我国水务行业市场化改革模式优选与运行研究

　学校代码：10272

　 学

　号：

　2009 252132

　 上海财经大学

　SHANGHAI UNIVERSITY OF FINANCE AND ECONOMICS

　 公共管理硕士学位论文

　MPA DISSERTATION

　我国水务行业市场化改革模式优选及运行研究

　 培养院系：

　公共经济与管理学院

　作者姓名：

　李

　华

　指导教师 ：

　完成时间：

　2 2012 年

　 学位论文原创性声明

　 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。

　 学位论文作者签名：

　 日期：

　年

　月

　日

　学位论文版权使用授权书

　本人完全了解上海财经大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即：按照有关要求提交学位论文的印刷本和电子版本；上海财经大学图书馆有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文；在不以赢利为目的的前提下，可以公布论文的部分或全部内容。（保密论文在解密后遵守此规定）

　 论文作者签名：

　导师签名：

　日期：

　年

　月

　日

　 日期：

　年

　月

　日

　摘

　要

　水务行业是关系民生大计的基础性行业，与公众安全、公众健康、公众生活指数密不可分，水务行业的有序健康运行关系到社会发展和经济增长，亦是构建和谐社会的关键性环节。随着社会的进步和人民生活水平的不断提高，公众对水务服务的需求从数量和质量上都在大大增加。

　而传统的水务行业普遍比较求稳、市场意识淡泊，存在着政企不分、效率低下、创新动力不足等突出问题，其资金缺失、管理缺位、技术落后的现状已同当前我国高速发展的经济态势明显不相吻合，也不能很好地满足公众日益提高的生活需求。水务行业急需进行市场化改革，但水务行业的市场化改革进程中该如何优选其模式，市场化是不是就是要产权的私有化、民营化甚至是国际化，这成为了争论的焦点。而市场化改革后的城市水业如何运行才能确保改革的有效，这也日益受到社会各届的重视和关注。

　针对以上背景，本论文简要阐述了水务行业的技术特性和我国水务行业市场化改革的必要性，概述了我国水务行业市场化改革发展历程和模式的现状，以及国际水务行业的管理概况和运行模式，着重比较了了我国水务行业市场化改革模式（产权制度改革模式和经营制度改革模式）的正效应和负效应，指出了在现阶段我国水务行业市场化改革模式的优选----国有国营一体化改革模式。同时，通过对以国有国营模式成功进行市场化改革、健康高效发展并已引起国内同行重视的绍兴市水务集团的案例研究，提出了在该模式背景下水务行业有效运行的举措。

　本论文主要运用公共管理学、经济学的相关理论与方法，对水务行业的产权改革模式进行了分析研究。并通过收集大量的文献资料和行业数据对水务行业产权改革模式和经营制度改革模式进行分析，结合社会调查法和案例研究法，论述了各种市场化改革模式的利弊及其原因分析。同时，详细研究了产权改革模式和经营制度改革模式这两大类模式的典型案例和绍兴市水务集团的案例，通过实证分析，作出了比较，并提出了相应对策及运行举措。

　本文的研究表明，水务行业作为一个自然垄断性明显的公益性基础设施产业，市场化改革的落脚点应在于其内部的市场机制的形成，而不是简单的把它民营化、私有化。产权改革模式并不能形成真正的市场竞争，亦不是真正解决

　水务行业急需解决的几大核心问题的关键所在和唯一途径。在现阶段我国法律和规范的现状下，应重点推行国有国营一体化模式。

　同时，本文就推行国有国营一体化模式背景下水务行业如何有效运行提出了具体的措施建议，譬如运行体制的建立、内部流程的再造、水价制度的完善、融资平台的丰富、城乡一体化的推动、监管机制的体系化、信息公开的制度化等等。

　最后，本文对我国水务行业市场化改革的推动和运行提出了一些创新性的建议，从宏观角度提出了水务改革呼唤政府公共责任、水务改革制度的建设和立法、水业调节基金的设立，从水务系统内部管理角度提出了水务系统的直管机制探讨、一体化建设的深化、第三方评价检测机构的设立等。

