委员会任命的执行干事(Executive Director)领导，包括五个办公室：即长期合作办公室，非成员国家办公室，石油市场和紧急防备办公室，经济、统计和情报系统办公室，能源技术、研究与发展办公室。欧盟委员会也参与IEA的工作。
　　IEA现有约190名工作人员，主要由来自其28个成员国的能源专家和统计学家组成。该机构由秘书处负责开展日常工作，如能源研究、数据编纂、最新能源政策分析成果的发布和公共传播、向有关方面提出政策建议等等。当前，lEA的工作重点集中于气候变化政策、市场改革和能源技术合作，以及将其活动范围扩展至世界其余部分――特别是像中国、印度、俄罗斯与石油输出国组织(Organization of Petroleum Exporting Countries，英文缩写为OPEC)国家这样的能源消费和生产大国。
　　(二)中国对国际能源机构的认知
　　通常情况下，不同的国家对国际机制采取不同的认知方式，不同的认知方式导致国家采取不同的措施来处理与国际机制的关系。归纳起来，国家与国际机制或国际秩序的互动大致分为三种类型：即参与、修正、分离。参与主要是指国内战略接受了国际主导原则、规则和规范，也就是布尔(HeAley Bull)所称的“国际社会”。采取这种方式的国家被视为“安于现状的”、“满足的”或“保守的”国家，它们愿意在国际体系范围内活动；第二种类型包括“不满现状的”、“革命的”或“修正主义的”国家，这些国家试图重塑国际体系。这种修正主义方式容易引发与保持现状国家的冲突；选择第三种互动方式的国家，会努力拆除自己与国际机制的联系，或者将自己与主流的国际规则和惯例相分离。
　　对照上述国家对国际机制认知的三种类型，并揆诸于中国与国际组织互动的经验现实，可以发现中国与国际组织的关系模式不外乎“参与、修正、分离”的范畴。建国以来，中国与国际组织的关系，经历了一个“从拒绝到承认、从扮演一般性角色到争取重要位置、从比较注重国内需求到更加兼顾国际形象”的曲折过程。这一过程直接折射出中国领导人对外部世界看法的变化，反映了中国对国际组织需求增长的现实。经过30多年的努力，中国与绝大多数全球性和区域性的国际组织均建立了或直接或间接的合作关系。国际组织不仅构成中国外交的一个重要组成部分，同时也是国际社会接触中国的必要途径之一。在21世纪的今天，中国与国际组织的关系已日益成为国际共同体一个不可或缺的部分。
　　中国对IEA的认知以及在此基础上对IEA采取的立场符合中国与国际组织关系发展演变的一般模式，但在具体细节上又表现出个案差异。IEA最初是OECD在美国的倡议下，为与代表石油生产国利益的OPEC相抗衡而建立的组织，它是实行市场经济和多元民主的石油进口国的能源安全俱乐部，代表石油消费国的利益。而作为社会主义国家、某种程度上的发展中世界的利益代言人，中国在传统的外交战略理念上显然是难以完全认同IEA的，因而主观上长期游离于该组织之外。但另一方面，IEA毕竟是重要性不断上升的国际行为体，它通过国际协调促使能源领域的利益相关者的行为趋于一致，从而使采取具有可操作性的措施推行在国际协调中达成的共识和履行国际协议成为可能。鉴于此，中国从政策实践的角度也坦率地承认，“国际能源机构作为国际性能源组织，在协调能源政策、优化能源结构、提高能源效率、保护生态环境、建立石油储备和收集能源信息等方面做了大量卓有成效的工作。”从这样的认知出发，中国政府高度重视IEA在能源安全领域的作用。自20世纪90年代中期以来，中国与IEA特别是在石油安全及石油储备方面开展了一系列的对话和合作。
　　
　　二、中国与国际能源机构关系模式
　　
