独立学院产权研究综述 独立学院

　　摘要：独立学院产权研究是当前独立学院研究的一大热点和难点，尚处于起步阶段。本文通过查阅独立学院产权研究的相关资料，对学界就此问题的一些观点、思路进行了简单梳理，内容涉及独立学院产权问题的提出、明晰独立学院产权必要性、独立学院产权及产权制度等问题内涵界定、独立学院产权关系问题、解决独立学院产权问题思路等五个方面的问题。
　　关键词：独立学院；产权研究；综述
　　中图分类号：G648.7 文献标识码：A
　　
　　独立学院产生以来就伴随着诸多争议，这些争议涉及到诸多领域，学者们普遍认为其中首要的、根本的问题就是产权问题。独立学院产权研究是当前独立学院研究的一大热点和难点，尚处于起步阶段。本文通过CNKI数据库源数据库以“独立学院产权”为检索词进行了跨库检索，共检索出73篇论文。本文以此为依据，对近些年关于独立学院产权研究的主要问题归纳总结如下：
　　
　　一、关于独立学院产权问题的提出
　　
　　在独立学院诞生之初，许多学者敏锐地捕抓到了独立学院即不属于国有也不属于纯粹的民有的特殊体制问题（自2005年开始独立学院作为民办教育范畴列入《全国教育事业统计公报》），预计到在独立学院发展过程中，必将产生诸多的问题。从学者们的分析来看，独立学院产权问题存在以下三个方面较为突出的问题：
　　（一）独立学院的产权结构比较复杂，产权归属关系不清。独立学院根据办学主体不同，可分为“公办高校＋民营企业”模式、“公办高校＋校办企业”模式、“公办高校＋外资”模式、“公办高校＋异地政府”模式、“公办高校＋地方政府＋国企”模式等五种类型。而这五种模式的产权形式又可以归纳为两大部类：完全国有制与混合所有制。有些学者认为完全国有制独立学院的产权结构与现有政策不相符合。一些学者认为，混合所有制独立学院，各主体间围绕共同的办学目标相互合作、相互监督和约束，实际上，混合所有制独立学院的全部资产没有明确规定属于合作举办者任何一方，而是以独立学院本身作为自己的所有人，各终极所有者的所有权主体地位处于缺位状态。
　　（二）独立学院产权的不合理分割，产权要素重组的不对称，部分产权要素主体虚设。第一，按照《民办教育促进法》相关规定，独立学院的申请方（即母体学校）及投资主体对学校不具备所有权，只具有事实上的使用权、占有权，而收益权及处分权受到严格限制，造成事实上的所有权及处分权“主体虚置”。第二，独立学院的法人类别无法通过法律加以甄别。我国现行法规把法人分为企业法人、事业法人、社会团体法人和民办非企业单位法人等四种类型。学校的公益性、非营利性等服务社会的职能，决定了其只能作为事业单位和民办非企业单位法人两种法人进行登记。而决定学校法人是事业单位还是民办非企业单位的唯一判定依据，是学校利用国有资产举办还是利用非国有资产举办。因为独立学院产权类型比较复杂，造成了独立学院法人类别无法确定，从而影响独立学院的法人登记，这也是造成独立学院产权要素主体虚设的重要原因。第三，多数独立学院在成立时没有取得法人资格，其母体公办高校被赋予独立学院所有财产的终极所有者资格，其他合作者的终极所有权主体地位没有得到明确。而公办高校能否作为独立学院产权终极所有者的资格有待商榷。
　　（三）从法律上讲，独立学院的资产归学校所有，但实际上在学校的运行过程中产权是不明晰的。目前，独立学院的财产关系基本上都是在合作办学协议中约定的，而这种约定既不全面也不规范。从全国独立学院运行情况看，有些约定合作办学期满后，全部财产归独立学院申请者（即母体高校）所有或由独立学院申请者与合作者按出资比例分配，有的合作办学协议只规定合作办学期间的利润分配，而对合作办学期满后独立学院财产归属只字不提。由此使得，第一，以无形资产投入的母体高校采取收取管理费的形式体现产权的概念，而有形资产的投入者不能名正言顺地确认自己的股份；第二，独立学院在运作过程中既有各方投资所形成的校产归属不清晰问题，也有独立学院财产所有权模糊的问题以及产权各方责、权、利模糊问题；第三，投资方对独立学院的具体投资数额，没有专门机构进行确认与监督；第四，对投资方已出资的财产及增值部分不享有法人财产所有权因而造成独立学院缺乏活力；第五，法规过于强调对独立学院收益权的控制，影响着产权激励功能的发挥。
