乡镇人大代表制度及问题改进（图文审批稿）

　乡镇人大代表制度及问题改进精编 D WORD 版

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　一、乡镇人大制度的法律建构及现状

　乡镇人大法律制度构建走过了曲折发展的历程。1949 年 9 月全国政协通过的起临时宪法作用的《共同纲领》和 1950 年 12 月政务院颁布的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》，拉开了乡镇人大法制建设的序幕。

　“截止到 1950 年底，全国农村无论新区老区，一般都召开了农民代表大会和乡人民代表会议。”（韩延龙：《中华人民共和国法制通史》，中共中央党校出版社 1998 年版，第 53—54 页）实现了由乡人民代表会议向人民代表大会制度的过渡。

　1954 年 9 月，我国第一部社会主义宪法颁布，向世界庄严宣告：中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国和地方各级人民代表大会。地方各级人民代表大会“都是地方国家权力机关”。这标志着我国乡镇人民代表大会制度正式建立，也是乡镇人大史上的第一块里程碑。

　十年“文革”，基层民主政治出现大倒退，1982 年宪法和地方组织法重新恢复了乡镇人大和政府体制。人大任期由建国后的 2 年改为 3 年。这是乡镇人大法制史上的第二块里程碑。从此，乡镇人大迈上依法、健康发展的轨道。1986 年地方组织法修正案对乡镇人大会议召集又有历史性突破，改历来由政府召集为人大主席团主持、召集会议，行使职权程序更加规范。1988 年 6 月至 1995 年 12 月，全国已有 25个省（市、区）人大常委会制定了《乡镇人民代表大会（主席团）工作条例》。1995 年全国人大常委会根据地方经验修改地方组织法，乡镇设立人大主席、副主席，填补了乡镇人大闭会期间行使权力的空白，迎来乡镇人大建设的繁荣与发展,这是乡镇人大史上的第三块里程碑。2004 年统一人大任期。目前,我国乡镇人大基本形成了由根本大法、基本法、地方法规配套的法律制度体系。

　乡镇人民代表大会制度的 基本内容包括以下几个方面：

　乡镇人大的性质和地位。现行宪法、法律和地方法规都明确规定，乡镇人民代表大会是地方国家权力机关。乡镇人民政府由乡镇人大选举产生，对人大负责，受人大监督。人大由人民选举，对人民负责，受人民监督，充分体现了一切权利属于人民的本质。

　乡镇人大组织和任期。乡镇人大由选民直接、无记名投票选举代表组成，一般 40 人至 130 人，在本乡镇行使国家权力。为保证更好地行使权力，乡镇人大选举产生5 人至 15 人主席团，同时选举产生乡镇人大主席 1 人、副主席 1 至 2 人，福建等省设常务主席、副主席，河北等省还规定配备人文秘家园或专职工作人员。乡镇人大任期统一为 5 年，可连选连任。

　 乡镇人大职权及行使程序。《地方组织法》第 9 条和第 10 条规定了乡镇人大十四项职权，可划分为五大类：保证宪法法律和上级决议执行权、本行政区内重大事项决定权、人事任免权、监督权、公共利益公民权益保护保障权。人大集体行使职权，程序主要是开会，一年至少召开一次人大会议；有 14 个省（市、区）规定 3 个月或 6 个月至少召开一次主席团会议。根据需要还可召开临时会议。行使职权方式还包括提出议案、讨论通过议案、决定人选、提出质询、询问、评议、检查、批评、建议等。

　乡镇人大代表制度。乡镇人大代表有权出席会议、参与本乡镇重大事项决策，提出议案、质询案、罢免案，提出批评、建议和意见，享有言论免责权、人身特别保护权、物质保障权等。同时履行密切联系群众、听取和反映群众意见和要求、接受选民监督等义务。