　：

　关 键 词 ：

　水 务

　市 场 化

　改 革

　模 式

　一 体 化

　Abstract The water service profession is the basic industry which is of vital importance to the people"s livelihood, and it is inseparable from the public safety, health and life. Its development not only directly affects the social development and economic growth, but also is the key link in building a harmonious society. With the development of society and the improvement of people"s living standards, the demand for public water service from both quality and quantity greatly increases. But problems exist in the traditional water service profession which is not good enough to match the current rapid development of China"s economic situation and to meet the public"s increasing life needs. For example, the indifferent market consciousness, low efficiency, lack of innovation, Capital and management, and the unadvanced technology. Therefore, it is in urgent need of market-oriented reform of the Water service profession. However, in the process of reform, it becomes a point of contention how to optimize the mode of market, how to deal with the property—privatization or internationalization? It also has received increasing attention to social sessions and attention how to run the city water service profession after the reform to ensure the effective reform. In view of the above background, this paper briefly introduces the technical characteristics of the water industry and the necessity of market-oriented reform of China"s water industry. It overviews the development of market-oriented reform of China"s water industry and the current model as well as the management and operation pattern of international water industry. The paper also compares the positive effect and negative effect of the model of market-oriented reform and points out the selection--state-owned and state-operated integration reform model in the stage of market-oriented reform of China"s water industry. At the same time, the paper puts forward some effective answers to the effective operation of the water industry under the background of the model through the case of Shaoxing Water Group that is in the state-owned successful model of market-oriented reform and its healthy and efficient development has attracted the attention of domestic counterparts.

　This paper analyses the reform model of property right of the water service profession by the method of the science of public administration and economics. And it also undertakes an analysis through the collection of a large number of documents and data on reform model of property right and management system of water industry, and discusses various market-oriented reform model using social investigation method and case study method. At the same time, a detailed study of two kinds of models-- the model of reform of property right and management system is done including the typical case of Shaoxing Water Group, and many corresponding measures are put forward through the empirical analysis and making comparison. This study shows that, the aim of market-oriented reform of water service profession lies in its internal market mechanism, rather than simply put it privatization because it is a natural monopolistic commonweal infrastructure industry. Property reform cannot form the real competition in the market, also it is not a true solution to the core problems of water industry which are in bad need to solve. At the present, according to the laws and regulations in our country, we should put emphasis on the state-owned and state-operated integration model. How to move effectively under state-owned integrated mode of water industry? The article puts forward some specific measures under this background, such as the establishment of operating system, the reengineering of internal business process, water price system, financing platform, the drive of integration of the urban and the rural, supervision mechanism, the system of information disclosure system and so on. Finally, this article puts forward some innovative suggestions on the operation and improvement of market-oriented reform of China"s water service profession from the macroscopic angle. And the reform of water affairs calls for government public liability, the construction and the legislation of reform of water affairs system, and the establishment of fund for water industry. The paper also discusses the system of management, the integration of construction of the water service profession and the establishment of evaluation testing agencies from the third party and so on. KEYWORDS ：water service，market-oriented，reform，model，integration

　目

　录

　第一章

　导论 .............................................. 1

　第一节

　研究背景 ............................................... 1

　第二节

　研究目的和意义 ......................................... 2

　第三节

　研究方法及思路 ......................................... 4

　一、研究方法 ....................................................... 4 二、研究思路及基本框架 .............................................. 4 第四节

　 研究创新点 .............................................. 7

　第二章

　水务行业特征、生产方式理论和市场化 ................ 8 第一节

　水务行业技术经济特征及生产方式理论 ..................... 8

　一、水务行业基本概念................................................ 8 二、水务行业技术经济特征 ............................................ 8 三、水务行业的生产方式理论 ......................................... 10 第二节

　水务行业市场化及我国水务市场化改革的动机 .............. 10

　一、市场化及水务行业市场化 ......................................... 10 二、我国传统水务行业存在的问题 ..................................... 11 三、我国水务行业市场化改革的动机 ................................... 12 第三章

　水务行业市场化改革历程及模式 ..................... 13

　第一节

　我国水务行业市场化改革的政策分析 ...................... 13

　第二节

　我国水务行业市场化改革发展历程及模式现状 .............. 14

　一、市场化改革发展历程 ............................................. 14 二、市场化改革模式现状 ............................................. 16 第四章

　国际水务行业管理现状及运行模式 ................... 21

　第一节

　美国水务行业管理现状及运行模式 ........................ 21

　一、管理概况 ...................................................... 21 二、运行模式 ...................................................... 22 第二节

　英国水务行业管理现状及运行模式 ........................ 22

　一、管理概况 ...................................................... 22

　二、运行模式 ...................................................... 23 第三节

　法国水务行业管理现状及运行模式 ........................ 23

　一、管理概况 ...................................................... 23 二、运行模式 ...................................................... 24 第四节

　国际水务运行模式概况 .................................. 24

　第五章

　我国水务行业市场化改革模式的比较及优选 ........... 26

　第一节

　产权制度改革模式的分析 ................................ 26

　一、代表性模式及案例............................................... 26 二、产权制度改革模式的正效应及负效应分析 ........................... 36 第二节

