基层公务员人才流失问题研究

　摘要

　乡镇地区公务员的管理和人才流失问题一直是困扰国内政府系统人才管理的重要问题。2016 年，国内共录用公务员人才 26.1 万人，其中乡镇等基层地区所录用的比例达到 68%以上，尽管每年基层政府单位都会录用大量公务员，但是较大比例的基层公务员流失问题仍给地方政府的正常运行造成严重困扰。造成人才流失的原因众多，一方面是乡镇地区待遇条件差，新录用的公务员中年轻人占绝大多数，这部分年轻群体很少愿意在乡镇地区安家立业；另一方面的原因是乡镇基层单位在管人、用人方面制度、体系、管理办法不到位，晋升体系不规范，出现选人用人的不合理、不规范，影响国家政务系统的正常运行。

　文章结合吕梁地区某乡镇选人用人方面的问题出发，结合公务员管理办法和人才管理、人力资源管理方面的理论，对于该地区在用人制度、体制和管理方面缺陷和问题进行研究，并采用问卷调查法、访谈法和文献研究法对造成该问题的原因进行调查和分析，汇总之后再按照上述理论进行针对性解决，解决基层公务员的管理问题对于保证国家政府系统的正常运行、各项政策的顺利实施具有重要意义，文章采用找出问题，分析问题和解决问题的思路对吕梁地区交口镇的公务员管理问题进行研究，旨在得出一般性结论，不仅解决该地区的人才管理问题有积极意义，对于全国其他地方的公务员管理问题都有积极意义。

　文章对于研究公务员流失问题的研究方法进行了形式上的创新，采用问卷调查法和访谈法对该地区的在职、离职和社会人士（公务员、专家和人力资源学教授）进行采访，最终得出解决该问题的具体办法。文章仍存在不足之处，首先仅限于对吕梁地区的乡镇地区进行研究，这些乡镇的管理模式、制度体系和选人用人办法与国内其他地方略有不同，对于经济和社会发展程度而言也不尽相同，因此就造成某些结论在该地区适用，但在国内其他地方就不太合理的情况。

　关键词：基层；公务员；人才流失；研究

　— 欢迎下载 ABSTRACT

　 The management of civil servants in rural areas and the problem of brain drain have been an important problem that plagued the management of talent in the domestic government system. In 2016, a total of 0.26 million civil servants were recruited in China, of which more than 68% were employed in the grassroots areas such as townships and villages, although a large number of civil servants were recruited at the grassroots level every year, but a large proportion of the loss of grassroots civil servants remained to the local government The normal operation of causing serious problems, resulting in the loss of many problems, on the one hand the poor treatment conditions in the township, the new recruited civil servants in the vast majority of young people, this part of the young groups are rarely willing to settle in the township; The reason is that the township grassroots units in the management, employing the system, system, management approach is not in place, the promotion system is not standardized, there are irrational selection of personnel, not standardized, affecting the normal operation of the national government system.

　 Based on the theory of civil servant management and talent management and human resource management, this paper studies the defects and problems of employment system, system and management in the area, and adopts the questionnaire survey. Law, interview method and literature research method to investigate the causes of the problem and analysis, after the summary and then follow the above theory to solve the problem, to solve the management of grassroots civil servants to ensure the normal operation of the national government system, the smooth policy The paper analyzes the problems of civil servants in a township of Lvliang area by using the idea of finding the problem, analyzing the problem and solving the problem. It is drawn from the general conclusion that it not only has the positive significance to solve the problem of talent management in the area, For the rest of the country"s civil service management issues have a positive meaning. The article explores the research methods of studying the problem of civil servants" loss, and uses the questionnaire survey and interview method to interview

　the working, leaving and the community (civil servants, experts and professors of human resources) in the region, and finally The specific approach to the problem. There are still some shortcomings in the article, first of all limited to the Lvliang region of the township area of the study, the township management model, institutional system and the selection of personnel and other places slightly different, for the degree of economic and social development is not So that some conclusions in the region to apply, but in other parts of the country is not reasonable situation. Keywords ：Grassroots; civil servants; brain drain; research

　— 欢迎下载 目录

　学位论文原创性声明.................................................................................................... 1 学位论文版权使用授权书............................................................. 错误! 未定义书签。

　摘要................................................................................................................................ 1 ABSTRACT ................................................................................................................... 2 ........................................................................................................................................ 6 第 1 章 导论.................................................................................................................. 7 1.1 研究背景和意义.............................................................................................. 7 1.1.1 研究背景............................................................................................... 7 1.1.2 研究意义............................................................................................... 8 1.2 国内外研究现状.............................................................................................. 8 1.2.1 国外研究现状....................................................................................... 8 1.2.2 国内研究现状..................................................................................... 10 1.3 研究方法........................................................................................................ 11 1.4 研究内容和框架............................................................................................ 12 第 2 章 公务员相关理论的范畴................................................................................ 13 2.1 基层公务员相关概念.................................................................................... 13 2.1.1 公务员................................................................................................. 13 2.1.2 基层公务员......................................................................................... 13 2.1.3 基层公务员流失................................................................................. 14 2.2 马斯洛需求理论............................................................................................ 14 2.3 期望理论........................................................................................................ 16 2.4 职业倦怠理论................................................................................................ 16 第 3 章 基层公务员流失现状

