林尚立：权力与体制：中国政治发展的现实逻辑

　　任何政治发展都不可能是抽象的，相反，都是以现实的发展为基础，以解决现实问题，推动现实发展为使命。民主化是政治发展的核心目标，但是在具体的发展过程 中，政治发展并不是为民主化而民主化，而是依据现实的社会发展逻辑和可能，为民主化的发展积累和创造各种政治资源。改革开放为中国的政治发展提供了新的动 力和空间，在这二十多年的改革进程中，政治发展与改革实践有着十分紧密的联系，这不仅因为在中国改革战略中，政治体制改革与经济体制改革具有同等的战略地 位，而且因为在中国的改革实践中，权力关系的调整一直是改革的核心问题，而权力关系问题从根本意义上讲是政治问题。现实发展表明：改革中的权力关系调整给 中国的政治发展提出了一系列新的课题，中国政治发展的每一个过程，都面临如何协调权力关系的问题。权力的协调从根本意义上讲是体制的变革与创新问题。

　　因而，这二十多年的中国政治发展一直围绕着一个十分现实的主题展开：即如何借助权力关系的变化和调整促进体制变革，而同时又如何通过体制的变革和创新来规范 变化了权力关系。权力与体制之间的相互作用和相互促进，时而为政治发展提供空间，时而又给政治发展提出挑战。这一切决定着改革开放以来的中国政治发展，构 成了中国政治发展的现实逻辑。基于这样的基本认识，本文将通过分析改革以来权力与体制之间的互动关系，把握改革开放以来中国政治发展的现实逻辑及其未来所 面临的任务。

　　一、改革与体制内分权

　　权力集中是新中国社会主义经济建设和政治建设的内在要求。在计划经济条件下，集中权力是计划经济运作的必要前提。由于计划经济是以国家全面主导经济和社会 为前提的，所以，权力集中在保证计划经济有效运作的同时，也决定了国家与社会的基本关系，即国家将社会完全包容在自身体系之中。国家与社会的一元化使得整 个社会的权力关系都纳入国家各种体制的控制范围之内，党的一元化领导使得这种控制不仅有了体制保证，而且有了政治保证。因而，从总体上讲，改革开放前的中 国权力关系是制度化的，虽然比较初级，主要以权力的高度集中和国家各种体制对社会的全面渗透为基础，但是还是比较好地保持了基本权力关系的稳定。这正是国 家经历了“文革”十年动乱之后能够迅速得以恢复秩序的一个重要政治基础。

　　但是应该看到，这种权力关系的稳定是以强体制控制为基础的，实际上，在体制内，权力关系既没有实现平衡，也没有达到有序。这种由体制力量和政治力量保证的 权力关系，由于过分集中，因而，从根本上讲，不利于中国的经济和社会发展。毛泽东早在1956年的《论十大关系》中就意识到这一点，强调在保证中央集中的 前提下，要给地方适当的权力，从而有效地发挥中央和地方的两个积极性。[1] 然而，在计划经济条件下，这种理想状态并没有得到实现，相反在追求这种理想状态过程中，权力关系却陷入恶性循环之中：即一统就死、一放就乱。计划经济体制 决定了在这种两难中，统是唯一的选择，结果，权力越统越集中，以致最后形成高度集中统一的党的一元化领导。必须指出的是，这种两难局面的形成，除与实现权 力集中和分散的具体措施和政策有关，更与由计划经济体制决定的国家管理体制有关。因为，在条块分割的体制下，国家管理体制同时存在“条的分散性”和“块的 分散性”，体制内的双重分散性，使得权力关系在任何状态下都可能存在分散性，在集中的时候，形成的是“条的分散”，在分权的时候，形成的是“块的分散”。

要克服体制内权力关系内在分散性，唯一办法就是动用党的组织和政治力量。[2] 因而，在计划经济条件下，在稳定权力关系的强体制控制中，党的力量起到了十分重要的作用，而这种作用正是党的一元领导形成的重要动因之一。