　经营制度改革模式分析 .................................. 38

　一、代表性模式及案例............................................... 39 二、经营制度改革模式的正效应及负效应分析 ........................... 45 第三节

　我国水务行业市场化改革中存在的主要问题 ................ 47

　一、改革目标的偏离 ................................................ 47 二、政府责任的缺位 ................................................ 47 三、政策体系交叉，宏观规划和配套政策的缺乏 ......................... 48 四、合理水价形成机制尚未建立 ....................................... 49 五、政府监管不力 .................................................. 49 六、改革信息的公开化不足 ........................................... 49 七、地方政府缺少水务特许经营改革的管理经验 ......................... 50 第四节

　现阶段水务行业市场化改革模式优选：国有国营一体化模式 .. 50

　第六章

　国有国营一体化模式的运行研究 ................... 54

　第一节

　绍兴水务国有国营一体化模式的运行分析 .................. 54

　一、理顺体制调整机构............................................... 54 二、转变观念深化改革............................................... 55 三、确定目标制定规划............................................... 56 四、加强管理优化运行............................................... 56 五、强化合作整合资源............................................... 58 六、内外并举筹措资金............................................... 59 七、技术创新提升实力............................................... 60

　八、激发优势搞活副业............................................... 61 第二节

　国有国营一体化模式有效运行的举措 ...................... 62

　一、运行体制建立，实现水务管理一体化 ............................... 62 二、工作内容梳理，促使企业构架合理化 ............................... 63 三、内部流程再造，形成竞争机制有效化 ............................... 63 四、完善水价制度，推动水价形成市场化 ............................... 65 五、丰富融资平台，完善水业投融资机制 ............................... 67 六、扩大企业规模，实现城乡水业一体化 ............................... 69 七、强化监管责任，实现监管机制体系化 ............................... 69 八、完善沟通平台，促成信息公开制度化 ............................... 70 第七章

　结论与拓展 ....................................... 71

　第一节

　结论 .................................................. 71

　第二节

　拓展 .................................................. 72

　一、水务行业市场化改革更加要强调政府的公共责任 ..................... 72 二、加强制度建设，应立法明确水业市场化改革实施细则 ................. 73 三、考虑水务系统直管机制的设立 ..................................... 73 四、一体化进程的不断推进和深化 ..................................... 74 五、设立水业调节基金，合理解决水务资金问题 ......................... 74 六、设立统一的第三方检测、监管、评价机构 ........................... 75 参考文献 ................................................. 76

　致

　谢 ................................... 错误! ! 未定义书签。

　个人简历及在学期间发表的研究成果 ......... 错误! ! 未定义书签。

　第一章

　导论

　第一节

　研究背景

　孔子说：“为政以德，譬如北辰。”《尚书》说：“德惟善政，政在养民。”《淮南子》说：水，“德泽天下”。我们祖先的意思是：政治的根本在于德，大德在于“养民”。而水的本性，恰恰在于“德泽”。水政即德政，水务即德务。

　对水的重要性的认同，与人们而言已经是毋庸置疑的。尤其是随着我国城市化进程的加速推进，水的问题更被日益重视。水的资源性匮乏和许多经济发达地区由环境污染所导致的水质型缺水，严重影响和制约着人们生活水平的提高、城市经济的可持续发展。

　由提供生活、生产用水的“上水”系统和承担污水收集、处理的“下水”系统组合而成的水务行业作为水资源体系中最为重要的一环，决定着水资源的综合利用价值，亦与公众安全、公众健康、公众生活指数密不可分。从现状看，对水务服务的需求无论是数量上还是质量上都在大大增加，水务服务的提供者----水务企业显然业已面临着强大的压力。

　传统的水务行业普遍比较求稳、市场意识淡泊，存在着政企不分、效率低下、创新动力不足等突出问题，其资金缺失、管理缺位、技术落后的现状已同当前我国高速发展的经济态势明显不相吻合，也不能很好地满足公众日益提高的生活需求。水务行业急需进行市场化改革，其必要性是毋庸置疑的。

　2002 年，建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。2003 年十六届三中全会指出，中国公共事业对外开放，允许社会资本进入水务行业，同时要求垄断行业放开市场准入，引用竞争机制。由此，中国的城市水业市场化改革全面展开。我国水务行业市场化改革是在借鉴发达国家水务发展经验，在各地水务系统试点探索和政府积极推动的背景下进行的，水务行业尤其是城市水务成为了近年来我国推进市场化较为明显的领域。而政府的参与所潜在的“引入资金”和“国有资产增值保值”等目的性导致了水务行业的市场化改革自然而然的把产权改革作为了落脚点，推进投资主体多元化成为了其市