　　近年来，为应对应国内外能源形势的变化，保障国家能源安全，中国与外部世界在能源领 域的互动与联系显著增多，成为国际能源合作的积极参与者。通过与国际能源机构的合作，中国不仅能够与主要的能源出口国和进口国建立沟通及协调机制，而且可以利用国际组织的制度化力量减少与其他国家可能因能源问题而出现的冲突，维护国际能源市场的稳定，促进经济社会的可持续发展。当然，合作并不意味着没有冲突，相反，它是与冲突联系在一起的，并说明了努力克服潜在或现实冲突的必要性。正如基欧汉(Roberto，Keohane)指出的，合作需要通过谈判的过程将各个独立的个体或组织的行动变得互相一致起来。因而合作不应被视为没有冲突的状态，而应被视为对冲突或潜在冲突的反应。从这个意义上说，合作的参与者之间既有冲突利益又有互补利益，国际合作的目标就是使行为体的行动协调一致，从而实现各个行为体的共同利益。而当行为体调整其行为以适应其他行为体的偏好时，合作就得以实现。
　　对于中国与IEA的关系模式，可以根据中国在相关国际组织中的角色定位及该组织的类型这两个参数来加以分析。一般而言，国家在国际组织中扮演的角色可以划分为主要参与者、重要参与者、一般参与者，这些角色在国际合作中的重要性依次降低。判断一国参与国际组织的程度的标准在于，该国是否是该组织的成员以及是否与该组织缔结实质性合作协议。至于能源领域的国际组织，如果按照参与国家的类型和合作的程度划分，则可分为同盟型、协作型、协调型和对话型四类，其合作程度由高到低，依次递减。若参与国家同为能源进口国或能源出口国，则该组织往往为同盟型和协作型，也有可能是协调型。若某一组织包括两类参与国家，则通常为协调型和对话型。这样，基于中国所参与的国际组织的类型和在其中的角色定位，可以将中国参与国际能源合作评估为+等级：即实质性合作、一般性合作和对话性合作。如果中国在同盟和协作型组织中作为主要或重要参与者，则可以认为中国与这些国际组织有实质性的合作；如果中国在同盟或协作型组织中担任一般成员，或者中国在协调和对话型组织中作为主要或重要成员，那么中国与这些国际组织有一般性合作；如果中国在协调或对话型国际组织中仅仅作为一般成员，可以说中国与这些国际组织只有对话性合作。
　　国际能源机构属于同盟型国际组织，而中国不是IEA的成员国，只是一般参与者，与其进行一般性合作。IEA于1996年开始与中国建立起联系，当年10月，IEA执行干事普里德尔(RobertPriddle)访华，并与中国政府签署《关于在能源领域里进行合作的政策性谅解备忘录》，加强双方在能源节约与效率、能源开发与利用、能源行业的外围投资和贸易、能源供应保障、环境保护等方面的合作。12月双方共同举办了一次能源研讨会，随后启动了各种层面、各个领域的讨论。1997年，IEA邀请中国国家计划委员会副主任叶青以观察员身份参加于当年5月在巴黎召开的该机构部长理事会会议。叶青在会上发言指出，改革开放是中国的国策，中国将一如既往鼓励和支持中国能源行业扩大对外开放，中国希望不断加强同国际能源机构的合作与交流。2005年，中国国家发展和改革委员会副主任张晓强应邀出席了当年IEA部长级会议，并在会上做了“加强能源合作，实现共同发展”的主题发言。2006年10月30-31日，中国国家发改委与IEA在北京联合主办中国-IEA石油安全研讨会，双方就国际石油市场形势、石油储备政策、石油储备建设和石油储备动用等方面的问题进行了广泛深入的交流和探讨。除双边交流外，国际能源机构还经常提出有关中国的研究报告。2002年，IEA发布题为《开发中国的天然气市场：能源政策的挑战》的研究报告，为中国天然气和整体能源经济的发展提出了政策建议；2003年公布《中国能源投资展望》；在该机构自1993年起连年推出的《世界能源展望》中也均有关于中国能源状况的详细阐述，等等。