　乡、民族乡、镇人民代表大会每届任期五年，设主席团、主席、副主席，由主席团负 责召集代表大会会议。

　乡、民族乡、镇人大的职权主要包括：

　（一）重大事项的审议、

　乡、民族乡、镇人大根据国家计划决定本行政区的经济、文化事业和公共事业的建设计划；审查和批准本行政区域的财政预算及执行情况的报告；决定本行政区域的民政工作实施计划等。

　（二）选举和任免、罢免权

　乡、民族乡、镇人大有权选举或罢免乡长、副乡长、镇长、副镇长。

　乡长、副乡长、镇长、副镇长的候选人由乡镇人民代表大会主席团或 0 10 名以上代表联名提出。

　乡、民族乡、镇人大代表大会开会时，主席团或 5 1/5 以上的乡、镇人民代表大会的代表联名，可以提出对上述人员的罢免

　案。罢免案由主席团提请大会审议。

　选举一律采用无记名投票方式。

　（三）监督权

　乡、民族乡、镇人大审议乡、民族乡、镇政府的工作报告，撤销其不适当的决定、命令，有权罢免、撤销乡、民族乡、镇政府组成人员的职务。

　二、乡镇人大制度特色

　 乡镇人大制度经过数十年的建设与发展，目前已形成了不同于县级以上地方各级人大的一些特点。其个性特点主要有：

　 （一）产生方式：由选民直接选举产生

　根据我国宪法和地方组织法的规定，省、直辖市、设区的市的人大由下一级人大选举的代表组成，即间接选举产生；乡镇人大由选民直接选举的代表组成，即直接选举产生。与间接选举相比，直接选举能使选民更好地行使人民当家作主的权力。

　 （二）职权行使：范围和内容非常有限

　 从地方组织法所规定的条文数量看，县级以上地方各级人大的职权共有 15 项；而乡镇人大的职权只有 13 项。从实体内容看，乡镇人大行使的职权比县以上人大要少些。如乡镇人大只选举乡镇人民政府的领导人，它没有决定任免政府职能部门领导人的职权；没有立法创制权；监督的对象较单一，主要是乡镇政府。

　 （三）工作机制：由主席团与主席运作

　 根据现行地方组织法第 15、16、13 条的规定，乡镇人大主席团除在乡镇人大举行会议的时候主持会议外，还负责召集下一次本级人大会议和乡镇人大每届第一次会议。而县级以上地方各级人大主席团只负责在本级人大举行会议的时候主持会议。这就是说，县级以上地方各级人大主席团履行职责的期限是从本次会议举行正式会议时开始到本次会议结束时终止。而乡镇人大主席团履行职责的期限是从选举产生时起到下一届会议选举产生新的主席团为止。因此，每次乡镇人大会议结束后，乡镇人大主席团的职责并未终止，而是在继续运转。根据现行地方组织法第 19 条的规定，乡镇人大主席团要把乡镇人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见，交有关机关和组织研究处理并负责答复。而县级以上的地方各级人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见，是由本级人大常委会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。根据现行地方组织法第 14、40、44 条的规定，乡镇人大主席、副主席在本级人大闭会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。而县级以上地方各级人大在闭会期间的工作是由各级人大常委会运作，其行使的职权范围要比乡镇人大主席团和主席大得多。因此，乡镇人大工作主要由乡镇人大主席团和主席运作，而县级以上人大工作主要由人大常委会运作。乡镇人大主席团和主席不同于