　场化改革的主调。

　由此就有了 2002 年的法国威立雅水务以约 20 亿元现金，超过资产评估价格近三倍的价格收购浦东自来水公司 50%的股权；2004 年柏林水务联合体以4.8 亿元的转让价格收购资产价值 2.6 亿的合肥市王小郢污水处理厂。更令人惊叹的是在 2007 年初，威立雅水务以 17.1 亿元的高溢价获得兰州供水集团公司 45%的股权，而参与竞标的其它两家投资机构的报价只有 4.5 亿元和 2.8 亿元。

　这类并购事件的资产过度溢价，和接下来的在我国水务并购战中一路攻城掠地所向无阻的法国威立雅在西安受到坚决抵制事件的发生，使得业界对外资进入水务行业的态势有了更多的关注。而 2009 年 7 月的内蒙古赤峰市私企九龙供水公司水源井污染致使数千市民患病的突发事件，以及近几年水价的高频率高幅度的上涨，所引发的公众的不满和相关方面的忧患，更是激起了对水务行业市场化改革模式的争论。

　市场化改革的结果仿佛是水价的不断被推高，公众支付的不断被提高，这与原先的水务行业市场化改革的初衷大大偏离。是公有化、私有化还是公私合作关系，不同模式各有所长各有所短，各家之言代表着各自不同的视角，抑或是背后的不同利益主体。城市水业的市场化改革进程中该如何优选其模式，市场化是不是就是要产权的私有化、民营化甚至是国际化，这成为了争论的焦点。而市场化改革后的城市水业又该如何有效运行，确保改革初衷的着落和实现，这也日益受到社会各届的重视和关注。

　第二节

　研究目的和意义

　我国政府在关于构建和谐社会、落实科学发展观等重大方针政策时，都对加强水务基础设施建设、保障饮用水安全、治理水污染做出了明确的指示和要求。做好城市供水安全保障、促进水资源的节约和环境保护，以实现经济的可持续发展，而这一要求的落脚点就压在了水务行业身上。

　水务行业是关系民生大计的基础性行业，水务行业的有序健康运行关系到社会发展和经济增长，亦是构建和谐社会的关键性环节。水源的地域性、水务管理的行政区域性和系统提供服务的管网唯一性使水务行业具有了明显的自然垄断特性。传统的水务行业因政府在管理上的缺位，以及其自然垄断特性，在

　一定程度上助长了它的机构臃肿、成本失控、效率低下等弊病的滋生，行业性亏损现象严重。而水务行业经营周期的长期性、投资额度的大量性，以及目前水价机制所导致的投资低回报性，使得大多当届政府降低了对水务行业的资金投入倾斜度，造成水务行业运作艰难的局面时有发生。

　而根据世行一份研究报告《中国污染损失》估计，水危机导致的损失已经占到中国 GDP 的约 2.3%。而中国水资源稀缺、使用效率低下、水污染严重，都构成潜在的危机。中国的年人均水资源拥有量（约 2151 立方米）只有世界平均水平(每年 8549 立方米)的 1/4，是世界上人均拥有量最低的国家之一。为解决潜在水危机，世行建议：中国改革和加强水资源管理的机构设置、法律法规、公众参与，其重点应放在明晰政府、市场、社会三者的角色和相互关系，提高水资源管理机构的效率应尽可能采用基于市场的管理手段。如何引进积极的市场机制，实现有效管理和引导水务行业，促使水务行业优质地为公众提供基本生活要素、维护环境良性循环、保证经济发展服务，同时实现水务行业的健康持续的良性发展，这已经是迫在眉睫。

　自国家出台推进市政公用事业市场化进程、向民营及外资等资本开放水务市场、出台特许经营管理办法等一系列政策措施以来，方向选择、制度设置等问题引起了行业内外的广泛争论。急流暗涌、销烟弥漫的水务市场抑或是风平浪静、稳中求变的行业发展，纸上谈兵的理论研究抑或是具体操作中的实务博弈，作为行业中的我们感受到国家相关部委的政策语言中彰显着民生的密码，但政策的导向中亦蕴含着博弈里的困惑。在未来的水务发展历程中，产权多元化、溢价收购、特许经营、供水成本监审、水价改革、政府监控管理、绩效考核等若干问题必然成为中国水务行业的热点、焦点、难点问题。而这一切的问题都起源于水务市场化改革的兴起，集结于其政府和水务企业对市场化改革模式的选择及运行。