　—以吕梁市离石区交口镇为例............................ 17 3.1 我国基层公务员现状.................................................................................... 17 3.2 吕梁市离石区基层公务员概况.................................................................... 19 3.2.1 交口镇基层公务人员服务对象......................................................... 19 3.2.2 交口镇基层政府工作人员的主要工作内容..................................... 21

　3.3 采用问卷调查法研究吕梁市交口镇基层公务员流失现状........................ 23 3.3.1 问卷调查的设计原则......................................................................... 24 3.3.2 问卷调查的设计过程......................................................................... 25 3.4 问卷调查结果分析........................................................................................ 28 3.5 本章小结........................................................................................................ 29 第 4 章 基层公务员流失原因及影响分析................................................................ 30 4.1 基层公务员流失原因分析............................................................................ 30 4.1.1 基层公务员晋升困难......................................................................... 30 4.1.2 基层公务员工作压力大..................................................................... 31 4.1.3 基层公务员的工资待遇比较低......................................................... 31 4.1.4 公务员自身没有正确的职业观......................................................... 32 4.2 基层公务员流失造成的影响分析................................................................ 32 4.2.1 人才短缺阻碍了基层经济发展......................................................... 32 4.2.2 基层公务员队伍建设滞后，导致工作连续性深受影响................. 33 4.2.3 直接制约基层公共服务水平的提升................................................. 33 4.2.4 工作人员结构失衡............................................................................. 34 4.2.5 增大了基层公务员的培养成本......................................................... 34 4.3 本章小结........................................................................................................ 35 第 5 章 基层公务员人才流失解决措施.................................................................... 36 5.1 创新管理制度，实行职务与职级并行........................................................ 36 5.2 改善基层公务员晋升渠道............................................................................ 38 5.3 了解基层公务员需求，缓解职业倦怠........................................................ 38 5.4 优化基层政府生态........................................................................................ 39 5.4.1 加强沟通，增强人文关怀.................................... 错误! 未定义书签。

　5.5 运用互联网技术提升基层政府部门办事效率............................................ 40 5.6 本章小结........................................................................................................ 40 第 6 章 结论和展望.................................................................................................... 42 6.1 主要结论........................................................................................................ 42 6.2 不足之处........................................................................................................ 43

　— 欢迎下载 附录.............................................................................................................................. 44 附录 1 对于基层公务员问卷调查内容............................................................. 44 附录 2 问卷调查具体评价内容.......................................................................... 44 参考文献...................................................................................................................... 46

　欢迎下载 第1章 导论 1.1 研究背景和意义 1.1.1 研究背景 乡镇地区因其管辖范围广，地理位置分散，部门众多，且业务大多直接对接普通群众，因此乡镇地区往往需要大量工作人员完成体制规定的任务和公务员管理办法所规定的其他工作内容。

　我国虽然发展历史悠久，但由于幅员辽阔，具有多民族和多元文化的特点，各个地方由于历史、地理位置、政策等不同方面的原因造成发展水平及不平衡，东部地区经济发达，人均收入水平高，对人才的吸引力强，而中西部地区一方面自然环境恶劣，深处内陆与外界联系较少，因此社会和经济发展水平总体偏低，这些问题造成了中西部地区需要大量的人才来促进发展，但是由于环境和经济方面的原因致使该地区人才缺口长期得不到解决，不管是工业企业还是政府部门，这是需要国内社会急需解决的问题。

　据山西省公务员管理中心官网统计数据显示，山西省 2016 年度拟招录公务员人数 4160 人，与 2015 年相比，招考岗位人数增加 1311 人。其中各地市招录人数均有增加，吕梁市该年招收 379 人，为历年最高，其中约有 286 个岗位为基层岗 1 。下图为吕梁地区近年来招收公务员人数统计表：

　 表 1-1 吕梁地区 2012 年-2016 年公务员招录情况表

　（单位：人）

　2012 年 2013 年 2014 年 2015 年 2016 年 报名人数 2876 2935 3201 3584 3843 录用人数 275 285 301 366 379 基层岗位数 165 179 202 249 265 所占比例 60.1% 63.7% 67.5% 68.9% 70.1%

