《涉法涉诉信访≠困局、刁民、刁问题》被录入北大法律信息网法学文献、中国宪政网

　《涉法涉诉信访 ≠ 困局、刁民、刁问题》被录入北大法律信息网法学文献、中国宪政网

　 涉法涉诉信访≠困局、刁民、刁问题

　━━从价值取向上的视角，审视涉法涉诉信访与和谐社会建设的关系━━

　 车春一 叶剑平

　我国信访制度是一项具有本土特色的制度设计，承载着公民政治参与、民意表达、纠纷化解、权利救济以及稳定维护的重要功能，充当着社会“安全阀”的角色。涉法涉诉信访是我国诸多信访问题中体现出的一个主要方面，是社会诸多矛盾的综合反映，并呈现只增不下的态势。一般认为，涉法涉诉信访是一个困扰党和政府，以及司法机关工作的一个难题，破坏了社会的和谐和稳定，似乎是一个个“刁民”、“刁问题”。

　涉法涉诉信访与和谐社会建设的应然关系是什么，实然状况是什么，该怎样看待二者之间的关系，怎样解决涉法涉诉信访问题，是一个不得不面对和深入研究的社会现实问题和法律问题。关于此方面的研究，是任者见任，智者见智，文章枚不胜举。

　本文从涉法涉诉信访与和谐社会建设的价值取向之视角，认为二者是一个辩证统一的关系，并指出了涉法涉诉信访问题的合理解决，是和谐社会建设的需求和重要任务之一；而和谐社会的建设，又要求必须依法、及时、正确地解决好涉法涉诉信访问题。以此为中心，浅作以下分析。

　一、涉法涉诉信访在我国的出现、发展和现状，以及对和谐社会建设的“影响”。

　信访制度作为我国特有的一种人权救济机制，一般认为始于 1951 年 6 月 7 日政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，止目前经历了三个阶段的功能演变［1］：

　 第一阶段是 1951 年 6 月至 1979 年 1 月的大众动员型信访。这一时期的信访受政治运动影响和制约，每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。

　第二阶段是 1979 年 1 月至 1982 年 2 月的拨乱反正型信访。这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘走到了中心，信访规模史无前例，主要内容是要求解决历史遗留问题，平反冤假错案等。

　第三阶段是从 1982 年至今的安定团结型信访。这一时期，信访从一种本为解决政治问题而设立的制度逐渐演变成了一种代替司法的救济手段，最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济，追求社会公平正义。特别是在广大农村，人民群众面对司法腐败，往往只能寄希望于信访，寄希望于他们幻想中的“包青天”。

　 与上述三个功能演变阶段相伴生的，是我国出现的三次大规模的信访高潮［2］：

　第一次主要出现在 1954 年至 1957 年期间，因三大改造和抗美援朝取得胜利等原因，导致 200 多万军人复员转业后就工作和生活问题进京上访。据内务部等 11 个机关1956 年的统计，全年来访人数共 42000 人次。

　第二次主要出现在 1979 年至 1982 年，因“文革”受迫害的党员、干部、群众以来信来访的形式，要求平反昭雪，落实相关政策。中办、国办信访局仅 1979 年就收到来信 108 万件。

　第三次从 1993 年开始出现一直持续到现在。体现出信访量巨大且呈持续增高态势，主体多元化，内容涉及面广，解决难度大等特点。据不完全统计，就整体形势而言，全国 31 个省、区、市、县以上党政机关受理的群众信访总量，1998 年比 1997 年上升 37.3%，有的则高达 205.4%，1999 年比 1998 年上升了 7.6%。2000 年全国县级以上三级信访部门受理的群众信访总量则是 1995 年的 2.13 倍。

　典型地还表现在北京出现了“上访村”，根据中国社科院的调查报告来看，甚至形成了“上访文化”［3］。

　作为信访重要组成部分的涉法涉诉信访，和一般信访问题一样也经历了上述三个阶段，并在第三个发展阶段中表现较为突出，成为一个主要的方面，在信访总量中所占的比重高达 70-80%。其中，对审判机关裁判结果不认同和生效判决长期得不到执行等方面的信访占总量的 81%。