　县级以上的人大常委会，两者不可同年而语。

　 （四）代表组成：人数较少

　 按照选举法（2004 年 10 月 27 日第四次修订）第 9 条的规定，“乡、民族乡、镇的代表名额基数为四十名，每一千五百人可以增加一名代表；人口超过九万的乡、民族乡的代表总名额不得超过一百名；人口超过十三万的镇的代表总名额不得超过一百三十名；人口不足二千的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于四十名。”而县级以上的地方各级人大代表名额基数在 120 名以上。因此，相对县以上人大代表人数而言，乡镇人大代表人数不多，目前全国绝大多数乡镇人大代表的人数为 50—60 人、有的不足 20 人。［1］乡镇人大代表人数虽少，但乡镇人大代表与选民的关系更为直接而密切。因为，乡镇人大代表分布区域较集中，他们的生活、工作和劳动主要局限于乡镇区域范围内（而县以上的地方各级人大代表数量多、分布面广、情况复杂），能及时了解、发现农村社会稳定和发展中的各种社会问题，倾听到农民群众的真正呼声、意见和要求，从而有利于集思广益地决定问题。另外，乡镇人大代表由选民直接选举产生，并接受选民的直接监督或罢免（而省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大代表受原选举单位的监督或罢免）。因此，乡镇人大代表与选民之间可以直接面对面地互动，从而使乡镇人大的民主化程度更高一些。

　 （五）在整个国家权力机关系统中的地位：居于重要的基础性地位

　 我国国家权力机关系统分为全国人大、省级人大、市级人大、县级人大和乡镇人大。与县级以上地方各级人大所在国家权力机关系统中的地位相比，乡镇人大在构成国家权力机关的等级结构以及维护此种结构完整稳定方面居于重要的基础性地位。乡镇人大的基础性地位主要表现为：在乡镇人大之下没有再设其它权力机构，村（居）民委员会是基层群众性自治组织，它们不具有权力机关的性质和地位；法律法规以及上级人大及其常委会的决议或决定要在基层得到贯彻落实，需要通过乡镇人大依法行使权力才能顺利实现；乡镇人大在人大系统中属于基层部分，上级人大的很多工作要通过乡镇人大来实现，上级人大

　也经常对乡镇人大进行业务指导和法律监督。

　二、乡镇人大制度建设的缺失

　随着我国经济社会的发展和人民民主法治意识的增强及政治参与积极性的提高，乡镇人大制度建设和工作中存在的矛盾和问题愈显突出。具体表现在以下几个方面：

　1.文化观念缺失。一是“新议行合一论”，表现为乡镇政府超越、支配、领导人大；二是“党政合一论”，表现为乡镇党委或党政联席会决定本乡镇重大问题，往往是“党委决定，政府执行，人大靠边”；三是“地位边缘论”，这种观念不把人大看作国家权力机关，而看作可有可无的政府一个工作部门；四是“取消论”，这种观念视人大监督政府为“找茬”“挑刺”。这些似是而非或错误的观念，掩盖了乡镇人大的本质和功能，阻滞了乡镇人大职能的发挥。

　2.法律设计的缺失。一是党政权力重叠。乡镇党委与人大职权重叠，易导致以党代政，使人大功能弱化。二是乡镇人大主席团地位和性质在国家立法中尚属空白，地方法规规定又不统一，致使人大职能难以发挥。三是乡镇人大法律规范结构失衡。有行为模式，无行为后果，有权力无责任；柔性强，刚性差，难以有效执行。四是监督权过于原则，启动困难，可操作性差，质询罢免基本是纸上谈兵。

　3.法律实践中的缺失。一是宪政基层权力运行机制结构失衡。宪法规定，我国乡镇政权是党领导的“一会（人大）一府（政府）”制的政权体制，实践中往往是党委领导下的“一府一会”制，不是人大领导政府，而是政府支配人大。造成这种情况的原因主要是政府直接受党委领导，形成“党委决定、政府执行”的局面。有的政府只对党委负责，而不顾及人大的权力和地位。二是选举制度有缺失。法律规

　定，乡镇人大实行直接、差额选举原则，实践中群众代表名额往往被干部挤占，差额选举也往往被“陪选”架空或扭曲。三是组织制度有缺失。法律规定，乡镇人大主席、副主席和主席团成员不得担任行政职务。笔者调查中却发现：90%的人大主席、副主席兼任行政职务，抓行政管理工作，无暇顾及人大自身工作；90%以上乡镇长兼任乡镇主席团成员，形成政府自己监督自己的局面。四是人大会议制度不落实。人大是集体行使权力制，法定一年至少召开一次人大会议和四次主席团会议。笔者调查却发现有 20%—80%不落实，临时会议更是稀少。有的即使召开，也存在会期时间短、质量不高等问题。用代表的话说，是“一晌会，两顿饭，想发言，没时间。”五是职权不到位。法定的十四项职权，人民满意度最高的选举权也不到调查的 80%，最差的监督权为 33.66%。重大事项决定权被取代，保护保障权相对较弱。六是经费保障不到位。调查发现，33.2%乡镇没列入财政预算，44.64%乡镇不能满足工作需要。东部稍好些，西部省份较差。