　　1978年的改革，正是在这样的权力关系和体制背景下展开的，其初期使命有两个：一是全面纠正和恢复被文革破坏的政治、经济和社会秩序；
二是全面推动中国 经济和社会发展。前一使命，要求以改革的精神全面修复被文化大革命破坏的政治、经济和社会的领导体制和管理体制，使其正常地发挥作用；
[3] 后一使命，要求改变权力过分集中的局面，全面激发中国社会各方面的积极性，以推动经济和社会的全面发展。所以，邓小平在十一届三中全会召开前的中央工作会 议上，以“解放思想，实事求是，团结一致向前看”为精神，同时强调了这两方面工作，其中着重强调了经济民主，即放权的重要性，他说：“我想着重讲讲发扬经 济民主的问题。现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于 实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。”在这里，邓小平已经把经济民主，即放权上升到了解放生产力的高度。围绕着放权，邓小平提出了经济民主的四个方 面：一是改变集中的计划经济管理体制，通过权力关系的调整，充分调动国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，提高劳动生产率。二是扩大生产单位的 自主权，从而“使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。”三是保障劳动者物质利益，因为“革命是在物质利益的基础上产生的”。四是保障作为 经济生产主体的工人、农民的民主权利，“包括民主选举、民主管理和民主监督。”[4]

　　中国的改革大船就是在放权的推动下扬帆起航的。政策和实践表明，这种放权，一开始主要是体制内的，属于行政性的放权。如地方的财政包干，政府与企业之间的 分权等等，即使是对中国改革开放具有重大意义的农村家庭联产承包责任制，也是属于体制内的行政分权。当时的不少学者认为，农村家庭联产承包责任制是集体经 济的生产责任制，是集体经济内部生产责任制的特殊形式。[5] 本文之所以把改革初期的分权视为体制内的，主要是因为在改革初期，国家与社会一元结构决定了任何权力关系调整都是在国家体制控制的范围内展开的，而且任何 的权力因素也都不可能在无所不包的国家体制外获得自己独立存在的基础。由于有国家体制这个外壳，所以，分权在总体上是可控的。体制内行政分权具有两个基本 特征：一是分权属于政策性的行政分权；
二是授权主体在分权中处于绝对主导地位，而且随时可以利用体制和政策的力量重新收回权力。因而，一开始的分权范围是 比较有效的，主要集中在管理层面上，而且缺乏体制的基础和法律的保障。[6] 但是，正是这有限的体制内行政性分权，开启了中国改革的航程，引发了中国社会权力关系的深刻变化。

　　二、权力与体制的紧张关系

　　虽然改革开放初期的分权实践首先体现为体制内的行政分权，但是，在邓小平的改革开放战略中，这种体制内的行政性分权只是其整个体制内分权的一个方面。因为，在他的改革战略中，分权不仅在于调动全社会的积极性，而且还在于要改变改革前存在的以党的一元化领导为基础的高度集中统一的体制。传统的体制不改，分 权是达不到应有目的的。所以，邓小平一开始就把分权问题与民主建设紧密结合起来，从民主建设的高度来认识分权的重要性，其逻辑是：中国要改革、要发展，必 须解放思想，而民主是解放思想的重要条件。他指出：“解放思想，开动脑筋，一个十分重要条件就是要真正实行无产阶级的民主集中制。我们需要集中统一的领 导，但是必须有充分的民主，才能做到正确的集中。当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集 中，民主太少。”[7] 因而，在邓小平看来，体制内的分权必须包括两个方面：一是体制内的行政分权，其使命是充分调动各方面的积极性，最大限度地解放生产力，推动经济和社会的发 展。二是体制内的政治分权，其使命就是要克服党的一元化领导对权力的过分集中，实现民主的制度化。1980年在《党和国家领导制度》改革一文中，他尖锐地 指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于书记，特别是集中于 第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[8] 这种体制内的政治分权，不是表现为中央与地方之间的政治分权，而是表现为党政之间以职能分工为基础形成的分权，体现为决策过程中权力运作的个人化向集体化 转变。在改革的实践中，体制内的行政分权要先于政治分权，具体表现为以经济体制改革作为政治体制改革的先导领先一步，但是这两种分权在政治上的相互呼应， 在分权开始的时候就已形成，具体表现为改革一开始就以民主为其重要先决条件。因而，这种体制内的分权，一开始就从经济和政治两个方面作用于国家和社会，从 而形成了强大的经济动员和政治动员。

　　显然，这种基于分权而形成的经济和政治动员与传统体制下基于高度权力集中而形成的经济和政治动员有根本的区别：前者是主体对社会变化的自觉反应，后者是主 体对政治要求的被动反应。更为重要的一点是，邓小平在强调民主的过程中，高度肯定了利益在动员和组织社会中的重要作用。他指出：“革命精神是非常宝贵的， 没有革命精神就没有革命行动。但是，革命是在物质利益的基础上产生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论。”[9] 因而，在体制内分权所形成的强大经济和政治动员中，各社会主体都对分权有很强的利益动机，都试图通过所接触的权力来最大限度地实现利益的要求并达到自主。