　而面对当前我国水务行业市场化改革过程中引发出的种种问题以及多种改革模式并存实施层面混乱的现状，通过系统性的分析、研究国内外水务改革模式，结合我国水务行业发展实际，寻找出比较合理的市场化改革模式是具有十分重要的现实意义。同时，以近几年成功进行市场化改革并已引起国内同行重视的绍兴市水务集团为背景，研究其改革的历程及有效运行的举措，具有积极的借鉴意义。本文的最大目的和意义旨在抛砖引玉，以期更多的政府管理人员

　和专业人士来关注水务行业的改革和发展，希望能在不能停止的水务行业市场化改革这一摸着石头过河的艰难历程中，突破坚冰激活我国水务行业，最终实现水务行业的企业效率和社会效益的共同提升，以更大程度地保证公众利益和经济发展。

　第三节

　研究方法及思路

　一、研究方法 论文主要运用公共管理学、经济学的相关理论与方法，对水务行业的产权改革模式进行了分析研究。本论文的理论基础为公共管理等与水务行业相关的理论。主要运用了文献研究法、案例分析法、社会调查和系统分析的方法。通过收集大量的文献资料和行业数据对水务行业产权改革模式和经营制度改革模式进行分析，然后结合社会调查法和案例研究法，论述了各种市场化改革模式的利弊及其原因分析。并在此基础上提出了一种现阶段较为符合我国国情、基于长远规划的国有国营一体化模式。同时，结合以国有国营一体化模式成功进行市场化改革并得以快速健康发展的绍兴市水务集团的案例，通过实证分析，提出了相应对策及运行举措。

　二、研究思路及基本框架 论文的研究思路为提出问题、分析问题、解决问题。本论文在研究背景的阐述中就提出了“水务行业市场化改革政府推进明确，但在实际运行中缺少执行细则，导致改革模式多样化而争论四起”这一问题，随后通过对水务行业的基本内涵、市场化改革的我国政策、国际主要国家的改革模式以及我国水务市场化改革的发展历程和运行模式的总结分析，指出了了各主流改革模式的正效应和负效应。在此基础上提出了国有国营一体化改革这一优选模式，同时在案例分析基础上进一步提出了运行措施。

　 图 1-1

　论文基本逻辑框架图

　2、本文研究主要内容的具体框架如下: 第一章

　导论 主要阐述论文的选题背景和研究意义，以及主要的研究方法，并分析论文的研究创新点。

　第二章

　水务行业特征及生产方式相关理论分析 简要阐述水务行业的基本概念，分析水务行业的技术经济特征和生产方式理论，并指出了水务行业市场化的主要内容，同时从实际出发剖析了我国传统水务行业存在的问题和市场化改革的动机。

　第三章

　 我国水务行业市场化改革发展历程及模式现状 阐述了我国水务行业市场化改革的政策情况和相对应的发展历程，同时对我国当前的水务行业市场化改革模式现状进行了罗列汇总，从而较为系统地将代表性案例实证分析 水务市场化改革模式的比较及优选（国有国营一体化模式）

　我国水务行业市场化改革存在问题 国际水务现状 国内水务市场化模式 水务市场化改革的发展历程及现状 水务行业市场化及我国市场化改革动机 国内水务发展历程 运行措施研究 拓展建议 主要结论

　水务行业改革模式加以整理。

　第四章

　国际水务行业管理行政及运行模式分析 分析了国际上较具代表性国家（美、英、法）的水务行业管理现状和市场化运行模式，最后指出了国际水务运行模式总概况。

　第五章

　我国水务行业市场化改革模式的比较及优选 将形式多样的水务行业市场化改革模式按其是否涉及产权改革的本质归结为两大类：产权制度改革、经营制度改革。通过对这两大类别市场化改革模式的理论分析、案例实证比较，分析两者之正效应及负效应，点出产权改革模式并不能按我们预先设定的方向去前进，亦不是真正解决水务行业急需解决的几大核心问题的关键所在和唯一途径。并相对系统的整理了现阶段我国水务行业市场化改革过程中存在的问题。

　在此基础上，提出了作为自然垄断特性明显的非营利性行业----水务行业，应该优选最符合自己特色的改革模式----在坚持产权国有前提下引进市场化机制的一体化经营模式。同时把这一优选模式视经营对象划分为国有国营一体化模式和国有民营一体化模式，并指出在现阶段我国法律和规范的现状下，应重点推行国有国营一体化模式。