　三、完善乡镇人大制度的思考

　坚持与完善乡镇人大制度，必须创新机制，把党的领导、人民当家做主和依法治国统一于乡镇人大建设的实践，切实保证人民当家做主的权利。

　1.坚持和改善党的领导。党的领导是坚持和完善乡镇人大制度的根本保障。基层党委对乡镇政权机关领导的责任应放在制定大政方针、指明方向道路上，放在研究宪法法律如何落实到本地的步骤方式上，放在提高政权威信上。具体方式有：一是讨论决定本乡镇重大事项。但凡法定由人大决议决定的或涉及公民切身利益的事项，建议都要由政权机关依法做出决定。二是在乡镇人大中建立隶属于乡镇党委的党组织；选配好人大干部，党委书记一般不兼任人大主席，以便党委书记想大事、谋全局、协调各方。三是基层党委要切实把人大工作列入议事日程，分析研究人大工作，解决实际问题；加强对代表的培训教育，提高其政治业务素质，保证人大代

　表和人大干部的知情权、参与权、决策权、监督权。四是党必须在宪法法律范围内活动，支持人大依法履行职责，保证人大代表依法行使职权和人大正常工作的物质与环境条件，正确处理党政关系。

　2. 加强人大自身建设。加强乡镇人大自身建设，是完善人大制度、保证人民当家做主的中心环节。

　首先，要加强人大思想建设。要用科学理论特别是当代中国马克思主义理论武装人大的头脑，增强人大的责任感、使命感，发挥积极性、主动性、创造性。自觉接受党的领导，善于使党的主张经过法定程序成为国家意志，努力使党推荐的候选人进入政权机关。同时，人大代表还应树立主人翁意识，自觉行使立法权、监督权。

　其次，加强乡镇人大组织建设。扩大一线劳动群众代表比例，加强学习，提高素质；依法设立人大专职主席、副主席，选配专干或秘书；人大主席团成员与政府组成人员不交叉任职，各司其职，单项制约。

　再次，乡镇人大要敢于和善于依法行使职权，严格依法办事，按期召开人民代表大会和主席团会议，努力 提高会议质量；闭会期间围绕大局工作，组织代表开展评议、检查、调查、走访等各种有益的活动。

　最后，加强作风建设。人大代表应模范遵守宪法和法律，与人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为他们服务。

　3. 落实依法治国的基本方略。首先，加强立法，创新乡镇人大法律制度。一是创新选举制度。把选举权真正交给群众，扩大候选人比例，在总结试点经验基础上，逐步推进代表“海选”或直选乡镇长。二是创新组织制度。确认乡镇人大主席团为常设机构；人大主席副主席不得兼任行政职务，正副乡镇长也不得兼任主席团职务。三是创新人大会议制度，一年至少召开两次人民代表大会会议，乡镇人大主席团每 3 个月至少召开一次会议，根据需要随时召开临时会议；界定会期时间，保障会议质量。四是创新人大主席团闭会期间的权限、程序，防止权力流失。五是创新人大制度的法律责任机制，增强法律刚性，以保证法律的权威性。六是创新乡镇

　人大制度体系，将地方《乡镇人大工作条例》整合上升为法律，等等。其次，保证宪法和法律的实施，维护乡镇人大尊严和威权。乡镇人大要带头严格依法行使职权，维护宪法法律尊严；同时，党委要领导、支持、保证人大依法履行职责，带头维护人大权威。乡镇政府要严格依法行政，把对人大负责与对党委负责统一起来，自觉接受人大监督。最后，加强法制教育，牢固树立社会主义法治理念。