这种社会态势在客观上放大了分权，使其具有很强的“扩展性”，结果导致权力与体制的全面紧张。

　　在这种紧张中，体制处于被动状态，而且其力量不是增加，而是减退。这其中的原因在于分权是与体制改革紧密联系在一起的，分权的目的之一就是要改变高度集中 的计划体制。因此，分权的开始，也是传统体制变革和转型的开始。对于分权来说，体制的变革，不但使体制对分权“扩展性”的限制能力下降，而且进一步诱发了 分权“扩展性”。这一近一退，形成的双倍的分权“扩展力”，从而使本来已经紧张的权力与体制关系，陷入了越来越紧张的关系。

　　然而，中国的改革不是激进式的，而是渐进式的。渐进式改革与激进式改革的最大区别在于：前者是在彻底否定旧体制，破坏旧体制的基础上进行的；
后者则是在坚 持基本宪法制度，不破坏正常的经济政治秩序的前提下，逐步放松控制，由易到难，循序渐进进行的。[10] 这种渐进式改革决定了在权力与体制的关系中，体制尽管处于被动状态，面临改革，但是还是必须要守住基本的阵地，保持基本的控制，以维持安定，保证秩序。这 种矛盾在改革过程中体现为各种形式的双轨制的出现，就经济体制改革来说，双轨制有：价格和市场的双轨制、所有制结构的双轨制、部门结构的双轨制、区域结构 的双轨制等等。[11] 各种形式双轨制的确立，是过渡性改革的要求，是推进改革的策略性选择，但是，在实际的运作中，它使得整个国家体制走入了二元对立结构：即新旧体制的对立， 可变体制与不可变体制的对立。在这二元对立的体制框架下，权力与体制的紧张出现了两个全新的景象：一是旧体制对分权的“扩展性“形成约束和限制，由于旧体 制往往是与既得利益联系在一起的，所以，这种约束和限制有些是理性的，有些是非理性的；
二是新体制对分权“扩展性”的无能为力，这种无能为力，一方面与新 体制不成熟有关，另一方面与新体制缺乏全面配套的体制支撑有关。这样，新体制在为分权提供有效的体制空间的同时，也在客观上放纵了分权的“扩展性”，使分 权很容易突破体制的约束，在体制外获得生存和发展的空间。改革开放以来，预算外资金的急剧增长及其对正常财产体制所形成的强大冲击，都充分说明了这一点。

[12]

　　这两个景象很快就形成了三个重要的政治后果：一是分权受阻。这主要与旧体制及其所保护的旧利益作祟有关。1986年，邓小平在分析政治体制改革必要性时就指出：“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。”[13] 分权不到位，体制改革自然受阻，分权所可能出现的弊端也就随之放大，从而直接影响政治、经济和社会的正常发展。二权力腐败。这一方面与旧体制的权力寻租有 关，另一方面与新体制不健全，存在体制漏洞有关。[14] 权力腐败对于领导改革的党和政府来说，(点击此处阅读下一页)

　　是极具危险性的政治挑战，因为，它会加剧党、政府与社会之间的紧张关系，削弱党、政府和国家整体权威。三是权力结构 失衡。这方面最典型的表现就是中央与地方权力关系的失衡。中国是单一制国家，依据宪法，中央政府拥有对地方的绝对的主导权。但是在改革的实践中，体制内的 行政分权很快使这种法定关系在实际被颠倒了过来，因为，财政包干的获利和预算外资金的急剧扩大，使地方财政在整个国家财政的比例急剧上升，形成“穷中央、 富地方”的格局。这不仅直接影响到中央的权威，而且直接影响国家的能力。[15] 四是权力的政治约束失效。在中国权力系统中，由于中国共产党是执政党，全面掌握国家政权，因而党内的权力间制约关系往往是国家权力系统中权力制约关系的重 要决定力量。但是，随着计划经济体制的式微，各级党委实际使命从最大限度地保证国家计划在本地区、本单位的落实与完成转向最大限度地促进本地区、本单位的 经济发展。各级党委功能定位的变化，加上党政职能分开后党对政府、对企业的的领导方式的变化，各级党委权力运作与本地区、本单位的利益的关系更为紧密，出 现了比较强的本位主义倾向。这种倾向直接冲击党内基于党的民主集中制所形成的权力间服从和制约关系，影响党内权力的高度统一。[16]这正是为什么在党的 统一领导下，八十年代末开始出现了难以消除的“有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策”的不正常政治现象。