　（数据来源于山西省公务员管理局）

　根据表 1-1 中数据显示，吕梁地区近年来招录公务员人数逐年增加，其中基层公务员所占比例增长速度较快，这说明该地区乡镇等基层单位公务员缺口仍比

　 1

　2016 年度山西省拟录用公务员名单，山西省招生考试网，2016

　— 欢迎下载 较大。

　以国内一般情况来看，国内目前基层地区和偏远山区仍存在大量工作岗位的缺口，这些问题严重影响国家各项政策和落实和各个系统内的具体工作，大部分地区陷入“年年招，年年缺”的窘境，这其中一个很重要的原因是基层公务员的严重流失问题。因此研究和解决基层公务员的人才使用策略，减少公务员的大量流失对于稳定地方发展大局，保持乡镇区域的快速发展意义重大。

　1.1.2 研究意义 （一）理论意义 基层公务员的管理和选拔任用是人力资源理论中较为特殊的部分，因为我国公务员的管理体制与企业、事业单位略有不同，不能完全参照人力资源理论的研究体系进行，并且随着国内近几年大力发展县域和乡镇地区，各项政策和行政命令集中于基层地区，这些政策措施的落实需要基层单位紧密、严格落实，但国内基层公务员的大量流失造成障碍。因为文章基于公共管理理论和人才管理理论，以及结合国内公务员管理条例，在制度和法律范围内找出解决办法，充实国内的公务员管理理论和制度体系。

　（二）实践意义 研究并解决基层公务员的流失问题，可以有效解决乡镇和县域地区的政策落实和发展，尤其是对于直接面对人民群众的窗口单位，人员的齐全和充足能够大大提高政府部门的办事效率，能够有效解决民众反映强烈的“办事难”问题，对于改善政府形象，促进人们生活水平的提高，改善群众满意度具有重要意义。

　1.2 国内外研究现状 1.2.1 国外研究现状 国外由于政治制度与我国不相同，因此很多政府制度和管理体系与国内不尽相同，但是由于国外资本主义制度发展时间较长，社会经济更加进步，所以某些方面仍值得国内借鉴和学习。

　西方国家建立早起，就有学者对于基层公务员进行过一些研究，普遍认为最

　欢迎下载 早的研究是英国科学家杰伊·M·谢夫利兹在 1975 提出的“街头管理理论”，该理论在其发表的文章《实行街头官僚》一文中，该文章对于基层公务员的定义做了简单介绍，他认为基层公务员就是行走在街头帮助民众办理公共事务的人员，这些人员在国家公务员体系中占大多数，并且岗位重要度高，是政府部门的一线人员。他还列举了这些人员所从事的职业：职业教师、巡逻警察、收税征税人员、治安管理人员和普通办事员，因为这些人员所从事工作的重要性，因此该类群体的管理制度和各项奖惩规定往往受到人们重视，研究理论也更多 2 。

　对于人才的流失问题，国外的经济学家更多针对企业的人才流失进行过研究，西奥多·W·舒尔茨（2014）从企业管理角度对人才流失问题进行研究，他罗列了众多造成人才出走的原因，主要包括待遇、管理、上下级关系、办公室关系和外部诱惑等，这些因素可能单独也可能集体造成人员的辞职现象 3 。

　雷蒙德·A·诺伊（2015）通过分析人才流失对于不同社会组织的影响，来分析人才流失问题的具体概况，他运用成本控制法和社会组织的绩效考核制度对人才流失所造成的企业成本问题、社会形象以及负面影响进行分析，运用线性规划得出一系列结论，最后他还提出一些企业应对人才流失的具体解决办法，从制度建设、奖惩体系建设和企业提升战略等角度给出了建议 4 。

　对于公务员系统内部的人才流失问题，日本社会学家中松义郎（2016）认为，不合理的管理制度和贪污腐败一定程度上造成了基层公务员的心理不平衡，这种不平衡会影响一线人员的工作效率和满意度，因此各个国家的政府都应重视和提高基层人员的工作满意度 5 。美国心理学家勒温（Lewin）（2016）从心理学角度撰写了政府系统员工离职心理因素调查报告，报告中指出，影响公务人员工作质量的因素众多，譬如个人能力、环境影响、所受到的待遇福利等，他还建立了个人能力与离职概率的函数关系，最后得出结论：员工的离职影响力与政府系统的运行效率、管理体制以及工作环境密切相关 6 。

　国外对于人才流失问题的研究大多集中在企业层面，对于政府机关单位的人才流失更多集中在提升工作环境和福利待遇方面，因为西方的政治制度和政府管

　 2

　杰伊·M·谢夫利兹，实行街头官僚[M]，英国伦敦，1975 3

　西奥多·W·舒尔茨，企业控制人才流失的对策研究[J]，经济学人，2014（48）

　4

　雷蒙德·A·诺伊，人才流失对于社会组织的影响分析[J]，经济研究，2016 5

　中松义郎，基层公务员流失原因调查[N]，东京日报，2016（32）

　6

　勒温（Lewin），政府系统工作人员心理状态研究调查[J]，华尔街日报，2016

　— 欢迎下载 理体系与我国完全不同，文章不做概述。

　1.2.2 国内研究现状 国内的基层公务员研究始于上世纪末期，自 1978 年改革开放之后，国家对内进行大力改革，对于政府系统内部国家推行新农村建设和国家公务员制度，并且编制和逐渐执行《国家公务员法》，对于系统内部的人员按统一编成管理，并直接由财政支付工资和其他福利待遇 7 。