　第六章

　国有国营一体化模式的运行研究 通过对国内较早实行国有国营一体化模式的绍兴市水务这一代表性案例的剖析，指出了这一模式的可行性和有利性、前瞻性。

　同时，要成功实现提高水务行业运作效率和达成资源最佳匹配的水务市场化改革目标，对推行国有国营一体化经营模式后的运行措施进行了分析研究，提出了有益的探索和思考。

　第七章

　结论及拓展 在结论中总结了本文的观点，我国水务行业需要市场化改革，更需要对市场化改革模式的深入研究，以便于找出一种适合于水务行业的改革模式，以利于政府管理部门制定更为长远更为有效的相应规范。按现阶段的我国实际，国有国营应是优选的模式。并在这一模式下，提出了如何运行的有效措施。

　同时，建设性地从宏观角度提出了水务改革呼唤政府公共责任、水务改革制度的建设和立法、水业调节基金的设立，从水务系统内部管理角度提出了水务系统的直管机制探讨、一体化建设的深化、第三方评价检测机构的设立等。

　第四节

　研究创新点

　本文较系统地梳理了我国水务行业市场化改革的模式进行研究，主要创新点如下: 一、通过对国内水务行业市场化改革模式的梳理，总结归纳了其主要类别（产权制度改革模式、经营制度改革模式），并针对性地辨析了各模式的优劣势，提出了市场化不等同于私有化、民营化。

　二、结合我国国情和水务行业实际，指出目前我国水务行业市场化改革存在的问题，并点出产权改革模式并不能形成真正的市场竞争，亦不是真正解决水务行业急需解决的几大核心问题的关键所在和唯一途径。

　三、提出了作为自然垄断特性明显的非营利性行业----水务行业，应该优选最符合自己特色的改革模式。指出在现阶段我国法律和规范的现状下，应重点推行国有国营一体化模式。

　四、在对绍兴水务的案例分析的基础上，提出了运行国有国营一体化模式的措施建议。譬如运行体制的建立、内部流程的再造、水价制度的完善、融资平台的丰富、城乡一体化的推动、监管机制的体系化、信息公开的制度化等等。

　五、拓展中提出了创新的理念和运作方式。主要有：从宏观角度提出了水务改革呼唤政府公共责任、水务改革制度的建设和立法、水业调节基金的设立，从水务系统内部管理角度提出了水务系统的直管机制探讨、一体化建设的深化、第三方评价检测机构的设立等。

　第 二 章

　水务行业特征、生产方式理论和市场化

　第一节

　水务行业技术经济特征 及生 产方式理论

　一、水务行业基本概念 水务，顾名思义，即水的服务。广义的水务范畴，主要应包括水源保护、取水、供水、污水收集、污水处理等环节以及水系治理、城市防洪等领域。而限于我国水资源管理的分割，我们目前所讨论的水务行业，大多停留在狭义的水务概念，即指提供取水、供水、污水收集和污水处理等公共水务服务的主体的集合（见图 2-1）。本文中的水务行业即指狭义的水务概念。

　水务是城市市政基础设施的重要组成部分，水务行业直接关系到千家万户民众的生活和健康保障，关系到工业生产的发展及城市化进程的推动，是人民生活和社会发展不可替代的基础性行业。由此就决定了水务行业必然成为了政府公共服务的重要内容和不可推却的责任。

　图 2-1 狭义的水务行业组成 水源（地下水、地表水）-----取水----自来水厂（制水）---主管输送-----自来水营业公司----支管输送------用户----支管收集----排水公司----主管 输送----污水处理厂------下游 二、水务行业技术经济特征 水务行业由于其特有的社会地位、服务内容、工作方式形成了与其它产业相区分的独特技术经济特征：

　1、公益性。虽然从技术上讲，水务行业可以选择性地将一部分人排除在水务服务之外，但因饮用水是每个人生存所必需的，这样的做法显然有违社会公平原则。由此可以见，水务行业中的供排水系统具有准公共物品的属性。而污水处理环节所产生的水质净化、环境美化、生态保护等效果是每一个人都得以享受的，属于公共物品的范畴。对公众来说，水务产品和服务具有不可缺少性和不可替代性，它们的按标准提供是政府的责任和公众的权利。因此，水务行业具有明显的公益性。

　2、自然垄断性。

　1 所谓自然垄断，就是由于技术的性质，一个市场只能容纳一个企业。而水务行业在提供水业产品和服务时必须形成专用的管网系统，这需要投入大量的固定成本，而当管道铺设后，供水和排水的边际成本却很小，具有显著的规模经济效益。同时，水务行业的资产专用性强，沉淀成本大，一旦投入后就不能移作它用，而且资产的使用年限一般长达在二三十年甚至更长，这些因素导致高度的进入和退出壁垒。所以，一个较为固定的区域只能存在一个水务企业，由此可见，水务行业的自然垄断特征十分显著。

