包国宪,郎玫：治理、政府治理概念的演变与发展

　　内容摘要：治理的概念由西方引介而来，其本身不但是一个学理概念且是嵌入在特定实践和制度背景之下的。通过对国外治理理论和治理文献的重新思考和梳理，发现“治理”在政治学和行政学上有其各自的内涵，并构成了一个新的理论分析框架。基于此，通过对治理、政府治理概念缘起的研究，探究治理在政治学和行政学上的演变和发展，从而将治理所形成的不同层次的分析框架展现出来，最后就治理、政府治理来揭示中西方存在的不同治理基础。

　　关键词：政府治理；
公共管理；
制度演变；
行政管理；
政治学

　　“治理”一词如同“发展”一样，运用范围很广，但却很难给出一个确切的含义来对其加以解读，其原因是人们运用这些词语的时候已经有了很多默认和想象的含义，另一方面，一个词语所带来的多重解释也表明了其在学术研究上仍然具有的争议性和生命力。“治理”从其本意讲可以理解为一个过程也可以是一个结果，同样可以是达成这一结果的一系列手段。治理一词在我国的兴起是引介于西方，而其本身又是“一套十分复杂且充满争议的思想体系”_——学者将其统称为治理理论。治理理论所涉及的核心主要为权力分散、主体多元、结构网络化、过程互动化等关键词，但单从这些方面理解治理的内涵显然不够充分和全面，治理一词的出现不但是嵌人相应的制度背景中的，而且从学理分析来看，治理又有其自身的范式创新。基于此，本文通过对治理理论和相关文献的再次思考和重新整理，从西方学者们使用“治理”一词的学理意义出发，并结合西方相应的实践背景，重新解答以下问题：治理的涵义？治理是否带来政治学的新范式？治理是否预示着政治行政的融合？中西方政府、市场、社会的路径演化差异是否存在同样的治理基础？

　　一、治理的概念及产生的背景解析

　　国外学者的研究中，治理依然是一个不断发展、更新的概念，治理一词的运用非常广泛，运用于经济学、社会学、政治学、法学等领域，而治理本身也被学者描述为是跨学科研究的一座桥梁[l]。但是，治理本身并不是一个定义完好且存在滥用的概念[s]。西方学者对治理(goverllallcegovernning)、政府治理(governmentalgovernanee)、政府管理(goverllmelltmallegemellt)、政府统治(governmellt)也多存在混用。治理的出现有其相应的制度背景，可以说，治理是从学理解释上对实践中的问题提出了应对的方法和前瞻性的思路，所以，深人分析治理出现的制度背景对理解治理的概念十分重要。

　　(一)理论的变迁

　　就治理及其相关内容的变迁而言，西方理论的发展可以从三方面加以概括：一是对凯恩斯主义的质疑，从而重新思考政府与市场的边界问题；
二是制度主义的兴起，为更接近于现实的经济模型提供了新的解释；
三是传统政治学范式的变革，将政府、市场、社会纳人到政治学分析中，也就是一个将政治对市场、社会的外生性影响内生化的动态过程。理论的变迁所反映出来的同样是实践的需要，政府与市场的边界问题使得凯恩斯的政府干预不断被弱化，表现在政治行政上则需要政府在自身的定位和职能上做出重新的调整，并从治理的角度重新看待政府所涉及的领域和问题，方式和实施的途径。制度经济学作为对新古典经济学的补充，从制度层面来考察被新古典经济学所外生化的政治问题和制度环境对经济的影响，其中对制度安排、制度变迁、制度激励等问题的深人分析提出了新的治理模式和治理机制。传统政治学所缺少的同样是在面临新的环境下，不能将政治影响内生化的问题，构建一个基于政府、市场、社会的动态分析框架，并以此重新看待政治学中的民主、公共物品、公共选择等问题是政治学的一个新的发展方向。治理从其内涵上就包含了这些理论内核，从而为政治学整合新范式提供了可能。