　学术界对于基层公务员的研究开始于 1990 年之后，清华大学社会管理专业教授王世英（1995）研究指出，随着国家开始大力执行“新农村”体系建设，在建设新农村、新农业过程中需要更多的基层公务人员来满足快速增长的工作需要，同时段内农村地区也进行了税费制度改革，确立了“多支持、少收取、简政放权”的工作方针，因此他建议设立专门的公务人员招聘体系和培训考核体系，加强基层工作人员的办事效率和服务水平 8 。

　中国社科院人才管理研究所主任张勉（2005）认为，国内党政机关在人才管理和任用制度上还不够灵活，众多措施限制了人才的自我发挥和创造能力，这是造成人才流失的原因之一，他建议国家行政部门在人才管理上借鉴企业的管理方式，简政放权、给予基层人员更多自主性和宽松度，才能提升基层公务员的工作满意度，进而减少人员流失率 9 。

　对于职位级别低，工作量巨大的“地板干部”（意即基层公务员），国家机关事务管理局研究员张旭明（2014）曾针对全国 30 多个乡镇政府系统的 187 个公务员做过访问调查，对这些“地板干部”的工作状态、生存压力、职业满意度和未来发展规划做了详细了解，他得出结论认为应从两个层面解决该类问题，一是国家应改革基层公务员的制度体系，与省级、地市级的公务员区别对待，政府财政资金应向基层单位倾斜，二是加强基层人员的培训和激励措施，定期组织全员素质培训，并给予精神和物质方面的奖励 10 。

　关于人才流失问题，个别学者从人才的选拔和聘用体系优化方面做了解读，山西省人力资源和社会保障厅公务员管理中心主任李扬（2016）认为每年组织的

　 7

　《国家公务员法》（2005 年 4 月）

　8

　王世英，“新农村”建设对基层公务员造成的影响分析[J]，农村经济研究，1995（4）

　9

　张勉，国家录用公务人员制度探究[N]，光明日报，2005 10

　张旭明，国内基层公务员生存现状与发展调查，2014

　欢迎下载 公务员考试制度应加强对户籍和学生条件的优化，适当降低对于参考标准的要求，尽量选择当地户籍人员并予以录用，这样能保障人员流失率的降低 11 。

　对于降低公务员流失率给基层单位造成的积极影响，武汉大学教授李涵芳（2016）认为这可以大幅提升政府的公信力，并且有助于推动服务型政府建设，对于基层公务员自身，有助于解决社会就业问题，减少基层单位的培训成本和时间成本，具有重大意义 12 。

　国内的研究更多是基于我国的政治体系来进行，具体内容涉及人才流失的原因、人才管理现状、基层公务员的生存状态等，从微观层面研究成果较多，缺乏在宏观角度对体制机制进行变革，这是国内研究的欠缺。

　1.3 研究方法 （一）文献研究法 文章在研究基层公务员流失问题之前，参考了国内外有关该问题的众多研究成果，并结合人才管理理论和政府公务员管理制度的要求进行分析，结合吕梁市交口镇的具体案例进行分析，最后得出解决该问题的具体办法。

　（二）案例研究法 文章研究的基层公务员问题研究具有特殊性和地域性，文章选取吕梁市交口镇的实际案例作进一步分析，有助于提高分析的科学性和合理性。吕梁市交口镇位于山西省西部，属于国家贫困地区，经济发展落后，基层政府责任压力大，社会矛盾突出，以该镇的公务员人才流失问题作为具有典型性。

　（三）问卷调查法 为了更加清晰、直观的了解基层公务员的生存状态，以及社会各界对于基层公务员的态度、评价，文章选取了数位相关人士对于跟基层公务员工作内容相关的问题进行问询，并汇总结果供研究使用，并总结出一般性结论，对于全国出现的共同问题有积极意义。

　11

　李扬，对于公务人员录用制度反思，2016 12

　李涵芳，解决国内基层公务员流失[J]，经济研究 2016（58）：101-103

　— 欢迎下载 1.4 论文基本框架

　 文章框架结构如图 1-1 所示：

　图 1-1 文章框架 问题的提出 文献综述 研究背景与意义 研究内容与方法 理论概述 国外文献 国内文献 人力资源管理理论 案例分析 研究结论 内外部环境分析 交口镇案例分析

