公益林管护机制 贵州建立地方公益林生态补偿机制刻不容缓

　　 　　编者按 贵州省90%以上山林属集体所有，是我国南方重要的集体林区。同时贵州也是长江、珠江“两江”上游的生态屏障。新一轮集体林权制度改革正在全国推进，如何解决生态效益与群众生计矛盾日益突出的严峻问题，为边远山区和少数民族聚居区的林农提供相应的经济补偿，建立合理的生态补偿机制十分重要。本文对我省建立地方公益林生态补偿机制进行了探索与思考，力求通过林改真正实现“农民得实惠、生态受保护”。
　　
　　建立地方生态公益林体系，实行生态效益补偿，是推进生态文明建设的重要手段，是社会主义市场经济条件下有效保护资源环境的重要途径，是促进公益林向综合效益最佳状态发展的重要措施。为充分发挥林业的三大效益，在中央林业政策指引下，贵州通过建设地方生态公益林，禁止或限制对地方公益林区的林木采伐利用，进一步改善全省生态环境，但对林区群众的收入和集体经济的发展造成一定影响，因此必须对他们进行有效补偿。
　　
　　贵州省地方公益林
　　生态效益补偿状况
　　
　　2006年，我省完成了第三次森林资源规划设计调查。根据调查结果，共区划公益林面积7993.74万亩，其中重点公益林4621.05万亩，地方公益林3372.69万亩。在地方公益林中，天保工程区70个县（市、区）2452.32万亩，非天保工程区18个县（市、区）920.37万亩。目前，地方公益林中的天保工程区和重点公益林均由国家拨付管护费。在我省的公益林界定中，有3300多万亩森林划为地方公益林，这意味着长期以来许多依赖林业生存发展的林农和林业单位将失去从这部分森林中直接获取收益的条件，而这些地区大多是边远山区和少数民族聚居区，贫困依然是一个严峻的问题，生态效益与群众生计的矛盾日益突出。虽然2007年省财政安排了500万元资金先期启动已界定的333.16万亩非天保工程区地方公益林的生态效益补偿，按0.4元/年?亩下达补偿基金133.27万元，但截至目前，由于各类原因林农的补偿费仍未得到较好落实。
　　
　　生态效益补偿
　　存在的突出问题
　　
　　从2007年启动地方公益林生态补偿工作以来，我省各级政府及林业主管部门作了大量的工作，但存在一些亟待解决的问题。
　　补偿标准过低，杯水车薪难以保护林农利益。一方面，由于地方公益林大多划在公路沿线及较为平缓的地带，立地条件较好，有的还是当地木材主产区，一旦界定为地方公益林并进行生态效益补偿，其补偿费用远远低于林木应有的经济价值。黔东南州世行贷款造林项目一期、二期工程，当初由于考虑到造林地块立地条件好、交通便利、易于经营等原因，部分造林地块主要位于主干道公路沿线，区划界定后这部分林区被划为地方公益林，正常测算，此类公益林的经济效益应是补偿标准的150倍左右。另一方面，目前补偿机制实际上仅是价值补偿中的小部分，更不是生态效益的充分补偿。在调研中发现，林农所得补偿太低，极不情愿将自己的林地界定为地方公益林，因为界定后只能开展抚育和更新性质的采伐，难以在自己的“林园子”里得到原有的收入，原有“希望在山”的梦被打破。
　　受区划界定的影响，地方公益林和重点公益林难以实现同步发展。重点公益林基本为天然次生林和灌木林，而地方公益林主要区划在介于重点公益林和商品林之间的林地，大多数为人工林及人工促进封育的灌木林，前期投入相对重点公益林要多，且地块分散、管护难度大，而补偿标准只及重点公益林的十分之一，从县、乡政府到主管部门及林农都难于接受。黔西南州、六盘水市和安顺市岩溶区，根据重点公益林的区划界定标准，岩石裸露率在35%～70%之间且集中连片30公顷以上的有林地、疏林地和灌木林地均已区划界定为重点公益林。相反，岩溶区连片面积小于30公顷的零星林地则主要区划界定为地方公益林。除此之外，公益林的区划界定也存在不尽合理的地方，相邻地域或相同地类被区划成不同公益林。如晴隆县西泌河，一河之隔，一边区划为重点公益林，另一边则区划为地方公益林，由于实行的补助标准悬殊过大，对公益林的管护和林农的积极性造成了极大影响。
　　经费短缺，公益林管理工作难以有效开展。地方公益林的补偿资金虽要求省地县三级按4:3:3匹配，但多数地县财政无力负担，几乎全部来源于省级财政，难以满足生态公益林营造与管护的实际需要。按照现行的低额补偿，县级林业主管部门只能从其他经费中挤出部分来勉强组织开展该项工作，乡镇只能将管护费当作给村干部的一点补贴，让他们兼任护林员；部分县（市、区）对省财政划拨的微薄经费无从下手，有的干脆放在账上。