　从最高人民法院公布的不完全统计数字来看，1993 年至 1997 年最高人民法院共处理和接待来信来访 54 万件次，2001 全年共处理和接待来信来访 15 万件次，2003 年至2007 年，来信来访问题达到 1876.4 万件（人），其中来信年均 79.7 万件，来访年均295.5 万人［4］。

　从最高人民法院、最高人民检察院 2008 年工作报告显示的数据来看，五年来，最高人民法院办理涉诉信访同比上升 11.69%；最高人民检察院办理群众来信来访 1507859件次［5］。

　截止目前，涉法涉诉信访高潮不但没有回落的迹象，反而依然如火如荼，呈持续增高态势，已经成为影响社会稳定与社会和谐的主要因素，凸显出公众对司法救济公信力的显性质疑。

　因此，长期以来，各级司法机关把减少信访数量作为其奋斗的一个目标，并构成了司法机关一项重要而繁杂的工作。早在 1957 年 7 月 2 日，最高法院院长董必武就在第一届人大四次会议上讲：“这(接待信访申诉)是最高人民法院的一项极为繁重的工作”。半个世纪过去了，时任最高法院院长肖扬在 2004 年的工作报告中又再次指出：“由于法律对申诉没有时间、次数、审级的限制，因此接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉，是我院一项极为繁重的工作”。

　包括但不限于涉法涉诉信访的信访问题，不仅是信访者的难解之痛，也是党和政府、司法机关挥之不去的心病。从中央到地方，对涉法涉诉信访工作的人力物力各项资源的投入，从党和国家领导人到地方各级官员，对涉法涉诉信访的关注度，均达到了前

　所未有，摸索的方法层出不穷，制订的对策各式各样，责问的严厉重之又重，而这一切并没有有效遏制涉法信访总量高位运行的态势。

　《了望东方周刊》撰文认为，2003 年中国遭遇了前所未有的“信访洪峰”［6］，这一洪峰一直持续到今天没有减弱的迹象，并引起了国际社会的高度关注。甚至在此次四川汶川大地震中，绵竹市委书记当街下跪，也无法挽留数百遇难学生家长上访的脚步，引发了国内国际舆论的方方面面的争议和讨论。

　“信访洪峰”的出现，尤其是其中的群体群诉事件数量增多，纠纷与冲突及范围扩大，尖锐和对立的程度加剧，严重地影响了社会稳定，并直接“影响”了和谐社会的建设。

　信访似乎成为和谐社会建设路上的一个“绊脚石”，似乎真的成了有些省市政府所称谓的“天下第一难”、“天下第一烦”。

　无论怎样称谓，看来━━

　信访成为社会问题，实在是一道特色的风景线！

　二、现实中对待涉法涉诉信访的认识和做法，以及对此认识和做法的法的法理辨析。

　涉法涉诉信访是一个充满了悖论和矛盾的现实。

　从内容上来看，目前归类统计显示，涉法涉诉信访主要体现在以下方面：企业改制、企业破产、产权转让、职工安置、养老、保险、征地拆迁、土地调整、建设工程、商品房买卖、强制执行等；从数量上，自 2003 年以来信访量呈激增之势，人数多、规模大、持续时间长的群访、重访、赴京、赴省、市上访现象不断涌现，甚至出现了自焚、跳河、跳楼等极端过激行为，在一些地方和行业引起了连锁反应，如刚刚发生的贵州瓮安“6.28”事件，社会稳定工作面临严峻考验。

