我国高等教育管理体制改革政策内容分析

　　摘要：从上个世纪八十年代中期以来，我国高等教育管理体制实施了大张阔斧的改革，取得了很多突破性进展。但是也应看到，高等教育管理体制还存在很多问题，可以概括为改革目标移位、对象含糊、主体缺位、方式不明等，因此，改革政策重新设计势在必然。本文以我国高等教育管理体制改革主要政策文本进行解读，提出政策存在的缺陷，为今后提出改革设计新思路。
　　关键词：高等教育管理体制；政策；改革
　　一、政策文本表达及其解读
　　三十年以来，我国相继出台了许多关于高等教育管理体制改革的政策，其中，一些是一般性的教育政策，一些是专门的有关高等教育政策的.还有一些是有关高等教育管理体制改革政策的文本。本文所指的我国高等教育管理体制是：一部分综合性大学和师范类院校由国家教委直接负责.专门院校归相应的中央业务主管部委管理，地方高等院校由省一级管理。
　　1985年5月，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》（简称《决定》），这是拉开我国高等教育管理体制改革序幕的一项重要政策。《决定》首次承认我国高等教育管理体制的“弊端”是“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校特别是高等学校管的过死过严，使得学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。”简单来说，就是不该管的管，该管的没有管好。《决定》指出：“当前我国高等教育体制改革的关键即是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，应该在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权”。《决定》还指出“学校逐步实行校长负责制，学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状态中解脱出来，把自己的精力集中到加强党的建设和加强思想政治工作上来”。次年3月，国务院发布了《高等教育管理职责暂行规定》，规定了国家教育委员会和省级人民政府管理高等学校的主要职责，提出了“扩大高等学校管理权限”的八个主要方面，该规定被看作是对1985年《决定》的具体化和补充。
　　1995年5月，国家教委发布《关于深化高等教育体制改革的若干意见》。用“深化”一词，显然是意识到高等教育管理体制改革的艰巨性和长期性，是“重点和难点”问题，因而指出“要方向明确、态度积极，努力探索、措施得力，步子稳妥、逐步到位”。文件指出，“高等教育管理体制改革的目标是：争取到2000年或稍长一点时间，基本形成举办者、管理者和办学者职责分明，以财政拨款为主，多渠道经费投入，中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主，条块有机结合的体制框架”，并且“要通过深化改革和立法，划分、规范举辦者、管理者、办学者的权力和义务。”这样的改革目标，与前述各项文本相比，变化很大，实质已经转向解决“两级管理、条块结合”方面。至于政府与高校的关系，文件主要是从举办者、管理者、办学者的关系角度进行了阐述。
　　1998年教育部发布《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出“加快高等教育改革步伐”和“深化办学体制改革”。但这里的“高等教育改革”主要是高等学校的“共建、调整、合作、合并”，形成“两级管理、以省级政府统筹为主”的“新体制”；而“办学体制”改革，与1992年《意见》相比较，概念已经缩小，主要是指“举办”体制，即“基本形成以政府办学为主体，社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。同时《计划》中明确提出到将中国高等教育毛入学率由当年的10.5%提高到15%，我国大规模的高校扩招由此拉开了序幕。
　　2013年《教育部关于深化教育领域综合改革的意见》中提到“落实省级政府教育统筹。健全中央和地方统筹有力、责权明确的教育管理体制。坚决实行简政放权.进一步推进中央向地方放权.扩大省级政府教育统筹权。对试点省份.有序下放学校设置、招生计划、学位点评审、学科建设等方面权限。分省制定省级政府加强教育统筹的工作方案.进一步细化目标任务。”同时还提到“推进教育督导体制改革。发挥国务院教育督导委员会作用，建立健全教育决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，尽快完善县级以上人民政府负责教育督导的机构。”相对于之前的改革，方向更加明确.改革更加具体。
　　2015年12月27日.十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过了《关于修改教育法和高等教育法的决定》.对教育法、高等教育法作出部分修改。新修改的《高等教育法》规定设立实施本科及以上教育、专科教育的高等学校，分别由国务院教育行政部门、省级人民政府审批；强化高校学术委员会作用，规定学术委员会有权调查、处理学术纠纷.调查、认定学术不端行为.审议、决定有关学术发展、学术评价、学术规范的事项：改进高等学校评价模式.规定高校应建立本校办学水平、教育质量的保障与评价制度，教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行J，"Tq-di：完善高等教育投入机制.高等教育实行以举办者投人为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制。这与之前的相比较.更加明确了高校自主权限范围，包括审批等，加强了学术委员会的职权。
　　二、政策的几点缺陷
　　三十多年来，“高等教育管理体制改革”始终是我国高等教育改革和发展的核心主题，上述相关政策，就是这一核心主题的文本体现，改革取得了很多突破性进展。但是也应看到，高等教育管理体制还存在很多问题，可以概括为改革目标移位、对象含糊、主体缺位、方式不明等。
　　1、改革目标移位
　　通过“文本互联性”的分析，我们可以发现，我国高等教育管理体制改革的政策目标，以20世纪90年代中期为界，发生了一次重大转向。此前，高等教育管理体制改革的主要目标一直很坚定，就是转变政府职能，改革政府“统得过死”、“包得过多”的“弊端”。虽然在《若干意见》和《纲要》中都提到“两级管理、以省为主”问题，但主次很分明。1995年《若干意见》关于高等教育管理体制改革目标的表述，与前面各项政策相比大同小异。《若干意见》

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