　　(二)政府所面对的社会变化

　　按照几个世纪的使用常例，一般来说，当提到权威在某一特定领域的实践时，治理这个术语就代表了那个同时代的一个观念，治理的实质就是创造一种环境(条件)，这一环境是为良好秩序和集体行动提供条件。用最简单的形式定义治理，治理是政治、经济、行政权威管理社会事务的实践。Kooimall更精确地定义了社会政治的治理，“所有这些相互安排中，公共和私人参与者的目标都在于解决社会问题，或者创造社会机会，并且关注让这些行为发挥作用的制度安排。”治理包括治理结构和治理过程的设计和实施，以及调整的统治方式的再设计与实施。在面对政府无效率的感知，由于在全世界范围内兴起的公共服务供给的竞争，社会政治治理可以完成当代的政策调整。这种转变在这样的背景下发生：人们逐渐认识到财政政策的局限，全球化所驱动的经济、金融技术以及社会生态之间的相互依赖性，使得人们也逐渐感知到政府行为的自主性和合理性存在局限[6]，所有这些都有助于形成一种环境，这种环境如果不是推动，也是承认了凯恩斯福利国家还是遭到了前沿性的攻击，尽管福利国家辩解说政府对社会领域的干预非但没有增加而是减少了。毫无疑问的是，那些现在非常流行的先进的自由主义民主政体中的社会经济、政治、文化和自然环境，比起它们过去存在的状态已经发生了很多的改变。由于这些社会已经变得更加具有多样性(diversity)、动态性(dynamic)和复杂性(complexity)，所以政府的角色已经改变了。特别是政府开始寻找如何回应公众对政府质疑的方法，人们所感知到的政府在传统治理结构、过程、工具上存在范围上的失效，政府也需要通过新的方式来回应新世界秩序的挑战。这种回应是一个循序渐进的过程，从传统治理模式到政府一社会相互作用的新模式，这种转变将会激励很多的争论，关于政府一社会交互作用的管理，政府的意义和目的，以及政府的公共机构怎样来评判并且为它们的行为和绩效负责。新社会政治环境的结果是政府成为了一个创造物，即政府不是对于小问题来说太大了，就是对于大问题太小了。考虑到在政府代理机构和参与到政治过程中的公民社会越来越多地成为了利益相关者，同时，面对要被决定的议题的复杂性同样在上升，所以对治理能力的研究就非常重要了。面对这些新的挑战，政府现在发现很难做到效率、效益、合理性，正是在这种驱使下，政府不得不重新定义它的角色。随着国家(通过为公民提供的服务)渐渐地希望承担起公共利益托管人的角色，现代社会的治理变为一个协调、掌舵、施加影响并且去平衡相关利益体相互行为的一个过程，这对于已经达到的政策目标有什么样的影响？这意味着，执行公共政策必须考虑从一个连续的系统中去操作服务的提供，而不是依然按照传统的公共一私人二分的方法来进行政策供给。同时，需要做到公众信任，培育协调和合作机制，理解参与是人们行为和相互关系产生的前提，并且成为提供一个社会公正的衡量尺度。

　　(三)社会中传统观念的变迁

　　传统的观念认为，一般的人群不被视为是民主的创造者而被视为顾客或委托人，并且需要专家们提供服务。正如美国的专家政治治理模式来源已久，可以说是一种历史的传承。影响其形成的原因很多，其中最为重要的是历史的传递，以及以此为标准进行的实践，最终形成了现在的政治模式和政治格局[11]。社会存留下来的传统观念具有很强的路径依赖效应，而这种传统很容易让民主的基础受到侵蚀。当我们将这一立场放人一个更加广阔的社会视野就会清楚地看到，当人们不是民主的创造者而只被视为委托人的时候，民主的基础便被操作在精英的手中，从而通过意识形态和授权神化不断地创造出其自身所需要的价值基准。所以，在社会不断发展的情况下，应该存在政治观念上的重构。作为相互影响的公民存在平等的立场，但是却有不同的观点和利益，他们之间存在横向的关联而并不是简单地只与国家存在纵向的联系，并完全依托国家来解决他们的问题、塑造公共价值或在公共生活中进行谈判[12]。社会传统观念变迁正是要重构这一政治观念，从治理的角度理解这个转变过程：从将公民视为投票者、志愿者、委托人或顾客到将公民视为公共物品的问题解决者和共同创造者。它包含了一种公共职业者的角色转变，比如，公务员、非盈利管理人和事务所的持有人(从服务的提供人和与拍档、教育家共同解决问题)以及公民行为的组织人。比起层级和控制，治理包括合作和授权，并且理论上常常适用社会资本和社会网络等概念。其实暗示了一种对人的强调，包括工具的制造者和工具的使用包国宪，者以及工具自身。