　　这四个政治后果到八十年代末发展到相当严重的程度，相互之间推波助澜，使改革的秩序和社会的稳定面临严重威胁。面对这样的困境，重构有序的权力关系就成了 社会发展的必然选择。在体制转型的过程中，要尽快重构有序的权力关系，人们只有两种选择：一种是深化体制改革，以整体性的体制的变革来寻求新的稳定和秩 序；
二是确立新的权威，以权威的力量来强行实现权力关系的有序化和规范化。由于当时的改革还没有形成明确的市场经济取向，而且在秩序不稳的条件下进行整体 性的体制改革风险较大，所以，人们选择了后者，其理由有三：一是中国的现实需要构建新的权威，以保证秩序；
二是中国的改革所推动的是现代化，落后国家的现 代化发展，在其初期都必须有强有力的政府指导和推动；
三中国的民主需要社会主义市场经济的支撑和推动，而要在中国这样一个没有市场经济传统的社会建立市场 经济，需要政府的有效推动和调控。于是，以构建新权威来解决权力与体制之间的紧张关系，协调权力关系成为八十年代末中国政治发展的理论和实践都比较认可的 价值取向。至此，体制内分权与体制之间的冲突和紧张发展到了不得不解决的地步。

　　三、市场经济与分权泛化

　　九十年代的头两年，中国经济、政治和社会发展进入了“治理整顿”时期，其目的是调整失调权力关系和社会秩序，使社会获得新的稳定。“治理整顿”的到来，使 在八十年代末刚全面提上议事日程的政治体制改革进入了调整时期。然而，八十年代改革所积累下来的权力与体制的紧张关系，不是靠“治理整顿”所能解决的，还 必须靠改革和发展。1992年，邓小平南方讲话之后，中国的经济体制改革迈出了决定性的步伐：从计划经济全面向社会主义市场经济迈进。这是体制的全面性变革，中国的改革因此从局部走向了全局。这一转折不仅减缓了权力与体制的紧张关系，而且使中国的权力关系发展进入一个全新的发展时期。与八十年代权力关系发 展不同，推动九十年代权力关系发展的动力不单纯基于体制内的分权，而且在更大程度上还基于对市场经济所培育出的新权力因素的肯定和容纳，如对新经济和社会 力量的肯定和容纳；
对社会主体自主选择的肯定和容纳等等，而这些因素相对于旧体制来说，更多是属于所谓“体制外”因素。显然，九十年代权力关系的发展，既 是新旧体制更替所带来的，而且也是社会主义市场经济的发育和成长所带来，它的取向是建立与社会主义市场经济相适应的新权力关系。

　　市场经济体制代替计划经济体制，对中国社会权力关系发展来说，意味着权力的分配和调整在总体上超越了传统体制限制，进入相对自主发展时期。基于建立社会主 义市场经济的内在要求，九十年代权力关系发展的主体取向依然是分权。这种分权的目的十分明确，就是促进社会主义市场经济体制的确立和发展。由于市场经济体 制从理念转化为现实有一个过程，所以分权在一段时间里，是从理念出发，而不是从实际的体制要求出发，加上新旧体制更替过程中留下的种种体制真空，形成了 “分权泛化”，其表现就是进行多层面、多方位地分权。多层面的分权有：国家向社会分权、中央向地方分权、上级地方政府向下级地方政府分权、城市政府向派出 政府（街道）分权、街道向居委会分权、政府向企业分权、组织向个人分权；
多方位的分权有：党向政分权、立法向行政分权、行政向行业协会和中介组织分权、城 市向农村分权（允许农民在城市有自主就业的权利）、居委会向业主委员会分权、意识形态建设向文化建设分权（允许文化有更加多元、更加自主的表现形式和发展 形式）等等。

　　这种多层面、多方位的分权，在推行社会主义市场经济之前就已有相当的准备和积累，其中有不少领域的分权早已在进行之中，因而，市场经济到来之后所形成的 “分权泛化”，一部分是以往分权的深化，一部分则是新的条件下的新的分权。从总体上讲，这种泛化的分权是与中国从计划经济走向市场经济的发展要求相适应 的，然而在整体上给权力关系带来一些新的问题。如果市场经济在今后的发展中不能有效解决这些新问题，那么，社会主义市场经济体制的建设和发展就可能因这些 问题而陷入困境。目前，权力关系面临的新问题，具体可概括为以下三个方面：