　3、区域性。按现有的水务技术与管理模式，水资源只能在输水工程覆盖的范围内得以使用和消耗，排水和污水处理也因管道输送和排放的限制只能在一定区域内运营，因而水务行业具有明显的区域性特征。此外，中国城市与乡村二元分割的特点以及供排水城乡一体化推动的缓慢，使得各城市的供排水管网被一块块的没有集中供排水的地区所分隔，导致水务行业的区域性特点更加突出。这也一定程度上导致了水务行业的管理一直以来按行政区域的划分而治。

　4、经营的高稳定性。从水务产品本身而言，具有较为稳定的市场需求，其需求弹性自然也表现为较低。一旦形成服务，水务企业就具有稳定的收益和现金流。良好的流动性和稳定性，使得水务行业成为了稳健型投资者的目标，也受到了很多投资资金的青睐。

　5、资本的高沉淀性和投资的低回报性。水务行业中的制水厂、污水厂、供排水管网系统均需要投入大量的资金，且经营周期较长，这就决定了水务行业的资本强沉淀性和高密集度。同时，由于政府对水务产品和服务的价格严格控制，以及长期以来的水价不到位等现状，自然也就导致了水务行业投资的低回报性。

　6、高政策影响性。由于我国政府对水务行业实现了强化管理，其行业发展显然受政府政策的影响很大。在加上我国水务法律体系尚未健全，对水务发展亦缺少统一的标准和规范，当地政府的政策稳定性和连续性直接影响到当地水务的发展。

　从以上水务行业的技术经济特征可以看出，水务行业是资本密集型、自然垄断性质明显的公益性基础设施产业，与一般竞争性领域有着很大的区别。这

　 1 盛洪,《中国公用事业改革：从理论到实践》，2009，P2。

　就要求我们在推进水务行业市场化的进程中与一般的竞争性国有企业改革相区分开来，务必要多角度地进行分析并谨慎地开展市场化改革，以确保社会公共安全和保障公众利益。

　三、水务行业的生产方式理论 按照哈耶克的自由经济理论，一个行业或者一种资源，在被证明具有唯一性、独占性，而同时又具有人人需要这种公共属性的话，它就必须变成由政府控制的非营利机构，这样才能保证社会公平和这种产品得以合理供应，也才能让“自由的经济”得以有序持续。

　水资源属于公共资源，供水、排水及污水处理具有公共物品的属性，应当以民生为根本。按照目前我国实际，水务行业在一定行政区域均是唯一性的。从这一角度考量，水务行业理应由政府发挥管制，优化资源配置，而不能实行简单的私有化、民营化。

　同时，为出于效率提高的目的，避免企业出于自身利益目的而形成的内部人控制问题的存在，在水务行业进行市场化改革，引入市场化机制，是符合行业发展的要求的。

　第二 节

　水务行业市场化及我国水务市场化改革的动机

　一、市场化及水务行业市场化 市场化是指在开放的市场中，以市场需求为导向，竞争的优胜劣汰为手段，实现资源充分合理配制、效率最大化目标的机制。市场化是一个经济学的概念、 水务行业的市场化就是指在向民众建立水是商品而非基本福利的理念的同时，实现水务行业各环节中的市场化运作。主要包含以下几个涉及面：

　1、树立水是资源的意识，把自来水和污水处理等视作商品。

　2、力争把水行业范畴的水源、自来水、污水收集、污水处理、中水回用等环节形成一个系统化的水业价值链。

　3、在兼顾社会公众利益的前提下，逐步推进水价机制改革，使水价成为水务企业产品服务质量、运行成本的有效反映，并在一定程度上成为水务市场

　供求关系的调节手段。

　4、实现水务行业的政企分开，在水务行业中引入有效的水务市场化机制。

　5、力争形成具有一定竞争条件的水务投融资市场、建设市场、运行市场等。

　6、投资主体和管理主体的多元化。

　7、加强政府对水务行业的监管。

　8、建立健全的水务行业市场化法律环境。

　二、我国传统水务行业存在的问题 在传统观念和体制里，水务行业如其它市政公用服务一样因为存在着公益性、自然垄断性、经营的高稳定性、资本的高沉淀性和投资的低回报性、规模效益明显等技术经济特征，从理论上讲由政府统一安排生产和供给可以保证公平和效率。但从我国水务行业的发展历程和现状的实践证明，由于政府供给是以计划安排为主，缺少竞争，使得传统的水务行业普遍比较求稳、市场意识淡薄，从而产生了以下几方面比较突出的问题。