　三、推进乡镇人大制度建设的思考

　 经过数十年的艰苦探讨和努力实践，乡镇人大制度建设虽然有了长足的发展，形成了自身的一些特色，但客观地分析，乡镇人大制度建设中仍然存在许多薄弱环节，面临不少问题，亟须加以完善和解决。

　 （一）进一步完善乡镇人大会议制度，为提升乡镇人大会议质量提供制度保障

　 乡镇人大作为基层国家权力机关，其职权是通过召开乡镇人大会议来行使的。因此，乡镇人大会议制度建设对于乡镇人大履行其法定职权至关重要。进入 1990 年代以后，各地根据地方组织法等法律的有关规定，结合本地实际，对乡镇人大会议作了若干规定，这些规定对于规范乡镇人大的会议、提高乡镇人大的议事质量，起到了很好的保障作用。但是，目前这方面的任务仍很重。近几年来，乡镇人大会议运行中仍存在不少问题，具体表现在：一是会议召集和主持问题。一些乡镇不是由主席团而是由党政几套班子以会议形式讨论召集会议的决议、会议的筹备事项、会议召开过程中的有关程序问题等。二是会议报告人安排问题。部分乡镇对会议报告人的安排不合规范。如有的乡镇指派非资格审查委员会人员上台作资格审查报告；有的乡镇让人大主席候选人作人大主席团报告，让乡镇长候选人作政府报告，让财政员作财政预算和预算执行情况报告。三是会议列席人员问题。有的列席人员超过了本级人大代表数。列席人员过多，增加了会议的组织难度和经费开支，减少了人大代表的发言机会和大会召开的次数。［3］四是会期问题。有些乡镇对召开人大会议不予重视，会期能简则简，两天缩成一天，一天缩成半天，会议程序越来越少。还有些乡镇一再推迟会期，致使人大会议迟迟不能召开而出现所谓“撂荒”现象。［4］五

　是会议议事质量问题。在一些乡镇，由于会前代表走访联系选民和征集意见不够；会中听取报告多、代表审议少，领导发言多、代表发言少，举手表决多、发表意见少，致使会议作出的决议和决定质量不高。六是会议补选问题。不少乡镇对出缺的乡镇国家机关领导人员补选不及时。有的乡镇对上级组织部门推荐的领导人选，在其到任半年之后也没有履行法定补选程序。因此，在当前和今后一个时期，应进一步完善乡镇人大会议的各项具体制度。如会议筹备工作制度、预备会议制度、会议报告制度、会议审议制度、会议列席旁听制度、会议公开制度、会议发言和表决制度、会议临时召开制度、会期制度、会议监督制度等。通过完善上述一系列更具可操作性的具体制度，使乡镇人大会议制度更加完备，以确保乡镇人大会议运行更加规范有序，从而进一步提高会议质量。

　 （二）强化乡镇人大组织制度建设，为乡镇人大更好地发挥作用提供组织保障

　 首先，不断提高乡镇人大代表素质，激活乡镇人大代表主观能动性。乡镇人大由选民直接选举产生的代表组成，乡镇人大代表是乡镇人大的组织细胞。乡镇人大代表作用的发挥程度直接影响乡镇人大工作的整体效能。从目前一般情况来看，乡镇人大代表的素质不高，乡镇人大代表主观能动性发挥不够。如有些代表对人大代表所肩负的使命认识不到位，政治责任意识不强；有的仅将人大代表看作荣誉称号，缺乏代表意识；有的因后顾之忧太多而不敢大胆履行职责；有些代表因缺乏政治活动能力，而不能将选民的利益要求，通过自己的代表活动与其他代表达成共识；有些代表因缺乏最基本的书写及口头表达能力而难以胜任代表工作；具备较强参政议政能力的代表所占比例较小。因此，在目前农村政治、经济和文化发展水平不高的条件下，应把不断提高乡镇人大代表素质，激活乡镇人大代表主观能动性，作为乡镇人大组织制度建设的一项重要内容来抓。可通过修改、充实代表法和有关乡镇人大制度建设的地方性法规，确立代表当选资格审查制度，规定当选代表必须具备相应的政治条件、品德条件、文化条件和能力条件等；确立代表结构比例配置制度，规定普通群众代表与干部代表的合理比例；确立代表培训制度，规定新当选的代表必须通过适当方式学习人大制度知识、学习宪法和有关法律、学习人大议事规则等；确立代