　　第一、社会结构中的权力关系失衡。这一方面与市场经济所带来的新的社会发展和新的资源分配方式有关，另一方面与政府的有关政策还没有能力完全到位有关。在 中国社会结构中，权力关系的失衡主要表现在三个方面：一是新的经济成分、新的产业结构以及新的分配方式的出现，比较深刻地冲击社会各阶层之间的权力关系， 在不同的阶层内部和不同的阶层之间出现了比较严重的收入分配落差；
[17] 二是市场经济所带来的新一轮经济发展，进一步拉大了地区间的不平衡，发达地区借助市场力量获得了“倍增式”的发展，而落后地区的发展依然比较缓慢；

[18] 三是缺乏市场竞争优势的农村社会发展在市场经济发展中总体获利不多，农业发展和农民收入与城市的发展形成新的反差，城乡差距没有缩小。

　　第二、经济活动中的权力关系失调。由于体制转型不到位和产权关系的不明晰，分权泛化所带来的权力关系的震荡，使经济活动中的权力关系出现了不同程度的失 调，具体表现为各经济活动主体的权力边界不明晰，这其中包括政府与市场之间的权力边界、中央政府与地方政府之间的权力边界、政府与企业之间的权力边界、经 济部门之间的权力边界、投资者与经营者之间的权力边界以及经济活动主体内部各管理机构之间的权力边界等。权力边界关系模糊所带来的权力关系运行失调，必然 要严重影响经济运行的秩序和经济管理的效率。产业结构调整是中国经济结构实现战略性调整的关键，但经济专家研究认为，在我国，体制和人为因素对产业组织的 影响最大，主要包括四方面：一是市场准入靠行政审批，缺少公开统一的标准；
二是部门自定法规，缺少制约；
三是政资合一代替了政府规制；
四是产权不清是不计 成本分散竞争的根源。[19] 显然，这四大原因都与经济活动中各种权力边界关系不清晰，权力关系运行失调密切相关。

　　第三、政治过程中的权力关系失范。政治过程的基础是法律和制度。由于历史和现实原因，在中国政治建设和发展中，法律和制度对政治过程的作用总体上是比较弱 的，因而，政治过程随意性比较强，制度化和规范化的程度不高。改革开放后的政治体制改革和法治政治的建设都在这方面做了一定的努力，但没有完全到位，权力 关系依然在一定程度上直接决定着政治过程。实行社会主义市场经济后，随着利益主体的日益多元，政治过程处于更加复杂的利益关系之中，但由于政治过程缺乏程 序化的基础和制度化的保障，政治过程中的权力关系难以形成有效的权力间制约和监督机制，结果，政治权力在一定利益的驱使下，往往能够在政治过程中超越制度 和法律的规定，进行寻租活动，导致权力腐败。这一点不仅体现在卖官买官的异常政治现象和各种“形象工程”的政策决策过程中；
而且体现难以克服的各种地方主 义的政治行为之中。[20] 在权力失范的条件下，由于某一机构和某一个人的权力超越了制度和法律的规范，政治决策往往不是取决于决策的整个过程的，而是取决于决策过程的某个环节和某 个人的意志。

　　权力关系出现的上述问题，虽有其现实的合理性，但是如果不能很好地克服和解决这些问题，任其蔓延，那么这些问题就会迅速放大成为直接影响社会发展大局的问 题。一旦这种情况出现，不仅市场经济的健康发展将受到威胁，整个改革大局也将面临危机。所以，在市场经济体制推行了将近十年后的今天，我们必须从战略上重 视权力关系的调整与规范问题，从而使中国社会进入一个既有活力，又有秩序的健康发展状态。只有在这种社会发展状态下，市场经济发展可能为政治体制改革提供 切实有效的基础和动力。

　　四、权力关系制度化与中国政治发展

　　我们应该清醒地看到，市场经济条件下分权泛化所带来的权力关系的问题与计划经济条件下分权所带来的问题有很大不同，前者包含着新的权力关系诞生，而后者仅 仅在于破坏旧的权力关系。这就意味着市场经济条件下所出现的新的权力问题是能够获得解决的，而解决这些问题关键是在全面建立社会主义市场经济基础上实现新 的权力关系的制度化。

　　权力关系制度化，是改革开放以来权力关系发展的历史与现实的共同要求。从历史角度来看，改革开放以来，分权所带来的权力与体制的紧张，最终导致整个体制变 迁。权力突破旧的体制，并不是要超越体制进行自我运作，而是要重新寻求一个新的合理体制，因为，任何权力都只有在一定的社会关系中才有价值和意义，而其整 体的有效运作是离不开体制保障的。从现实角度看，初步确立的社会主义市场经济对权力关系的制度化有着天然的要求，因为，只有实现权力关系的制度化，权力结 构才能相对稳定，权力关系的运作才能依据市场经济的要求走上规范，而这两方面都是市场经济健康发展的重要基础。