　　补偿范围覆盖不全面，责、权、利难以实现统一。公益林划定后，林木所有人、林业部门和联合经营者相关利益群体均有不同程度的经济损失，而在我省2007年的补偿基金中考虑的只是林权所有者的利益损失，这对地方公益林的建设和管理带来了一定困难。在补偿过程中，地方政府、林业主管部门及林权所有者之间的法律关系及法律责任不明确，财权与事权划分不清。如一些林业机构既是经营者又是管理者，责、权、利不统一。
　　
　　建立地方公益林
　　补偿机制的政策建议
　　
　　中央财政已建立了森林生态效益补偿基金，对促进新时期林业又好又快发展具有较强的指导作用。全面建立和完善我省公益林生态效益补偿机制，对于确保地方公益林的生态安全，全面推进集体林权制度改革，具有十分重要的现实作用和久远的历史意义。
　　积极探索市场化、社会化的生态补偿新模式。从我省的“两欠”省情实际出发，遵循“谁开发、谁保护，谁破坏、谁修复，谁受益、谁补偿”的原则，既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极发挥公共财政的引导作用，探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路子。积极运用市场化的机制和办法，引导鼓励国内外资金投向生态建设、环境保护和资源开发，逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿机制。同时，应看到生态公益林的补偿不只局限于单纯的经济补偿，而应为利益受损的群体提供良好的发展空间，引导居民从林木产品的经营转向对森林生态服务功能的经营，促进林区产业的结构调整升级。
　　建立健全地方公益林责权利相统一的管护新体系。一方面把握总体要求。按照“落实主体、维护权利、强化保护、科学利用”的总体要求，以不改变林木所有权为前提，以维护广大林农权益，充分调动林农保护和建设地方公益林积极性为主线，以提高生态公益林效益为目的，建立主体落实、监管到位、补偿合理的责权利相统一的管护体系。另一方面把握管护原则。一是坚持“三个有利于”的原则，即：生态公益林管护必须有利于生态公益林的保护管理，有利于林农权益的维护，有利于生态公益林质量的稳步提高；二是坚持因地制宜、因村施策的原则，根据当地生态公益林资源状况和林农对山林的依赖程度，确定相应的管护模式，不搞“一刀切”；三是坚持“公开、公平、公正”的原则，管护模式、资金分配等重大事项要经三分之二以上的村民或村民代表讨论通过，确保村民的知情权、参与权和决策权。
　　建立地方公益林科学合理的利用新机制。坚持生态优先为前提，遵循“非木质利用为主，木质利用为辅”的原则，科学合理地利用生态公益林林木、林地和景观资源。限制木质利用，应根据生态公益林区位和生态环境保护的需要，将生态公益林分为严格保护、重点保护和一般保护三类，按照“分级管理、分类施策”原则进行管理。对严格保护的生态公益林严禁一切形式采伐；对重点保护和一般保护的生态公益林，可根据国家、省有关政策进行限制性木质利用。限制性利用所取得的收益，林木权属为个人所有的，收益归林权所有者；权属为集体所有的，收益按比例分配，大部分分给林农，小部分留村集体，让全村村民均受益，具体分配方案由村民会议或村代表会议决定。同时，允许管护主体科学合理地利用林地资源和森林景观资源开展非木质利用，以缓解由于生态公益林禁伐、限伐带来的经济损失。（执笔：陈 勇）■
　　
　　链接〉〉
　　集体林权制度的改革历程
　　我国的集体林权制度改革，大体上走过了四个阶段：一是土地改革时期的分林到户阶段。人民政府将山地分给农民，林木随山地划归农户所有，农户成了山林的主人，是一次“还权于民”，但时间很短，仅仅只有3年左右。二是农业合作化时期的山林入社阶段。农户将山林折价入社，山林仍归自己所有，实行合作社集体经营。三是人民公社时期的集体所有、统一经营阶段。“一大二公”的体制，农民已经完全丧失了对山林的经营权。四是上世纪80年代初期的林业“三定”阶段。所谓“三定”，就是划定自留山、确定责任山、稳定山林山权。这四个阶段的林权制度改革是各个时期经济社会发展的历史产物，不同程度地推动了集体林业的发展。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题日益突出，严重制约了农民发展林业的积极性，严重制约了林业生产力的发展。为进一步解放和发展农村生产力、建立充满生机和活力的林业体制机制，2003年6月，党中央、国务院颁布了《关于加快林业发展的决定》，对集体林权制度改革作出总体部署，标志着集体林权制度改革进入了第五个阶段。

相关热词搜索：贵州 刻不容缓 补偿 贵州建立地方公益林生态补偿机制刻不容缓 建立生态补偿机制刻不容缓 国家公益林生态补偿