　表责任制度，规定代表必须联系选民，经常了解和反映选民的意见和要求，向选民报告代表工作情况，接受选民监督；确立代表活动时间保障制度，如规定每月若干天为代表法定的活动时间；确立代表工作激励机制，开展创先评优活动，总结交流经验，激发代表履行职责的积极性。

　 其次，完善有关乡镇人大主席团的法律制度，使相关法律与地方性法规尽快统一，使乡镇人大主席团尽快成为乡镇人大工作的常设机构。［5］乡镇人大主席团是乡镇人大的组成部分。但现行宪法和地方组织法没有对乡镇人大主席团的性质、地位、组织机构及其职权加以明确规定，给人们留下太多的解释空间和想象空间。在地方组织法中，共有六条规定（第 15、16、18、19、21、26 条）涉及到乡镇人大主席团的内容，但这些内容仅涉及乡镇人大主席团的职责。归纳起来，其职责主要有：主持乡镇人大会议；向乡镇人大提出属于本级人大职权范围内的议案；决定将有关方面所提的议案列入大会议程；提名乡长和副乡长、镇长和副镇长的人选；提出对乡长和副乡长、镇长和副镇长的罢免案，并提请大会审议；把乡镇人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见，交有关机关和组织研究处理并负责答复；负责召集下一次乡镇人大会议。由此可以看出，乡镇人大主席团承担着一定的职责，但这些职责只是为乡镇人大行使职权和为乡镇人大代表发挥作用服务的，它并没有代行乡镇人大所行使的那些职权（哪怕是部分职权），如发布决议、决定等。因此，从法律规范层面看，乡镇人大主席团的性质、地位、组织机构及其职权没有明确规定。从地方性法规层面看，一些地方出台的有关乡镇人大主席团的地方性法规，把乡镇人大主席团部分定位为相当于乡镇人大的常设机关，赋予其与县级以上地方人大常委会同等性质的相似职权。如黑龙江、辽宁、河南、重庆、云南、宁夏等地在其制定的乡镇人大工作条例或乡镇人大主席团工作条例中规定，乡镇人大主席团在本级人大闭会期间履行如下职责：接受政府组成人员辞职；决定乡镇长的代理人选和个别任免；监督政府；撤销政府违法的决定命令；决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、财政预算的部分变更等。而有些地方对主席团的职权规定较窄，仅限于开好人大会议和大会授权

　办理的一些事项。这种法规与法规、法律与法规之间不统一的制度格局，在客观上造成了无法规范管理全国各地乡镇人大工作、难以监督乡镇人大制度在各地的实施情况、难以协调有序发展基层民主政治的问题。鉴于此，我们认为，应通过立法从制度上健全、统一有关乡镇人大主席团的法规体系。具体做法是：进一步修改和完善有关法律，明确乡镇人大主席团的性质、地位、组织机构及其职权，使乡镇人大主席团成为乡镇人大工作的常设机构，从根本上解决乡镇人大闭会期间的权能缺失问题。在此基础上，各省级人大应根据有关法律规定，制定或完善乡镇人大工作条例或主席团工作条例；市县级人大常委会据此规定，制定适合本地情况的乡镇人大工作或主席团工作实施办法；各乡镇人大主席团则建立健全各自的规章制度和章程。