　　在市场经济条件下，权力关系的制度化不可能像计划经济体制那样，将所有的权力关系都纳入国家体制的控制之中。因为，随着社会主义市场经济体制的建立和发 展，在计划经济条件下形成的国家与社会的一元结构逐渐被市场经济条件下的二元结构取代，社会从传统的国家体制控制中逐步解脱出来，获得了相对自主权，与此 相应，国家也获得了对社会的相对自主权。新的国家与社会关系，决定了在市场经济条件下，权力关系制度化不是从单一的国家意志出发，而是从国家与社会的共同 意志出发；
不是通过政策来实现的，而是通过立法来实现；
不是以约束来达成制度规范，而是以制度规范来达成约束。

　　虽然在计划经济迈向市场经济过程中出现的新的分权符合市场经济体制建立的内在要求，但是从市场经济体制在中国社会有效运作来看，市场经济对秩序的持久性、 体制的有效性和社会的统一性的内在要求，决定了市场经济对权力关系的实际要求，不是简单的分权或者集权，而是集权与分权平衡的新的权力关系。因而，权力关 系的制度化，首要任务是依据市场经济体制建设的内在要求，调整权力关系，形成集权与分配的平衡格局。对于中国这样超大规模的社会发展来说，集权与分权平衡 的价值选择应该是：实现国家与社会的“共强”格局，即“强国家、强社会”。为此，集权的目的在于建立国家有效的宏观调控体系，分权的目的在于培育和完善社 会自我管理、自我发展的机制与能力。

　　显然，这种集权和分权的真实意义不在于简单的权力重新分配，而在于制度的建设。集权的制度建设，在于国家能够建立起一套符合市场经济要求的有效的宏观调控 体系；
分权的制度建设，在于推动社会各类组织的发育和完善，增强社会主体的自治能力，从而在个人、组织和社会三者之间形成良性的互动机制，使社会逐步形成 自主管理、自主发展和自主完善的能力与机制。自主社会的发育与成熟，是市场经济发展的基础；
而国家的有效调控，是市场经济发展的重要保证。

　　在市场经济条件下，不论是集权的制度建设，还是分权的制度建设，都不应该是主观意志的产物，(点击此处阅读下一页)

　　相反都必须以现实的经济和社会发展的内在要求为出发点，只有这 样，基于制度建设而形成的集权和分权才能在统一的制度规范中实现协调与平衡。因此，这种制度建设不是从权力关系出现的问题出发的，而是从构建一个以社会主 义市场经济为基础的新的政治、经济和社会体制的要求出发的。权力关系的制度化就是在这种新的政治、经济和社会体制中获得实现。为此，在实现权力关系制度化 的过程中，制度建设必须以立法为基础，以法治为精神。从社会主义市场经济和中国现代化的长远发展来看，制度建设必须从战略上重视以下几个方面：

　　第一、协调政府与市场关系，建立符合市场经济发展要求的政府宏观调控体制，在规范市场运行机制的基础上，实现政府与市场对社会的发展共同作用。对于中国这 样后发型的现代化国家来说，市场经济体制要能产生积极的效果，离不开政府的培育、引导和监控。因此，政府宏观调控体制的建立和完善，不是一个静态的过程， 而是动态的过程，必须时刻与社会发展保持内在的互动关系。为此，政府必须具备这样的能力：（1）有效汲取资源和分配资源的能力，为此，要建立有效而灵活的 财税体制；
（2）有效监管经济活动的能力，为此，要建立比较强的政府立法体系和政府监管体系；
（3）有效的政府自我整合能力，这主要体现为实现政府间关系 的内在统一，为此，要进一步完善分税制，并灵活运用分税制来达到中央对地方的有效调控；
（4）有效的政府自我建设能力，这主要体现为政府能依据中国社会现 代化和全球化发展的要求，不断地完善自身的组织体系和管理方式，消除权力腐败，提高行政效率，提高服务水平。为此，政府必须树立新的行政理念和构建新的行 政管理体制。在这方面，目前世界各国所进行的“政府再造”的理论和实践值得借鉴。