　一是政企不分、政事不分，企业缺乏自主权和积极性，职能有些模糊与混乱。有时是个十足的企业要自己承担企业的责任，有时又是个公益的“政府” 承担一些超出企业职能范围的其他社会责任，使得水务行业成了个“政府不象政府、企业不象企业、比政府还政府、比企业还企业”的“四不象”。

　二是存在“锅底效应”，由于水务行业是国有企业里改革最晚的几个行业之一，导致了“锅底效应”的形成，政府很多服务责任以不同形式进入水务企业，水务企业承接了很多非企业性的行为，客观上造成了其不同程度的人员臃肿、效率低下。

　三是水务行业管理存在“多龙管水”现象，全国各地没有明确和统一的管理部门，有的归口在建设部门，有的归口在水利部门，也有的归口在新设立的水务局机构，缺乏明确、配套的政策，导致了职责不明、监管不力。

　四是缺乏竞争激励机制，市场意识淡薄，管理水平、技术水平长期得不到提升，生产效率低下，缺少科学的人力资源规划和使用，出现人浮于事、要用的人留不住、不要的人拦不住的现象，导致了企业的亏损经营成为了水务行业

　的通病。

　五是水价机制长期不到位，造成了水务行业政策性亏损的普遍性，同时也导致了一部分水务企业把内部管理不善、开支浪费、职工超员等问题引起的亏损也一并推到了“政策性”这一框框里，造成了水务系统内的恶性循环。

　六是水务行业缺乏稳定、规范的建设资金渠道，没有形成多元化的投融资新机制和渠道，受政府财政能力的限制，水务服务设施的建设资金不足成为难以克服的障碍，影响了行业的发展，累积到一定程度甚至影响到了城市的发展。

　三、我国水务行业市场化改革的动机 传统水务的职责不清、资金缺失、管理缺位、技术落后的现状已同当前我国高速发展的经济态势明显不相吻合，也不能很好地满足公众日益提高的生活需求。水务行业急需进行市场化改革，其必要性是毋庸置疑的。

　另一方面，我国水资源严重稀缺，水质污染也日益严峻，如果不实现有效的水价机制以达到用市场手段配置水资源、治理水污染，那么水资源能够被经济地使用就是一句空话。同时，也只有真正实现“谁污染谁付费”的市场化手段，才能一定程度上缓解政府财政的负担，才能体现公益性产品的公平性。

　总的来说，水务行业谋求市场化改革，其动机不外乎三：一是水务行业中引入市场竞争机制提高活力效率；二是吸引资金，弥补当地财政资金的投入缺口；三是水价机制的市场化、合理化。

　所以说，水务行业市场化的最终目的就是提高效率实现效益，促进其健康持久发展，从而更好地做好公共服务、保证公众需求、维护公众利益。即通过提高效率这一手段，实现经济效益、社会效益和环境效益，从而取得政府、企业和公众等各方面的“共赢”。

　第三章

　水务行业市场化改革历程及模式

　第一节

　我国水务行业市场化改革的政策分析

　论及水务行业市场化改革，不可或缺的角色必然是其管理者----政府。纵观世界各国的水务行业发展，作为一项民生性的行业，政府自然要对其多加关注，水务行业的定位和道路选择决定于政府的政策导向。而我国的水务行业市场化改革，除了行业发展内在需要的必然，更大程度的也同样受到了政府政策的影响。发展思路、改革模式、推进力度跟政府政策的出台密不可分。本文专门查询、整理了与我国水务行业市场化改革相关的政策法规，并将其列表如下。

　表 3-1 与我国水务市场化改革相关的政策法规汇总表 政策出台时间 政策制定部门 政策主要文件 政策内容 1995 年 国家计委 电力部 交通部 《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》 首次将城市供水纳入外资特许经营范围。

　2001 年 12 月11 日 国家计委 《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》 指出要“逐步放宽投资领域”，“除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”。

　2002 年 1 月 国家计委 《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》 指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。

　2002 年 3 月 国家计委 新的《外商投资产业名录》 原禁止外商投资的供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放的政策逐步到位。

　2002 年 12 月 建设部 《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》 加快推进市政公用行业市场化进程。鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。

　2004 年 3 月 建设部 《市政公用事业特许经营管理办法》 明确了特许经营各方的责、权、利，明确了市政公用设施委托特许经营的行为准则，为公用事业市场化改革打下法制化建设的基础。

　2005 年 2 月 国务院 《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》 允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。要求加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。

　2005 年 2 月 水利部 《深化水务管理体制改革指导意见》 提出对于城市供水等经营性项目，资金来源应该市场化，利用特许经营、投资补助、招标拍卖等多种...

相关热词搜索：优选 水务 市场化