　　上述事实表明，尽管中国早已与IEA开展了一些合作，但总体上合作局限于沟通和对话层次，水平还有待于提高。在很大程度上，这要归因于IEA成员国身份认同的限制条件。IEA要求其成员国必须具备两个条件：第一，IEA是在OECD的组织框架下成立的，原则上只有OECD成员国、也就是所谓市场经济国家才可以成为IEA成员国；第二，成员国必须具备90天纯进口量的战略石油储备。这是IEA成员国的一项最重要的义务，因为“IEA成员国政府认识到，在大多数情况下，及时地通过市场启用这些储备，特别是在石油供应中断的早期启用，是恢复供应、减少损失的最快捷、最有效的途径。”一旦出现石油供应危机，经国际能源机构协商同意，成员国将拿出这部分石油储备，来平抑国际市场油价。
　　目前来说，中国尚未被普遍承认为市场经济国家，尤其是不被在国际能源机构中发挥主导作用的美国所认可。中国也不具备90天纯进口量的战略石油储备。中国从2004年开始在浙江镇海和舟山、山东黄岛、辽宁大连四地建立总储量为1亿桶的战略石油储备，但现在的储备量只有3300万桶，仅仅相当于中国10天的纯进口量，远达不到IEA成员国资格要求的90天纯进口量。因此，中国短期内无法成为IEA的正式成员国。中国的确与IEA已经进行了某些层面的合作，但这些合作尚停留在比较初级的阶段。
　　中国与IEA互动关系的这种局面，从中国国际组织外交的视角来看，也是中国参与全球层面能源合作的经验写照。传统上，中国满足能源需求、保障能源安全主要是通过双边途径和区域合作实现的，对参与全球层面的能源合作既不擅长甚至也不重视。在全球层面的能源合作中，中国基本被排斥于主要的能源组织之外。对于诸如IEA之类的全球性国际能源组织来说，中国还是个小伙伴，缺乏足够的发言权和影响力。中国开展双边和区域层面的能源合作较为活跃，但由于缺乏国际组织的合作框架，多边能源合作进展相对缓慢，实质性的国际能源合作有限，主要是一般性和对话性合作。在同盟型和协作型国际能源组织中没有中国的身影，中国作为成员的国际能源组织往往是协调型或对话型组织。这固然是有关国际能源组织具有相当程度的排他性所致，也与中国自身的参与能力有关。
　　
　　三、中国加入国际能源机构之规范分析
　　
　　国际组织在一定程度上可以视为全球化大势和国际社会相互依赖深入发展的产物。对国际组织参与度和认同度的高低是判断国家融入国际体系程度的一个重要指标。在与国际组织互动方面，虽然中国逐渐由体系的反对者和局外者向体系的维护者和局内者转变，但参与国际组织的方式相对被动，尤其是作为一个影响日增的能源消费和进口大国，至今仍缺席当下主要国际能源组织。这既不符合中国逐渐成长为一个地区和全球大国的身份及影响力，也无法在能源市场全球化的背景下保障中国的能源安全。
　　国际能源组织在当今国际能源合作与多边能源外交中发挥着举足轻重的作用，为中国保障自身能源安全提供了一个必要的选择。“在当今的国际能源市场，离开国际组织开展能源合作几乎等于空谈。从一定意义上来说，国际组织的建立意味着国际能源合作的开展及合作机制的建立。”“一国参与国际组织的状况和在其中的角色、地位决定着该国进行国际能源合作的能 力和程度，也决定了其在国际能源领域的发言权和影响力。”可以说，多边国际合作是目前国际能源合作中最为重要的合作方式，而作为屈指可数的全球性国际能源组织之一，国际能源机构恰恰就是为世界能源消费大国提供多边外交合作的最重要场所。