　解决措施 问卷调查法 推广可能性及意义 总结本文论证

　欢迎下载 第 2 章 公务员相关理论的范畴 2.1 基层公务员相关概念 2.1.1 公务员 公务员，全称为国家机关单位公务人员，一般指按照国家《公务员法》的规定和要求，通过正常的招聘渠道，参考组织考核或者遴选，被分配到国家政府或者党政部门的工作人员。对于公务员的认识档案管理，由国家公务员管理局统一协调、计算、监督和管理，由国家财政负担工资和其他福利待遇，并且按照国家相关法律和公务员管理条例的规定执行工作任务，按期工作内容可以划分为行政管理、执法岗位和技术性岗位，还可以按照单位的具体实际增设岗位，需要报请国家公务员管理局批准，并建立人事档案。

　公务员是国家或者社会中执行管理任务、任职于政府部门的工作人员，公务员在 1982 年出版的《职业划分标准》中被划分为国家机关、党群组织、企事业单位的负责人类别 13 。

　2.1.2 基层公务员 基层公务员是一个相对概念，目前学术界有两种观点。一种是以县级为基础，工作在乡镇政府单位并且有国家财政直接工资和薪金待遇的人员属于基层公务员；另一种是以地厅为基础，包括县级及以下政府单位的工作人员。国内学术界认可较广泛的是：基层公务员是指公务员队伍中，工作单位分布在乡镇、偏远地区和边境线附近，远离城市等人口密集地区，并且直接参与一线工作内容的科级及以下公务员群体。公务员是政府体制的神经末梢，是最终的权力执行者，对于国内基层治理意义重大。

　按照国家公务员管理局公布的《国家公务员群体调查统计报告》显示，截止到 2016 年年末，国家公务员群体约有 799.3 万人，基层公务员占据大多数，约有 539 万人，基层公务员大多分布在乡镇一级单位，主要从事的部门有国家党政

　 13

　《职业划分标准》（1982 版）

　— 欢迎下载 机关、人大办事处、公检法机关、政协会议和民主党派组织内 14 。

　基层公务员是我国公务员体系的重要组成部分，尤其是发挥政府的服务职能、解决和处理民众的基本生活问题方面具有不可替代的作用，各个国家都十分重视基层政府部门的工作，将完善和改革基层政务体系放在突出位置。“上面千条线，底下一根针”，这句话充分说明了基层公务员的工作千头万绪，事情不仅多而且繁杂。我国于 2015 年 6 月推行的“简政放权”改革中将基层职能部门摆在了更加突出的位置，其重要性不言而喻 15 。

　2.1.3 基层公务员流失 基层公务员的流失分为流动和离职两个方面，公务员流失按照众多学者的定义为基层流动到其他部门、企业或者事业单位，对于流失的公务员群体，既有可能仍在国家公务员系统之内，属于平级、越级调动，也有可能主动离职，也就是失去公务员系统内部的编制和岗位。

　按人员流失的动机，可以分为主动流失和被动流失，主动流失是指基层公务员群体获得自认为更好的工作机会、升学再造或者出国等原因，主动向人事部门提出辞职请求，被动流失是指公务员在工作过程中因为工作失误、违反法律、组织调派等原因，造成离开原有岗位的情况。因此，从这个角度分析，部分基层公务员离职并不一定对于政府单位造成影响。

　从组织管理角度所认为的“流失”，是指与组织基本价值观不相符，因为个人或者外界原因造成人员流动的现象，从价值判断来讲，一般的人员流失会对企业或者政府机构的工作造成影响，这个层面表明员工流失是消极现象，文章研究的基层公务员人才流失问题正是基于这一层含义。另外按照国家《国家公务员暂行条例》的规定，基层公务人员的一般任职年限为 5 年，因此文章研究的公务员流失问题是针对工作年限在 5 年以内的人员 16 。

　2.2 马斯洛需求理论 在 19 世纪初期，关于人的需求方面和需要内容不断有学者提出自身的理论，

　 14

　《国家公务员群体调查统计报告》，2016 年 12 月 15

　2014 年国务院第一次常务会议记录，2014 年 16

　《国家公务员暂行条例》（1993 版）

　欢迎下载 当时工业革命正火热进行，人们的物质生活越来越得到满足，而对于精神层面的满足却甚少，学术界也曾讨论过该类问题，并对这些需求进行了具体划分。

　美国社会和心理学家穆罕默德.马斯洛正是在前人研究的基础上，结合五种以上的相关理论提出了“马斯洛需求层次理论”，这一理论认为人类按需求的内容和等级可以划分为五个层次：1.生存需要（食物。水和其他必要条件）；2.身体和心理的安全需要；3.情感需求（精神需求）；4.受尊重的需要（被他人尊重）；5.自我价值实现的需要（对社会的贡献）。