　　
　　二、关于明晰独立学院产权必要性问题的研究
　　
　　学界普遍认为，终极所有者缺位导致的产权不清是独立学院产权结构的主要缺陷，也是制约独立学院规范发展的主要障碍。明晰独立学院产权，建立独立学院产权制度，直接关系到独立学院的进一步科学发展，是必须要解决的重要问题之一，其观点主要集中在以下六个方面：
　　（一）新制独立学院终极所有权主体虚置强化了合作办学的社会力量追求短期高比例成本补偿的行为，难以形成对学院长远发展的激励作用。投资者投入资产，却不能对其享有所有权，投资者无法形成基于所有权的长远收益预期，出于对投资未来收益不确定性和风险的考虑，追求在尽量短的时间内收回投资是符合常理的。而追求短期高成本补偿行为对独立学院持续发展显然是不利的。
　　（二）产权不清将成为独立学院扩大融资，提高办学水平的障碍。产权边界不清，新的投资者对其投入的资产没有确定的归属感，将阻碍独立学院进一步吸引社会资金参与到办学中来。同时，在原有的投资者中，如果一方因合作不满意而退出办学，新的资金又未能及时注入，则独立学院的正常运行将受到威胁。
　　（三）终极所有权不清给公办高校埋下了发生民事责任和债权债务纠纷的隐患。当独立学院资产增值后，增值后的资产如何划分、增值资产带来的收益如何分配等问题都为独立学院的发展埋下隐患。另外，如果独立学院办学难以为继而自行解散，或者转变为独立民办高校，或回归母体高校，则办学之初的债务或学校剩余资产如何处置都因产权关系不清而带来许多纠纷。
　　（四）独立学院终极所有权即终极所有者不清晰使独立学院存在的合法性受到质疑。模糊社会力量对独立学院的所有权，而将公办高校作为独立学院唯一的终极所有者，将使独立学院丧失存在的合理性。如果公办高校是独立学院的唯一所有者，则后者应是前者的一个附属机构，这有悖独立学院成立的初衷。
　　（五）独立学院产权不清晰不利于独立学院的规范发展。独立学院的“产权”本质上是一种社会关系，其规定了人们的行为方式。举办者、办学者、受教育者拥有的权利不同，其行为方式也不同，从而对学校发展的影响也不一样。如果“产权”得不到明确界定，举办者和办学者的行为就不能得到有效的保护，也就会导致举办者的徘徊、观望态度和部分办学者的短期行为。只有明晰“产权”，才可能规范并保护人们的行为，使人们形成长远的预期，从而促进学校的健康发展。
　　
　　三、关于独立学院产权及产权制度等问题内涵界定的研究
　　
　　“独立学院产权”的界定与“独立学院产权制度的内涵”是明晰独立学院产权逻辑起点，两者联系密切而又有所区别，这也是当前学界研究独立学院产权问题的一个热点。
　　（一）关于独立学院产权的界定
　　由于“产权”是一个含义极为不确定的概念，不同的学者有不同的理解。第一种观点认为，“产权”即指财产的所有权，我国民法通则没有使用“产权”的概念，使用的是“财产所有权”，其第七十一条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权力”，因此将独立学院产权界定为：独立学院对财产所享有的权利，是包括对财产的占有、使用、收益和处分等权利在内的一组权力的总和。第二种观点认为，在我国民法通则中，财产所有权与“债权”、“知识产权”、“人身权”等并列的概念，同时根据现代产权理论，独立学院产权不仅应当包括法律上的财产所有权，还应当包括企业法人财产权，是以财产所有权为主体的一系列权利的总和。第三种观点并没有从抽象角度概括界定“独立学院产权”，而是通过具体明确产权范畴以界定其产权，持此观点者认为独立学院产权结构大致包括两部分：一是无形资产，主要以独立学院母体高校的品牌、师资队伍、专业建设和各高校办学历史所积淀的文化内涵等体现；二是有形资产，主要指投资方通过货币、实物等投入所产生的股权。
　　（二）关于独立学院产权制度的界定