　　第二、协调国家与社会关系，努力建立具有比较完备的自我保障、自我管理、自我发展和自我服务的成熟的现代社会。市场经济的发展，使以生产关系和社会交往关 系为主要表现形式的社会生活获得了相对的自主性，然而，相对自主的社会要真正自主起来，最为关键的是要实现自身的成熟和发展。由于受计划经济的长期影响， 中国社会在这方面比较薄弱。因而，国家要协调与社会关系，实现市场经济所要求的国家与社会的平衡，必须帮助中国社会实现整体的发育和成长。为此，在制度建 设中，国家与社会必须进行这几方面的努力：（1）构建新的社会保障体系，并使其不断完善，使就业、医疗保险、养老、贫困救济等都能获得制度化的保障，从而 为社会的稳定和经济的有序发展提供基础；
（2）建立公正合理的社会财富再分配体系，通过制度化的手段，最大限度地克服地区之间、城乡之间、阶层之间以及不 同社会成员之间的贫富分化，实现共同富裕；
（3）推进社会中介组织建设，为国家调控社会、社会监督国家以及国家与社会的管理提供专业化的组织体系，实现国 家管理和社会自我管理的现代化；
（4）加强基层群众自治建设，依法推进各种形式的自治性组织的建设，这不仅能够使分散的利益获得整合，而且也使许多社会问 题有可能由社会自己解决。

　　第三、协调党与国家、党与社会的关系，完善党的领导，推进人民民主和党内民主的共同发展。党是中国社会的领导核心，是执政力量。协调党与国家关系的目的在 于使党能更好地通过国家制度实现有效领导；
协调党与社会的目的在于使党能够拥有更广泛的社会基础和更牢固的执政地位，使党在社会主义市场经济条件下，既能 立于不败之地，又能有效地领导国家与社会。为此，党必须长期坚持两方面的制度建设：一是党的领导制度和组织制度建设；
二是国家制度建设。前者的价值取向是 保持党与社会发展协调关系，并在这过程中不断完善党的领导；
后者的价值取向是依据中国国家制度的特点以及现代社会发展对国家制度运作的内在要求，依法建设 和完善人民代表大会制度以及党在新时期的执政方式，使党的有效领导与国家制度的有效运作共同得以实现。为此，政治体制改革必须重视这几方面的问题：（1） 推进民主建设，要从战略上将人民民主建设和党内民主建设有机结合起来，以人民民主推进党内民主，以党内民主保障人民民主；
（2）依法改革，开发制度的功 能，使基于民主与效率统一而建立起来的中国国家制度能够发挥出其内在的优越性；
（3）完善党的执政方式，为此，要努力构建党运用国家制度实现有效领导的新 途径、新机制和新方式；
（4）建立党联系社会、参与社会的新机制，使党在市场经济的社会中获得新的发展空间和活动空间，从而保证党对社会的有效领导；

（5）强化党自身的组织整合和领导整合，保证党自身组织的统一性和领导的权威性，以增强党在日益多样化的社会中的领导能力和领导地位。

　　第四、协调法治与德治的关系，使法治建设走向深入，建设一个有共同理想和共同道德支撑的社会主义法治国家。依法治国是中国共产党治国方略的重要发展，适应 了社会主义市场经济发展的内在要求，符合经济现代化和政治民主化的社会发展大趋势。法治的前提有两个：一是有一套完备的法律体系和司法制度；
二是人们对法 律的尊重和遵从。前者是基础，后者是关键。法律是社会成员共同意志的体现，体现了社会的共同道德追求。因而，法治的建设与发展，需要社会共同理想和共同道 德的有效支撑，这种支撑的力量来自社会成员的道德感以及在此基础上形成的对法律自觉认同。法治必须有道德力量的支撑，而人们的法律意识确立必须以道德的意 识与追求为精神基础。为此，社会主义法治国家建设，必须坚持不懈地在这三方面作出努力：（1）不断完善社会主义法律体系，使这个法律体系不仅完备，而且富 有活力，适应社会发展的要求；
（2）尊重宪法和法律的权威，依法治国，实现国家和社会生活的制度化和法律化；
（3）加强司法制度建设，使宪法和法律真正成 为约束权力、规范社会、保障权利、协调利益的重要力量；
（4）完善社会主义道德体系，加强共同理想和共同道德建设，使道德对人的内约作用成为法治建设健康 发展的重要保证，使社会的共同理想和共同道德成为社会主义法治国家的重要精神支撑和文化支撑。

　　在中国社会，制度建设的上述四方面努力都具有很强的政治发展意义。对于中国政治发展来说，权力关系制度化将为政治发展构筑一个新的平台：即有序的经济、稳定的社会、法治的国家、权威的政党和自觉的公民。基于这样的平台，中国政治的现代化和民主化就有可能形成重大的发展。