　所以，作为反映社情民意“晴雨表”的涉法涉诉信访活动，凸现出的许多新情况和新问题，应当给予关注，也必须给予关注并寻求解决。借瓮安事件发生后，贵州省委书记石宗源在一次群众座谈会上表示，“6·28”事件必有深层次因素，“一些社会矛盾长期积累，多种纠纷相互交织，一些没有得到重视，一些没有及时解决，干群关系紧张，群众对我们的工作还不满意。由此暴露出的问题应引起反思”［7］。

　从现实中关于对涉法涉诉信访的认识上来看，主要分为三类：

　一类认同涉法涉诉信访，认为涉法涉诉信访是正当的、合法的，应当予以支持。持此观点的，一般是个体，即一个个信访者和普通的公民。比如笔者在某中级法院代理一个执行案件中，执行法官直接就提出让当事人通过人大信访途径向法院转件，以有利承办法官排除内部的不正当干扰；另如，新闻媒体披露的有些地方的法院的群体法官、公安机关的群体干警为维护自身利益整体信访的事件，表明身为司法机关的司法工作者本身也在用信访手段表达诉权。这种认识，可以河北省磁县在探索破解疑难信访新路径中打出了“信访群众是亲人”［8］的口号作为典型。

　第二类不认同信访，将信访问题认为是一个“困局”，把目前信访高发的态势归之于群众的觉悟，常常抱怨群众“觉悟低、素质低”，“胡搅蛮”，信访者是一个个的“刁民”、“刁问题”，破坏了政治安全和经济发展，阻碍了和谐社会的建设。持此观点的，一般是国家机关及个别工作人员，尤其是负有消除信访发生或解决信访问题、面临“问责”的部分官员或者信访工作人员。由于信访存在的颇为明显的制度性缺憾，某些政府官员往往有意地对信访制度进行冠冕堂皇的“误读”，认为“上访”就等于“闹事”，上访者就是“刁民”和“不稳定因素”，认为上访从显性层面上讲影响地方政府的形象和当地的社会稳定，从隐性层面上讲影响自己个人的政绩和仕途，个别贪官污吏还持有害怕因上访而使自己的腐败问题暴露的阴暗心理，对上访者千方百计地采取阻挠、压制的方法，非法限制甚至剥夺公民的上访权。比较典型的是 2008 年 07 月 24 日《第一财经日报》报导称,博鳌亚洲论坛秘书长龙永图在 2008 年 6 月 28 日举行的广东增城市公园化战略研讨会上直言:“对待‘刁民’，政府要硬气，不要被‘刁民’挟持。而对‘最牛钉子户’”，认为要平等协商，但不能要价过高。此言一出，立刻在网络上引发了大规模的“刁民”之争。龙永图也遭到了网民持续近一月的炮轰。据香港凤凰网 2008 年 7 月 24 日以《直言政府不要被刁民挟持深圳市民要求龙永图道歉》报道称，深圳市民柳敏以一封特快专递将的诉求函寄到了博鳌亚洲论坛秘书处，要求龙永图道歉，如果不予以回复，还将向法院起诉。

　第三类是认为信访和以前的封建社会的“拦轿申冤”有异曲同工之处，是现代法制社会的耻辱！表达出了一种无奈、愤闷和指责。

　从具体工作方法的角度来看，有以下几类做法：

　一是一度在加强和改进信访工作，依法解决信访问题。这是国家的主流工作原则和方法。为此，国家一方面加强了信访制度的建设，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，这一制度的主要成员单位有中央办公厅、国家信访局、北京市等 28 个部门和单位，国务院颁布了《信访条例》等法规规章；另一方面加快了信访机构的建设，不但从中央到地方设立了专门的信访机构，而且在国家机关各行业各系统中建立了信访接待部门。中央要求：一是要在源头工作上下功夫，出台政策注意兼顾各方面利益，执行政策切实做到不折不扣，防止因政策措施制定不当和执行政策走样而引发群众上访；二是要在解决问题上下功夫，通过解决上访群众的合理诉求，使上访群众罢诉息访；三是要在完善机制上下功夫，处理好畅通信访渠道与规范信访秩序的关系，依法保障群众的信访权利，引导上访群众遵纪守法；处理好挖掘信访部门自身潜力与发挥其他部门作用的关系，进一步巩固和完善大信访工作格局。温家宝总理在十届全国人大三次会议上作政府工作报告时强调：要高度重视社会稳定工作，加强和改进信访工作；要正确处理人民内部矛盾，及时合理解决群众反映的问题，坚决依法纠正各种损害群众利益的行为，认真实施《信访条例》，加强改进信访工作，建立健全社会矛盾纠纷的调处机制，完善社会稳定的预警体系和应急处理机制，积极预防和妥善处置群体性事件。