　　独立学院产权制度，包括宏观和微观两方面。宏观的产权制度包括独立学院的设立条件、审批权限、法律地位、产权组织形式、投资者的权益分配原则，解散条件、程序及解散时的清算原则、国家对独立学院的宏观调控和引导支持措施以及产权运作中违法行为的法律责任等。微观的产权是指独立学院内部的财务管理制度、资产管理制度和资产清算制度，具体包括：健全的财务管理制度，有专门的财务部门并配置具有任职资格的专职财务人员，建立财务制度、会计制度，设置会计帐簿，在董事外设立监事或定期接受有关部门的财务审查，保证财务开支公开、合法；健全的资产管理制度，设置健全的资产管理组织，防止资产的流失和挪用，固定资产的购置、使用、耗损等均有专门的管理办法，对重大的资产进行处置，必须实行董事会审查、院长执行。
　　（三）关于独立学院产权归属划分基本原则的界定
　　对于独立学院产权归属确定原则学界的观点比较统一，即“谁举办，谁所有；谁投资，谁受益”。一方面认为，母体高校自办与国有企事业单位、地方政府之间联办的独立学院，产权理所当然地归属于国家所有。另一方面认为，母体高校与非国有单位或个人混合投资的独立学院，属于混合所有制。虽然目前还缺乏法律依据，但在产权认定上似乎可以有三种处理方式：其一，将国有成份（高校名称或其他办学资源）的使用权通过出售等形式完全转让成非国有成份，即把独立学院完全改为民办学院，所有产权归出资者所有；其二，将非国有资产的投入部分转为借贷，母体高校按合同分期偿还债权人，但独立学院的产权应当全部归属母体高校和独立学院，即独立学院属国有高校；其三，约定在一定时期内母体高校与非国有资产投资者根据出资比例分配所有权，并在有关文件中约定合作期满后完全转为国有或民办。
　　
　　四、关于独立学院产权关系问题的研究
　　
　　明确的产权是独立学院存在的前提，明晰独立学院的各产权主体之间的产权关系，是保证独立学院资源配置的效率，形成有效的竞争激励机制的必然要求。因此，理清独立学院与政府、母体高校、合作办学者以及学生（家长）之间的产权关系，亦为学界普遍所关注，并在一定程度上达成了共识。
　　（一）国家（政府）与独立学院的产权关系。独立学院的不断发展壮大离不开国家和各地方政府在土地等方面的优惠政策以及税收优惠政策的实施。部分学者认为，对于属于国家政策性行为如税收优惠、建校用地的优惠等形成的财产，产权应归独立学院所有。一方面《民办教育促进法》对此进行了明确规定，第50条规定“新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。”因而，如果国家或政府向独立学院追索税收等形式的产权，就与《若干意见》和《民办教育促进法》相矛盾，与国家扶持独立学院发展的初衷相矛盾。另一方面，如果国家对独立学院的经济扶持，如为独立学院的举办而出的启动资金、设备等，应根据具体情况明确两者的产权关系。若明确为无偿馈赠划拨，国家就不应追索产权；而明确为投资关系的，属于投资行为，国家应当追索产权。
　　（二）独立学院与母体高校的产权关系。其一，学者们普遍认为独立学院是办学质量高、办学条件好的普通本科高校与社会力量举办的本科层次的学院，母体院校的“品牌”对于独立学院在创建、发展等各个方面起到了重要作用，“品牌”是母体院校对独立学院投入的无形资产之一，应当据此享有相应的产权。其二，母体院校对独立学院投入的教学、管理等方面的无形资产，是否享有产权，学界看法莫衷一是。有些认为这部分资产是母体院校投入的无形资产之一，应该享有相应的产权，收益权归属于从事教学管理的个人或组织；有些认为不应当作为母体院校投入的资产，不享有相应的产权。其三，部分学者认为母体院校投入的货币出资与实物出资应当享有相应的产权。
　　（三）独立学院与合作者的产权关系。学界普遍认为，目前独立学院合作方的产权问题没有得到明确，这也是独立学院产权问题研究中的核心问题之一。有些学者认为，根据《若干意见》，合作者负责提供独立学院办学所需的各项条件和设施；根据“谁投入，谁所有”的原则，土地等办学设施的产权而应归属合作者所有，合作者也因拥有产权而取得相应的收益；同时，合作者也要承担相应的责任，主要包括，独立学院的基础设施一定要达到《高等教育法》以及《民办教育法》中的规定，也不得擅自抽走资金，或将已经形成的教学设施转为他用。