　　综合以上的分析，不难看出治理包含着一些关键的元素：分权与授权、合作与协商、多元与互动、适应与回应。但是，单从这些理念中理解治理，我们认为是不够充分的，治理不但是由一些概念和元素构成，其同样是对以往范式的一种整合，试图在治理的框架下构建一个更符合实际的、动态的理论框架。从宏观层面讲，治理构建的是政府、市场、社会相互联系、相互影响的横向框架，构建以此横向连接为条件的公共选择机制；
从微观层面讲，治理搭建的是政府内部政治一行政行为的桥梁，是政府行政权力及行为如何运行、如何分配、如何组织的政治一行政过程。对于宏观和微观层面，治理都是一个开放的系统，能够将变量进行内生化的动态系统，进而通过这一框架来形成对理论的发展和实践问题的解释。下面将治理分为政治学和行政学两个部分来分别进行研究，分析治理对于政治学和行政学体系与范式的构架所含有的更深内涵。

　　二、治理的政治学解读：公共选择理论的复兴？

　　(一)治理在政治社会学中的运用

　　在此将治理放在政治社会学的视角下来看待其所具有的特殊意义，是由于治理本身包含了一个政府、市场、社会的分析框架，并在这个框架下整合传统公共选择理论中的相应概念。不仅如此，在传统公共选择理论的基础上，由于治理所融人的政治过程的内生性和主体的多样性，使得整个分析框架更具有动态性并有利于将集体偏好考虑到框架内部。Matz指出：在政治学中治理意味着自治的调整和控制，但是相互依赖的参与者或者通过外部的权威或是通过内部机制完成自我管理和自我控制。从政策科学的角度，提出了政策制定的类型学，以及制度化的规则系统。通常这些分类包含了四种规则系统，如果将治理放到一个狭义的范围内定义为政策制定的网络，分析治理从横向关系的连接，即怎样达成集体选择的结果。治理不是指的一种结构或是过程，而是在这个结构和过程中，如何连接两者，也就是“arellas”，即横向关系、层次的概念，也就是在政治学的研究中，不是研究单个个体对政策制定的影响，而是研究怎样将治理的参与方连接起来的横向机制。从社会科学的观点，政府在治理结构中所起的权威作用是不太清晰的，而且也不能说政府就有能力来满足这一角色的需要。治理被定义为，通过相互影响的参与者，政府对于参与者和资源的依赖是控制(Colltrol)转向治理的核心。Arthu：BenZ总结到在政治学的文献中，治理这个术语通常表现为没有权威机构做出最后决策的集体行为，并且治理同时意味着跨越国家的政策制定，并且与公共和私人参与者广泛的合作，以及私人部门的自我管理。他指出了这样的定义存在的片面性，即没有考虑到治理的横向机制实现问题。事实上，我们所谈论的治理，如果协调和控制发生在参与者之间的水平层面上，那么就必须要研究水平结构的存在和效用，以及将它们连接在一起的机制。比起层级和控制，治理包括合作和授权，并且理论上常常适用社会资本和社会网络等概念。其实是暗示了一种对人的强调，包括工具的制造者和工具的使用者以及工具自身。Boyte提出治理在政治学语境下，应该实现从民主国家(demoeratiCState)到民主社会(demoeratiesoeiety)的转变，在民主社会范式下，政府是一个重要的公民工具，提供、领导、资源、工具和规则。但是官员们不是公民世界的中心，政府同样不是在民主国家中居独特的位置。事实上，不能将公共物品和国家视为市场导向和工具导向的，并意识到这种民主可能性要求有政治性的治理，并且重新思考民主政治长时间的实践。在这个层面上的治理是一个政治过程，而不是一个以无党派观念去看待不同利益主体解决问题所存不同方法以及创造公共价值的对话过程。(点击此处阅读下一页)