　二是提出了变“上访”为“下访”，“信访听证”、“四真”信访等口号，并采取了相应的做法。资料显示，河南、江苏、浙江等地建立了干部定期下访制度，变“民众上访”为“官员下访”等作为破解之道，将各种问题就地在基层解决。有代表性的说法是河南省平顶山市宝丰县某村党支部书记指出，领导干部的素质最为重要，“现在，基层政府的态度已有很大转变。无风不起浪，群众上访说明政府的工作存在问题。只有变被动为主动、变‘群众找我’为‘我找群众’，村上的问题才能消灭在萌芽、解决在基层”； 石家庄市纪委书记姜瑞峰通过媒体呼吁“为何不变上访为下访”？“看到上

　访的白发苍苍的老太太下跪，我就想到我的亲娘。老百姓为什么要给你磕头，她希望你能重视他，为她解决久拖不决的问题。我惭愧呀，我于心不忍哪，我们共产党的干部没有为老百姓把事办好啊！”［9］河北省迁西县实行“信访听证会”制度，通过搭建平等对话、多方参与、共同管事的平台，形成大信访格局［10］。人民日报曾以《河北大名县信访工作——“四真”促进社会稳定》报导称:该县县委、县政府坚持“真重视、真接访、真解决、真问责”的“四真”理念，做好信访工作［11］。

　三是设立信访工作领导责任制和责任追究气度，建立了监督机构机制和督查督办人员。现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具随意性，这直接导致了各部门相互推诿。为了破除官僚作风，有些地方因此建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这一制度要求，“谁主管谁负责”，对发生较大规模的连续到省委、省政府或北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，要追究当地领导责任，并视情节轻重进行处理。另外，很多省、市、县多级政府强化督查督办，特别是对越级上访、非正常上访、集体上访，要逐案交办，逐案督查，限期解决。如在解决涉法涉诉信访案件中，河南建立“两查一访”工作机制，即对信访案件办理情况进行督查，对重大疑难案件进行评查，对报结的信访案件进行回访，在“案结事了、息访罢诉”的基础上，力求使“群众满意”［12］。

　四是对信访者进行“围追堵截”、“劫访”，甚至采取羁押、强制送精神病院、劳动教养等手段压制信访，从而降低信访量。从法规的层面来看，集中体现在 1982 年国务院颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》从 1982 年到 2003 年，收容遣送制度扮演了“治理信访”的重要角色。但随着 2003 年“孙志刚事件”的发生，一个无辜的生命的离去，最终促成了一部违背宪法，实行了 21 年的行政恶法---《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止；一个善法《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台。这就是孙志刚案件唤起公民权利觉醒的代价。从“收容”到“救助”的转变，意味着“孙志刚”这个名字作为一个维护公司合法权利的符号，将被历史所铭记。从各级信访部门对信访数量有统计和通报制度来看，这一制度被认为对地方官员造成巨大压力。特别是信访工作领导责任制和责任追究制度在一定程度上有助于个别问题的解决，但在“问责”压力之下，对上访者千方百计地采取阻挠、压制的方法，非法限制甚至剥夺公民的上访权。社科院的调查显示，两年来，地方派人到各级信访接待场所拦截正常上访群众的“截访”现象十分严重，甚至少数地方政府使用各种手段进行“劫访”，进入上级党政机关已是公开的事情。更

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