　　一段时期以来，外界邀请中国加入lEA的呼声日渐高涨，特别是IEA本身及其主导成员国美国表现出前所未有的积极性。2007年11月9日，lEA执行干事田中伸男(Nobuo Tanaka)在北京对记者表示，希望中国加入IEA，认为中国加入mA并不意味着中国要成为OECD成员国。在谈及将中国或印度正式纳入该机构所面临的困难时，田中伸男重申，正式成员国资格的门槛很高，但IBA在吸引这些国家时应非常注重实效，宣布IRA可以授予中国观察员资格。同样，2008年5月，美国助理国务卿兼IEA特使沙利文(Daniel Sullivan)在北京表示，希望中国加)klEA的紧急集体回应机制，帮助稳定国际油价。沙利文认为，中国加入IEA，有助于加强该机构应付能源价格不断攀升的能力，从而将使它变得更加强大。如果中国有意加入，IEA可以考虑修改章程，接纳中国和印度这样的具有重要能源地位的发展中经济体。沙利文还说，目前中国已参加了一些IEA的能源应对和清洁煤的项目，两者关系得到强化，正逐步为中国加入IEA铺平道路。IEA官方和美国政府的提议表明，国际社会日益明显地认识到，没有中国的参与，保持国际能源供应安全的任何协调努力可能都无济于事。
　　事实也是如此。中国现在已经是仅次于美国的世界第二大能源消费国和石油进口国，年内很可能超过日本而成为世界第二大经济体，可以说，没有中国的加入，IEA就是不完整的。关于中国是否应该加入IEA，国内学者的观点基本上分为两派。一派认为，中国短期甚至中长期内都不太可能成为OECD成员国。根据人均GDP中国还不能算是经济强国，况且加入OECD也要相应承担责任，故而中国在加入IEA问题上应该抱着量力而行的原则。另一派则指出，按照中国的经济发展势头，至少中国加入OECD并且成为IEA成员国的条件逐渐具备。能源是中国经济发展的重要一环，中国与IEA、OPEC等国际能源组织加强合作，对能源供应安全只有好处没有坏处。
　　那么，中国到底是否应该加入IEA?这要从中国加入IEA的利弊得失分析。对于中国而言，深化与主要国际能源组织的合作乃至加入IEA，不仅是应对日益严峻的能源挑战的需要，而且在战略、外交和经济社会等方面也有着重要意义。一是从战略上看，国际能源治理格局的变革势在必行，在全球化时代IEA需要中国的合作。正如IEA和美国的呼声所显示，如果中国加入IEA，该机构则将变得更为强大，其应急反应机制就会更加协调一致和有效。不难想到的是，加入IEA有助于从―个侧面增加中国在国际体系中的话语权，为中国崛起去除障碍、赢得战略主动；二是从政治外交上看，加入IEA可以在相当程度上减弱国际社会特别是西方国家对中国挑战现行能源体制或国际秩序的担心。美国等西方国家认为，中国和印度日益增长的能源需求推动了世界能源价格屡创新高，特别是中国与伊朗、委内瑞拉等所谓“无赖国家”的能源合作以及在非洲的能源投资，一度成为西方世界的心腹之忧。其中根本原因在于，“中国目前不是具有法律约束力的主要国际能源组织的成员，游离于西方主导的国际能源合作体系之外，往往被视为体系、规则和国际惯例的‘破坏者’”。如果中国宣布有意加入IEA，则可以表明中国愿意在现行国际秩序内发展，缓解中国在寻求能源安全的过程中所招致的地缘政治指责和压力；此外，加入诸如IEA之类的长期能源政策对话合作机制，中国可以避免为同一个议题分别与多个国家开展对话。这样既能加强中国对国际局势的了解，就共同关心的问题进行深入探讨，还可以积极吸取其他国家的经验和教训，从而有助于完善本国的能源政策。三是从经济社会层面来看，加入IEA，建立起与主要石油消费国的对话机制，也是中国进一步发展的需要。由于长期游离于国际能源机制之外，中国在国际能源市场博弈中处于劣势，讨价还价能力严重不足，常常在国际能源供应大幅减少或中断、能源价格狂飙中蒙受惨重损失。这要求中国依靠自己的力量摆脱被动，同时借助能源领域的国际合作寻求主动。IEA在应对历次石油危机中通过与OPEC的合作发挥了重要作用。从某种程度上说，参加IEA才有真正意义上的国际能源合作。中国加入IEA，可以通过该机构与发达国家进行实质性合作，实现石油价格、供给、储备等方面的信息、技术和应急保障措施的共享，增强能源供应的安全和稳定性，消除“信息不畅导致进口成本过高，经验不足导致战略储备长时间缺位，技术落后导致高污染”弊端，从而降低危机对本国经济和社会的负面影响，更好地维护本国的能源安全和国家利益。