　图 2-1 马斯洛需求层次理论 按照马斯洛的理论，人的五种需求基本是按照最低级向高级进发，个别情况下可以越级满足，这也取决于个人的努力程度、社会的经济发展水平和组织体系的建设完善程度。

　对于乡镇公务员的基本需求，完全符合马斯洛提出的需求的五个层次，从生存、发展、认可程度和职业规划角度都需要满足，并且一般是按照低级向高级需求层次发展，对于乡镇公务员的激励制度也可以围绕五个层次来进行。不同行业即使工作属性不同，但对于工作和社会的需求是一样的，根据马斯洛需求层次理论的概念，基层公务员也具有生存、安全、情感、受尊重和自我实现的需要，这对于研究基层公务员流失具有借鉴意义。

　自我实现 受尊重的需要 情感需要 安全需要 生存需要

　— 欢迎下载 2.3 期望理论 在二十世纪末期，西方资本主义制度下的市场经济进入快速发展阶段，企业管理和生产效率也有了很大提高，针对实际生产中的这些情况，学术界开始讨论企业和政府组织内部员工的内在需要理论。他们分别从企业的培训、考核、期望度和职业发展规划角度提出了自己的想法。

　1975 年，美国心理学专家迈克尔·比尔在其发表的著作《员工激励理论》中提出了期望理论观点。该观点围绕员工的工作能力、期望、奖励、员工价值目标等角度，寻找这几个重要因素之间的密切联系，进而提出了基于员工内在需求的期望理论。在假设员工都为经济理性人的前提下，他得出结论，更高的难度和相应的激励措施往往能够激发员工的潜能，提升员工幸福感，并且获得员工的信任；而难度较低，福利待遇差的任务往往使员工的存在感和满足感大大降低，这是造成员工流失的原因之一。

　因此对于基层公务员管理的启示是，在选拔和录用基层公务员的过程中应重视员工的需求，既要设置有难度的工作任务，又要在福利待遇方面相配套，这样才能保证员工的正常使用。

　2.4 职业倦怠理论

　 职业倦怠，指个体在工作重压下产生的身心疲劳与耗竭的状态。这和肉体的疲倦劳累不同,它缘自心理的疲乏。纵观身边从事公务员朋友都不同程度的有职业倦怠现象。职业倦怠在各行各业都会出现，职业不同从业人员表现出的具体倦怠程度不同，这需要根据职业属性和工作强度、内容等决定。按照美国科学家Stephen P.的测算，社会不同职业中政府管理部门、服务行业和销售人员的倦怠程度排名最靠前。他分析认为，职业压力、重复程度和工作内容决定了一项工作所带来的人员的倦怠程度。

　基层公务员是党和国家政策的具体实施者，起着桥梁纽带的作用。政府转型和构建社会主义和谐以及实现中华民族伟大复兴梦都对基层公务员提出了更高的要求，基层公务员职业倦怠的问题成为当前要面对和解决的问题。

　欢迎下载 第3章 基层公务员流失现状 —以吕梁市离石区交口镇为例 3.1 我国基层公务员现状

　 （一）基本概况 截止到 2016 年年末，国家基层公务员人数为 539.3 万人，约占全国公务员群体总数的 67.5%，这样数值近年来呈现出扩大的趋势，一方面是因为近年来国家推出了大量面向基层、农村和社区的方针政策，这些措施的落实需要大量的基层一线人员操作和实践。这就造成每年的公务员考试基层岗位占绝大多数。

　古语云：“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍。”毋庸置疑，基层是人才成长的沃土。干部从基层选拔、在基层成长、到基层培养，是我们一贯的用人方针。只有经过基层的充分磨砺，才能逐渐成长为人民需要的好干部。另一方面，如果说基层政府是国家治理体系的神经末梢，那么基层公务员就是一个个细胞。他们扎根基层，是最接近群众的公权力行使者，深刻影响着中国基层治理的现状和未来。对于老百姓来说，在日常的生活中所接触的也大多是基层干部。后者的一言一行，很大程度上决定了老百姓对于政府的认同度。

　但是，对于刚刚踏入基层的年轻人而言，基层也是问题最复杂、任务最繁重、待遇最差、级别最低的地方。理想的高远与现实存在较大差距、24 小时随时待命的高负荷工作，让不少年轻基层干部产生极大落差，进而丧失信心。

　（二）国内基层公务员流失现状 从全国范围内来看，基层公务员流失问题普遍较为严重，尤其在我国中西部地区最为严重，在新疆、甘肃、西藏等地区甚至出现人员缺失率超过 80%的现象，极大影响了政府部门的行政效能。目前国内的基层公务员群体表现出以下特征：

　 （1）数量庞大却人均不足。虽然目前国内基层公务员人数占国内公务员总人数的 60%以上，但是从具体的情况来看，扣除乡镇国有企业人员、事业单位人员和机关勤务人员，职能部门公务员人数远远低于 60%的比例，这就造成了总数庞大，办事人员空缺的情况。