　　（四）独立学院与学生（家长）的产权关系。各产权主体通过产权交易组成独立学院的主要目的在于实现各自利益的最大化。学界普遍认为，其“利”就来自于他们合作生产的具有使用价值和交换价值的商品――教育服务，学生（家长）花费货币资金和时间购买教育服务。在这一过程中，学校和教育者为教育市场提供的是教育服务消费品，而受教育者购买的是教育服务商品。所以，独立学院与学生（家长）之间的产权关系就是教育服务的生产与购买的关系。
　　
　　五、关于解决独立学院产权问题思路的研究
　　
　　综合学者们的各种论述，关于解决独立学院产权问题，大致提出了两种思路，一种思路主张从制度建设、组织建设、资产监管等方面入手，建立健全的独立学院产权管理制度；一种思路主张对独立学院进行股份制改造，以此建立合理的产权架构。
　　（一）关于建立健全独立学院产权制度
　　从主张建立健全独立学院产权制度的学者们的建议来看，主要集中在以下四个方面：第一，制度设定方面。一些学者主张，在宏观上，就独立学院的设立条件、审批权限、法律地位、产权组织形式、投资者的权益分配原则，解散条件、解散程序及解散时的资产清算原则，国家对独立学院的宏观调控与引导支持措施以及产权运作中违法行为的法律责任等，做出明确规定。第二，组织建设方面。这方面学者们的建议主要集中在三个方面：一是健全校董事会（学院董事会）。主张校董事会的组成应当保证学院各方面的利益、体现社会参与管理的要求、体现决策的科学化与民主化。二是财务审计部门。监督审查独立学院的财务活动。三是纪律检查部门。监督检查行政系统人员、特别是掌管钱物的人员的公务活动。第三，资产监管机制方面。许多学者建议健全独立学院资产监督管理机制，具体措施主要集中在以下三个方面：一是财务控制。建议独立学院设立单独的财务机构和人员。二是公开监督。公开学院的财务活动，使其能得到领导、机关、内部职工以及社会公众的监督。三是严格财务管理。建立健全仪器设备采购、登记、领取、损耗、移交、处理、变更、折旧等管理制度。四是离任审计。对于副院长以上人员和董事会成员，在其离任前要对其进行离任审计。第四，资产处置程序方面。学者们的看法主要集中以下几点：首先，应由教育行政部门组织社会机构进行资产评估。其次，按照合作办学协议，分清举办者、合作者和独立学院三方面的资产比例及各方财产。对于即将倒闭的独立学院，学者认为应在资产评估以后，以独立学院现有资产为限进行债务清算，但不应以校园土地作为资产项目作抵押，因为它在合作当初并未作为投资内容。
　　（二）关于独立学院的股份制改造
　　学者们所谓的独立学院进行股份制改造，就是按照股份制组织形式的产权结构和内部治理结构将母体公立高校的品牌等无形资产通过中介机构评估、折价入股，企业、个人、民办高校、地方政府等以资金或实物投资入股，把全部拥有的资产和资金都折算为统一的现值货币，划分为等额的股份，由各投资方按股认缴并取得股权证书。学者们认为，进行股份制改造以后，公办高校与其他投资方之间将基于独立学院的财产形成了相互间的权利义务关系和共同遵守的行为规范。股份制改造后的独立学院作为独立主体拥有学院办学空间即校园、教室、实验室、图书馆、办公室、图书资料、教学仪器、实验设备等资产的占有权、使用权、处置权和行使这些权利的收益权；拥有母体院校品牌的部分占有权和使用权及相应的收益权；拥有母体院校师资资源的使用权以及行使该使用权的收益权。独立学院根据所拥有法人财产权成为独立学院的办学实体，开展合约各方相互同意的教育教学活动，为学生提供教育服务。公办高校与其他投资方共同组成董事会作为独立学院的决策机构，根据各自出资比例在董事会中享有相应的决策权，对办学组织的重大问题进行决策，聘请院长等主要管理人员组织教育服务的生产。同时合作举办各方根据出资比例享有独立学院办学收益的所取权并相互监督、相互制约。
　　
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