重点建设政策下的高等教育竞争机制与效率分析

　　摘要：重点建设政策是我国高等教育领域的一项重要制度安排。文章借用“结构—行为—绩效”范式分析了重点建设政策对我国高等教育竞争机制与效率的影响。重点建设高校对优质高等教育资源的垄断及重点工程的身份壁垒降低了不同层级高校间跨界竞争的可能性，争取重点建设项目成为高校最快的发展途径，高校竞争因此异化为垄断地位导向的竞争，使高等教育偏离了系统目标，并诱致了同质化的“学术漂移”问题。同时，重点建设政策的不稳定性与不透明性导致资源倾斜投入的积极效果与资源依赖的消极影响并存，延缓世界一流大学建设的步伐。未来推进“双一流”建设应注意维护一流大学与一流学科建设之间的良性生态关系；引导高校分类发展，防止发生系统性“学术漂移”；同时，合理使用绩效拨款，防止过度行政依赖所诱发的规制效应。
　　关键词：重点建设政策；高等教育；竞争机制；效率
　　20世纪90年代以来，我国先后实施了“211工程”与“985工程”等重点大学建设工程，以及“优秀学科创新平台”、“重点特色学科项目”等重点学科建设项目，对我国高等教育发展产生了极为深远的影响。在《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《总体方案》）颁布的新背景下，分析重点建设政策对我国高等教育发展的影响，不仅有助于反思重点建设政策的实施成效，而且对“双一流”建设有重要的启示意义。目前学界对重点建设政策的研究往往只停留在对重点建设政策所产生问题本身的分析上，较少对问题产生的机理做深入研究。本文尝试借用产业组织研究领域的“结构—行为—绩效”范式（Structure—Conduct—Performance Paradigm，简称SCP范式），分析重点建设政策对我国高等教育竞争机制与效率的影响，试图揭示重点建设政策对我国高等教育的深层影响机制。
　　一、重点建设政策对我国高等教育分层与区隔
　　“SCP范式”（结构—行为—绩效）认为市场结构、市场行为、市场绩效之间存在着递进制约的因果关系，市场结构决定着企业的市场行为，而市场行为又决定着市场資源配置的绩效。“SCP范式”常被用于分析某一产业的市场结构对竞争机制与市场效率的影响。一般而言，高等教育市场不能称作完全意义上的市场，高等教育具有准公共产品属性，高校也不以盈利为目的，高等教育市场只能算作一种“准市场”（quasi-markets）。“高等教育市场是指以市场的方式配置高等教育资源，其基本特点是注重竞争，生产者与消费者之间存在交换关系。”[1]本文主要将高等教育当作一种具有市场特性的“准市场”来理解，在此意义上分析重点建设政策对我国高等教育市场结构的型塑。
　　经济学意义上的市场结构是指各市场主体之间的相互关系，包括市场供给者之间、需求者之间、供给者和需求者之间的关系。影响产业市场结构划分的因素主要有生产厂商的数量、产品的差别程度、单个厂商对市场价格的控制程度、行业的进入与退出壁垒等。根据这些因素，可以将市场划分为完全竞争市场、垄断竞争市场、寡头市场和垄断市场四种类型。
　　我国的高等教育市场结构是由产权关系、隶属关系与高校重点建设工程等因素共同决定的。作为我国高等院校主体的公办院校，其办学行为与高校隶属关系及重点建设工程有着密切关联，而重点建设工程对高校办学行为与竞争机制有着最为直接的影响。“211工程”、“985工程”与普通本科、高职高专的层级划分方式相结合，形成了一种新的高等教育层级划分方式，将我国的高等院校划分为“985”高校、“211”高校、普通本科、高职高专四个层级。
　　总体而言，“985”高校、“211”高校形成了一种垄断性较强的稳定市场结构，而普通本科与高职高专则形成了一种竞争性较强的市场结构。“985”高校垄断着我国的最优质高等教育资源，在高等教育市场中处于绝对优势地位，而且数量非常有限，在全国或某一区域中处于寡头垄断地位。其他“211”高校垄断着某些地区高等教育市场或某些专业的高等教育市场，它们之间的竞争近似于一种垄断竞争。普通本科与高职高专院校在各自的教育层级中竞争较为激烈，其竞争结构接近于完全竞争市场。这种由重点工程的实施所形成的高等教育分层与区隔，对我国高校竞争机制与运行效率产生了极为深远的影响。
　　二、重点建设政策下高校间的竞争机制与导向
　　重点建设政策带来的资源投入的两极分化与分层机制共同作用，使不同层级高校间缺乏跨界竞争的可能性。高校难以通过自身努力获得发展，最快的发展途径便是争取重点建设项目继而获得相对于其他高校的垄断地位，高校竞争因此成为垄断地位导向的竞争。
　　1.重点建设政策下的财政资源竞争
　　“211工程”与“985工程”的实施提高了对重点建设高校的资源投入水平，同时改变了办学资源在各级高校间的分配机制。“为了解决建设重点大学经费的困难，曾经出现了一种所谓‘共建’的形式，即由中央教育主管部门与有关地方政府按比例向该大学投资。实际上，这是一种‘钓鱼’的办法，以此来挖下面的钱。”[2]地方政府必须为“211工程”与“985工程”的实施提供大量配套资金。然而，地方财政经费总量毕竟有限，随着高校重点工程的实施，地方政府对重点建设高校投入的增加必定会造成对作为我国高等院校主体的地方普通高校投入的相对减少。因此，重点建设政策的实施不仅意味着高等教育资源总量发生变化，也意味着高等教育资源在不同层级高校间的分配机制发生变化。这种分配机制的变化对重点建设高校显然是极为有利的，而对普通高校却会产生不利影响。
　　重点建设政策对资源分配机制的影响不仅体现在专项资金的投入上，还体现在科研经费等的分配方面。相对于普通高校而言，“211”高校与“985”高校在科研经费获取上具有独特优势。“教育部披露的数据显示，2009-2013年的五年间，政府拨付的全国高等院校科研经费达到2647.69亿元，但其中的72%被112所‘211’和‘985’高校瓜分，剩下超过2000所高校只能分摊剩余的700多亿。”[3]入选重点建设工程为高校带来的不仅是专项资金的增加，还有争取其他资源的便利。“事实上，对不少进入相关工程建设的高校来说，直接来自工程的资金，其重要性早已比工程间接带来的社会资源低，后者不仅可以为学校带来资金，而且可以带来其他方面的收益，使得工程成为高校之间公平竞争的障碍。”[4]因此，重点建设政策的实施客观上使得重点建设高校与普通高校在资源竞争上处于不平等的地位，拉大了两类高校在办学资源上的差距。

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