　世界范围内来看，目前我国公务人员与民众之比为 1:193（2016 年数据），而同属发展中国家的印度为 1:113；美国为 1:83；英国为 1:101；巴西为 1:132；

　— 欢迎下载 世界平均水平为 1:148。上述数据表明国内公务员与民众之比远低于国际平均水平，与发达国家相比更是差距明显，在当前国内行政效率和行政自动化、系统化仍比较落后的情况下，人员配备少势必会影响服务质量。

　我国基层政务体系包括综治办、党政部门、经济发展办公室、城乡建设办和社会办等职能部门，另外还包括妇联、人大和共青团委等党群体系，此外还包括划片管辖的工商所、公安派出所等管理部门，职能部门齐全并且管辖人口众多，与县级及以上政府部门相比，基层公务人员内部分工不明确，“一岗多职”和“一人多用”现象普遍。自 2015 年简政放权以来，国家公务员管理部门开始严格控制编制数量，实行“精兵简政”，缺失人员需要上报给省级人力和社会保障厅批准，并参加全国统一选拔考试，这一过程繁琐且漫长，因此许多地方便根据岗位需要自行招聘事业单位人员或者合同制人员，以此弥补岗位人员空缺。但这一措施仅能缓解燃眉之急，不是长久之计。

　 （2）基层公务员中 90%以上是科员及以下级别。按照光明日报的统计数据，全国基层公务员从科员升迁至县处级干部的比例仅为 4.9%，从县级升迁至厅局级的更是低至 1.02%，按全国目前省部级官员人数 3200 人来算，从基层公务员升迁至省部级的概率为 2.1%，剩余 97.9%的基层公务员仅能在职业生涯后期升迁至县级或者副处级。刚毕业具有远大理想和崇高目标的大学生而言，升迁希望及其渺茫的未来职业生涯势必会打击基层公务人员的积极性，甚至有可能影响正常的工作和积极性。

　 （3）日常考核和严格监管使得基层公务人员面临更大的职业压力。基层公务员分为领导职务和非领导职务，领导职务一般掌握审批权、人事组织权、资源调配权和财政权，而非领导职务则负责具体事务的实施和日常事务的开展。就具体内容而言，非领导职务工作人员工作内容更加琐碎、重复性强，直接面对群众处理各种生活问题和社会矛盾，工作压力较大。以离市石区基层公务员的工作内容为例，开会、申报材料、审批和实地调查走访花费了大量时间，留给公务人员处理分内事务的时间少之又少，增大了基层公务员的压力。

　基层事务中多实行“一票否决制”，即涉及社会治安、维稳、食品安全、上访及重大群体性事件时，上级部门会根据事件性质和责任归属进行警告、通报批评甚至开除等处分。目前国内正处于社会深度变革时期，各项矛盾突出，处理不好

　欢迎下载 有可能引发更大影响，因此基层公务员群体较容易出现“群体性焦虑”。

　 （4）基层政府部门面临结构性失衡和转型缓慢的问题。我国政府系统内部工作人员一般分为综合管理类、行政执法类和专业技术岗三类，以目前形势来看，行政执法类人员占公务员总人数的 45%以上，其余两类人员占比较少。在当前国内政府部门向服务型政府转变的过程中，具有专业技术和经验的专技人员和管理人员急缺，这种结构性失衡直接影响国家政府职能的转变。

　结构性失衡的另一表现是年龄、性别和学历结构的失衡。以吕梁市离石区为例，该地区基层公务员中男性约占 62%以上；年龄普遍集中在 18-30 岁，约占总人数的 58%以上，现有公务人员中，本科以下学历约占 41%，本科学历占到54.7%，研究生及以上学历仅占到 4.3%，学历结构偏低，影响政府部门办事的专业性和决策的科学性。

　基层政府部门面临的另一问题是改革转型缓慢，我国政府体系层级分明、制度严明，任何政策方针的落实都需要层层推进，逐步实施。而基层政府部门由于层级较低、各项政策改革周期长，进展缓慢，这也是多数情况下基层政府改革力度小、效果不佳的原因之一。

　3.2 吕梁市离石区基层公务员概况 文章对于交口镇社会、经济、政治和文化社会建设的概况做具体分析，这些外部因素是影响基层公务员工作内容、工作满意度和离职率的重要影响因素，为后文的具体分析提供铺垫。选择离石区交口镇是因为该镇距离离石区较近，是典型的中部地区偏远山区，属于经济较落后地区，本地区社会基本面齐全、基层公务员流失问题严重，以该地区为例进行分析具有典型性和代表性。