　　五、结论

　　改革开放以来，中国的经济和社会发展，尤其是社会主义市场经济体制的建立与发展，为中国的政治发展提供了丰富的动力资源，使中国的政治形态发生了深刻变 化。[21] 但是，改革过程中，权力与体制之间的矛盾、冲突和紧张，时常使作为中国政治发展的基本表现形式的政治体制改革不得不采取比较谨慎的步骤进行。因此，在中国 的政治发展中，政治形态的发展与政治体制的变革形成了一定反差，这种反差所带来的具体景象就是：在基本同样的政治体制下，九十年代的政治生活与八十年代的 政治生活却有很大的不同。基于这样的事实，我们认为进入九十年代以来，中国的政治发展不但没有停滞，而且取得了新的发展，依法治国方略的形成是其标志性成 果。这就意味着，新一轮的政治体制改革，不是前一轮政治体制改革的简单继续，而是基于新的经济和政治发展基础上的新变革，其取向是：建立与社会主义市场经 济体制相适应的政治体制。权力关系的制度化正是这种新政治体制改革所面临的重要而现实的任务，也是新政治体制改革得以顺利进行的重要基础。

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　　[1] 毛泽东：《论十大关系》，《毛泽东选集》第五卷，人民出版社，1977年版。

　　[2] 见拙著：《国内政府间关系分析》，浙江人民出版社，1998年版，第307-312页。

　　[3] 在邓小平于1975年复出后的会议讲话以及1978年以后发表的文章中可以清晰地感受到这一点。参见《邓小平文选》第二卷。

　　[4] 《邓小平文选》第二卷，第144－147页。

　　[5] 参加《农村经济与社会》编辑部：《中国农村经济改革与发展的讨论（1978－1990）》社会科学文献出版社，1993年版。

　　[6] 在没有实行社会主义市场经济之前，人们对分权都有一种普遍的担心，即借助传统体制的力量，权力重新集中可在“一夜间”实现，其依据就是分权缺乏法律和体制的实际保障。

　　[7] 《邓小平文选》第二卷，第144页。

　　[8] 《邓小平文选》第二卷，第329页。

　　[9] 《邓小平文选》第二卷，第146页。

　　[10] 张宇：《过渡之路：中国渐进式改革的政治经济分析》，中国社会科学出版社，1997年版，第84－106页。

　　[11] 张宇：《过渡之路：中国渐进式改革的政治经济分析》，中国社会科学出版社，1997年版，第94－93页。

　　[12] 到九十年代初，我国预算外资金规模几乎与“第一财政预算”相等。如果预算外资金计入财政收入之中，中央财政收入仅占总收入的五分之一，地方财政收入约占五 分之四。世界银行家惊叹：“世界上大概没有什么国家的财政收入比中国更为分散了”。参见《胡鞍钢集》黑龙江教育出版社，1995年版，第25页。

　　[13] 《邓小平文选》第三卷，第164页。

　　[14] 参见王沪宁：《反腐败：中国的实验》，三环出版社，1990年版。

　　[15] 参见董辅礽：《集权与分权――中央与地方关系的构建》经济科学出版社，1996年版。

　　[16] 见拙著：《国内政府间关系分析》浙江人民出版社，1998年版，第335－338页。

　　[17] 何清涟：《现代化的陷井――当代中国的经济社会问题》，今日中国出版社，1998年版、第218－244页。

　　[18] 参见胡鞍钢、王绍光等著：《中国地区差距报告》，辽宁人民出版社，1997年版。

　　[19] 国务院发展研究中心《我国经济结构的战略性调整》课题组：《影响产业组织结构调整的深层次原因》见国务院发展研究中心信息网，宏观经济网页。2000年9月8日。?

　　[20] 何清涟：《现代化的陷井――当代中国的经济社会问题》，今日中国出版社，1998年版、第117－139页。

　　[21] 政治形态是指：在一定社会形态下，政治上层建筑与经济基础和社会意识形态相互作用所形成的、以政治权力为中轴的政治生活的总和。基于社会主义市场经济体制 的确立与发展，中国政治形态进入九十年代后，开始出现转型，即从与计划经济相适应的政治形态发展为与社会主义市场经济相适应的政治形态。在这过程中，非体 制性的政治因素成长十分迅速，如国家与社会关系、社会成员自主性提升、政治文化的变迁、法律体系的建设等等，这些非体制性政治因素成长构成了九十年代以来 中国政治发展。参见拙著《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社，2000年版。

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