　　当然，对于加入实质性国际能源组织，中国还缺乏足够的物质和心理准备。“在观念上，对于各种国际组织的约束以及大国主导等有着各种各样的顾虑和担心。在认知层面上，对众多的国际组织缺乏足够的研究与了解。在组织和机制上，多年来国家缺乏统一的能源管理以及对外合作机构。”这决定了中国加入IEA将不得不付出相应的边际成本。例如，此举可能会被外界视为中国进入世界富国俱乐部和发达国家行列，将对中国以发展中大国作为自我定位的外交大战略的实施产生某些消极影响；一旦加入IEA，在拥有权利的同时，承担的义务也会相应增加。由于要接受其规则的约束，并且由于经验不足而缺乏机制创设能力，一段时期内中国可能在IEA框架内丧失话语主动权，处于被动的地位；在一些具体问题上，中国外交将面临着棘手的考验。中国作为发展中国家的定位已经对它在诸多重大国际事务的博弈中发挥了积极的作用，比如全球气候变化问题，正是发展中国家的身份使得中国在减排上执行了比发达国家要宽松的标准。中国加入IEA将使中国外交在气候变化问题上面临的不确定性大大增加。
　　总之，中国加入IEA所牵涉的国内外变局从广义上说是中国与国际组织进行正反向互动的―个典型缩影。在国际事务中，虽然国家是以各自的利益为行动准则，而且大国对国际机制的影响要远远大于国际机制对国家的影响，但国际机制通过将各国聚集在一起商讨共同的问题而在世界政治中结成了潜在的联盟。早在1974年，基欧汉和奈(Joseph s，Nye)就曾经预言，“国际组织将涉及需要核心部门进行合作的政府间事务。”IEA正是这样一个组织。IEA的建立旨在协调发达工业国家的能源政策，而能源是一个综合性的领域，涉及经济增长和国家安全的根基，能源政策的制定和实施影响到成员国政府和社会中的多种因素。对IEA的研究证明，在政策实施层面政府间关系要强大得多，即IEA秘书处与国家机构的关系或者国家机构之间的关系要远远强于IEA管理委员会的政策制定层面。无论怎么发展，IEA也不会变成一个可以对一国政府政策指手画脚的超国家组织；反之为了加强影响力，IEA必须与政府合作，尤其是与大国政府以及政府内部能源政策部门进行合作。中国加入IEA势必增加对国际能源市场的影响，促进国家能源安全，同时也将推动能源政策的国内整合以及国内治理的良性发展。
　　
　　四、结语
　　
　　鉴于能源需求日益增长，中国加强与IEA或OPEC这样的国际能源组织的协调与合作将是大势所趋。中国加入IEA方向是合理的，因为该机构的规划、机制符合国际市场准则和惯例，值得中国学习。中国加入IEA的选择，实际上是―个国家在国际机制内的权利与义务平衡的问题，没有哪个国家只享受权利而不承担义务，或只承担义务而不享受权利。中国需要慎重地权衡利弊，力争达到权利与义务的平衡。在目前尚不能加入IEA的情况下，中国与IEA的合作可以考虑采取具有现实可能性的方式进行：中国以非成员国身份参与其某些合作机制，比如不妨建立90天纯进口量的战略石油储备，参与IEA紧急共享体系，在石油供应不稳定的时期同IEA一起采取行动。或者与IEA达成某种协议，实现信息共享，共同行动，并在此基础上承担相应的国际义务。

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