　3.2.1 交口镇基层公务人员服务对象 交口街道办位于离石城西南 5 公里，总国土面积 25.93 平方公里，西与柳林县相接，南与中阳县毗邻，为三川河汇流，三县交界之处，古为晋西咽喉，故名交口。辖区总人口 16102 人，总户数 6529 户。交口镇近年来经济社会发展势态良好，在整个离石地区多次被评为“离石区先进工作集体”，获得过多次市级文明称号，在党政部门的领导下充分调动了群众的生产积极性，也是党的各项惠民政

　— 欢迎下载 策落到实处，在新时期、新阶段，交口镇仅仅围绕党的“十八大”会议精神，继续深化改革，推动政府部门工作落到实处。

　交口镇全镇目前拥有公务人员 1028 人，分布在全镇社会综治办、经济办、维稳办、党政部门和其他职能部门，共分为政府体系和党群体系，适当落实各项政策的中坚力量。保持公务人员群体的稳定性和持续性是未来一段时期内该镇政府工作的重点，是直接关系到当地发展大局和社会稳定的重要工作。

　（一）服务人群 交口镇所属自然村和该镇常住人员多为农业户口人员，基层公务人员服务的对象基本为本乡镇常住居民和外来常住居民，其工作职责包括了解和掌握本地人口的基本信息（姓名、性别、年龄、婚否等）、生活生产信息以及与外界联系等，对于重点关注人群还需掌握其基本动向、思想动态和活动状况。一般按照分片管辖的原则，3 名公务人员管辖一个村落。除此之外，公务人员还需要整理本镇辖区人口的子女、就学、户口外迁等事宜。

　表 3-1

　 2007 年——2016 年交口街道办农业人口数量

　年份 总人口 户数（户）

　男（人）

　女（人）

　2007 12798 3641 6655 6143 2008 12842 3772 6678 6164 2009 13117 3951 6821 6296 2010 13316 3967 6924 6392 2011 13135 4092 6830 6305 2012 13275 4200 6903 6372 2013 14618 4584 7601 7017 2014 14967 4702 7783 7184 2015 15201 4660 7905 7296 2016 14930 5413 7813 7177

　2016 年末，辖区内总人口 19049 人，其中常住人口 15749 人，农业人口 14930

　欢迎下载 人，另有流动人口 3300 人。总人口中，男性 9763 人，占 51.25％；女性 9286人，占 48.75％。总人口中，以汉族为主，少数民族寥寥无几，有朝鲜族、傈僳族、满族等民族。

　 （二）服务企业群体

　 该镇公务人员还承担管理本地区企业，扩大乡镇企业发展规模，吸纳更多劳动力的任务。乡镇企业普遍技术含量不高、规模较小、管理不善，因此基层公务人员努力帮助企业管理人员实现增加规模、提升效益的任务。交口街道办是离石区重要的工业生产基地，初步形成了以煤炭挖掘、加工机械加工、建筑材料为主的工业体系。

　 2016 年，规模以上工业企业 3 家，500 余人，工业生产总值 59784.8 万元，实现工业增加值 7462 万元，比上年增加 34％。国家近年来大力鼓励乡镇居民兴办企业，利用当地特色农产品和优势资源进行生产建设，大力提升农户经济收入，提高居民人均收入。基层公务员在这其中扮演政策传达和执行的任务，对于各项优惠政策的执行直接关系到国家“支农惠农”政策的成功与否。

　 （三）服务商业对象

　2011 年末共有商业网点 280 个，职工 450 人；已成为市级汽车销售、建筑机械销售等专业交易市场和商品集散地。2012 年共有汽车销售 4S 店 20 个，销售汽车及大型机械店 15 个，2011 年社会商品零售总额达 54773 万元，比上年增长 27%。

　 集贸市场 1 个，建筑面积 7．12 万平方米，拥有 494 个商业门店。由群众集资 300 万元，于 1991 年 9 月 26 日动工，1993 年 10 月竣工，每年农历 10 月初 l至 15 日举办离石县物资交流大会，市场内有国营、集体、个体商业 1000 余户，年总成交额达 525 万元。

　3.2.2 交口镇基层政府工作人员的主要工作内容

　 交口镇基层公务人员隶属于本地区政府职能部门和上级机构外派至本地区的工作人员，工作内容基本针对本地区群众和经济生产活动。作为吕梁地区的主要管理部门，交口镇政府部门主要负责当地经济、政治建设、党政廉政建设、治安管理、安全消防和文化体育建设，其管理内容涉及当地工作的方方面面，对于

　— 欢迎下载 发展和稳定大局具有直接责任。

　（一）组织建设当地经济 由于得天独厚的区位优势，曾经的交口商贾云集，经济繁荣，早在 20 多年前交口商业街就被时任国务院副总理温家宝同志视察时赞称“北方农民城”，可由于近年来，市、区北（北城区）扩东（东城区...

相关热词搜索：基层 公务员 人才流失