　 （三）理顺乡镇领导体制，为乡镇人大依法独立行使职权提供体制保障。

　 进入 1990 年代以后，特别是近几年来，为适应和巩固农村税费改革的要求和成果，精简机构、精简人员成为全国各地乡镇的“必修课”。于是，乡镇党政领导实行交叉兼职，党委书记或副书记兼人大主席，人大副主席分管或兼管政府工作的做法愈来愈普遍，由此出现所谓的“关系丛林”现象。这种现象着实带来诸多问题：

　 其一，乡镇人大主席和副主席在党内的职务普遍低于乡镇长和副乡镇长在党内的职务，［6］有的乡镇长和副乡镇长常常以党委负责人的身份干预人大主席的工作。［7］其二，乡镇人大独立行使职权受到很大制约。如决定权虚置。目前各地乡镇重要事项的决定一般是由乡镇党委或以党政联席会议形式作出，乡镇人大通常只是宣布早已产生的决定。又如监督权受限。由于上述党委决定或党政共同决定重要事项，使得乡镇人大对政府的决策行为难以进行有效监督。因为，在事实上，乡镇党委是乡镇重要事项的实际决策者，而法律未赋予乡镇人大监督同级党委的权力。由于乡镇人大工作人员既是“人大人”，又是“政府人”，这一双重角色安排使乡镇人大的监督工作易受政府掣肘而无法有效开展。还有选举权的行使在各地乡镇人大不同程度地存在着“例行公事”的现象。其三，乡镇人大主席、副主席往往成为乡镇党政“一把手”的棋子，过多地参与政府的经济和计划生育工

　作，以致于“种了别人的自留地，荒了自家的责任田”。其四，乡镇党委书记集多重关系于一身，如要处理党委工作与人大工作、处理作为人大主席身份与主席团、处理其与党委、处理其与政府、处理其与上级人大常委会的关系。等等。这些关系中的任何一种处理不好均会影响乡镇人大工作的正常开展。其五，乡镇人大、党委、政府的主要领导交叉兼职，在客观上：造成三者之间的角色冲突和行为失范；模糊了人大、党委、政府之间的工作性质；使乡镇人大在乡镇政权机关中的主导和核心地位体现不出来，以致实践中主从关系颠倒的情况时有发生。［8］

　 要有效解决上述问题，我们认为，关键在于理顺乡镇领导体制，即加强和改善乡镇党委的领导。根据党章和中国共产党农村基层组织工作条例的有关规定，乡镇党委领导乡镇政权机关等各类组织和本地区的各项工作，支持和保证政权机关和其他组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。历史经验表明，坚持党的领导是搞好乡镇人大工作的根本保证。从当前来看，加强和改善乡镇党委的领导，需要做好以下几项工作：一是提高党委对乡镇人大制度和人大工作的认识。澄清对乡镇人大的错误认识，树立正确的民主法制观念和人大意识，深刻把握乡镇人大的性质、地位和作用，重视发挥乡镇人大的职能作用。二是正确理解党委对人大的领导内涵。党章明确规定，党的领导主要是政治、思想和组织领导。因此，乡镇党委对乡镇人大的领导，不应是直接包办乡镇人大的工作，不应是直接代替乡镇人大行使职权。三是理顺党委决策与人大决定的关系。乡镇党委有责任依据党的路线、方针和政策对乡镇范围内的经济、社会各项重要事务和问题提出决策意见和主张，但乡镇党委应将自己的决策意见和主张以建议的形式向本级人大主席团或本级人民政府提出，由它们依据法定程序以“议案”等名义提交人大会议审议决定，而不是以“命令”、“指示”的形式强加给人大。四是规范乡镇人大与政府的关系。乡镇人大与政府的关系，应该是决定与执行、监督与被监督的关系。乡镇党委要注意规范人大与政府的上述关系，使人大、政府各自行使法律赋予的职权，协调一致地开展工作。五是营造良好的工作环境

　和条件。乡镇党委要为乡镇人大开展工作创造良好的环境和条件，及时解决乡镇人大工作中存在的问题和面临的困难。

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