　　政治是以公民为重心的，具有生产性，以及多元特性的。

　　(二)治理所隐喻的政治学范式

　　治理在政治学语境下，首先所展现的是从治理的角度出发，在分析层次上表现为一个政府、市场、社会的分析框架，正如Dreehsler所表述的，治理是一个中立的概念，它关注特定政治个体的操作和管理的运行机制，并同时强调国家(层次一)、市场(层次二)和社会(层次三)三方的互动。Kooiman在其专著也论述了治理的层次问题，将其分为三个层次的治理first一，seeond一和third一ordergovernanee，对于第一层次的治理是一种日常的问题导向型的治理；
第二层次的治理关注制度的维护，是在政府、市场、社会的层面讨论治理问题；
第三层次的治理即治理的治理，治理的规范化研究，同时也包括如何评价治理的问题。也有学者提出第三层次的治理实质上就是探讨元治理(meta-goverllallce)的问题。其次，在这一分析框架下，总结治理不同纵向层次的模式组合，即治理的实现机制问题，Kooimall在总结了治理的三种要素(治理轮廓、治理工具、治理行为)的前提下，指出了通过三种要素的融合，体现了治理是一个连续的有效的过程，并总结了治理的三种模式：自治(Self-goverllallce)、共同治理(co--goverllallce)以及科层治理(hierarehiealgovernanee)。Alanw.Hall总结了三种主要的治理模式：一是传统的官僚治理系统(traditionalhierarehiealgovernaneesystems)，在这种模式下政府主导、控制和关注市场发展以及引导公民行为是其关键词；
二是市场导向的治理系统(market一ledgovernaneesystems)倡导市场作为资源配置的基础机制，解除管制、私有化和管理主义是对这种模式的描述；
三是现在通常提出的一种分布治理系统(distributedgovernaneesystems)，主要通过非正式和自愿的分享权威和责任作为社会管理调解自身的主要方法。分布治理模式试图提供一种在政府管理社会，引导市场和通过社会团体表达社会利益之间的平衡咚1]。ArthurBellZ[16]将治理的模式总结为层级(hierarehy)、网络(networks)、竞争(eompetition)和协商(negotiation)四种模式，并将四种模式的要素加以组合提出了八种新的组合模式。如：层级协商模式，其特点是在公共管理中引人协商，在法律层面形成参与合作；
层级竞争模式，即在区域和地方之间形成统一的基准；
层级网络模式，表现为政府、市场、社会的广泛合作协商；
层级一层级模式，即形成多层级(muti一levelHierarehy)的管理模式；
网络协商模式，如在联邦政府层级上形成广泛的行政协商网络；
网络竞争模式，表现为在政府、市场之间既存在竞争又保证相应的网络依存关系；
网络套嵌模式(muti一levelNetwork)；
竞争协商模式，如在联邦政府合作的基础上引人竞争机制；
竞争一竞争模式，如在区域政治层面引人竞争；
协商一协商模式，即在跨区域上形成协商机制。

　　从对集体行动的实现机制和横向联合方式的重视不难得出，治理要研究的问题在政治社会学上就是要整合权力的分配方式及其实现方式，在这一过程中治理是一个集体行为所达成的结果。更为重要的是其中将治理过程连接起来的机制要怎样实现，从而使得对问题的分析突破了静态和比较静态的分析方法，更加具有动态分析的特点。从治理的层次和模式问题上，突出了治理在政治学的语境下整合了相关的概念，并从政府、市场、社会的层次构建框架，从宏观到微观都建立了治理实现的不同模式和相应的连接机制。治理在政治学的语境中由于前述的特点，我们认为治理是对公共选择理论的再次重组，并从动态性、多样性的角度，使其所建立的框架可以从权力、集体偏好充实和发展公共选择的理论内核。

　　三、治理的行政学解读：政治与行政的融合？

　　(一)治理与行政学范式变迁

　　公共管理的学者就“治理”及治理结构对公共管理实践存在的影响表现出极大的热诚，并进行了大量的研究。当代许多著名公共行政学者要么把“治理”一词当作“公共行政”的对应术语，要么试图用“治理”代替公共行政这一传统术语。不论从哪个角度来看待治理对公共行政带来的冲击，治理存在整合公共行政相应概念的可能，并同时满足着实践中的需要。作为公共行政的治理的第一个和最明确的含义是：它包括了参与公共活动的各种类型的组织和机构。而随之出现的定义与参与使行动网络中的组织，扩大了公共行政的领域。另外还包括公共政策学派的管理专家提出的内涵四：多元制度一组织环境存在的原因，政策企业家将更具政治性、创造性以及更大的解制。另一种关于治理在公共行政中的含义通常是隐含的，治理意味着重要性、合法性，以及一种为达成公共目的而做出的积极贡献。对公共行政的治理来说，治理的概念拓展为一种政治与行政的融合。Kooiman厘析了在定义治理中的一些共同要素，如：强调系统的质量和规则，合作对于提高合法性、效能以及对新过程和公共一私人管理的关注。Fredericksoll[绷提出治理的观念通常包括了公共行政，利益主体多元化，网络管理方法以及合法性。在最近的文献中产生各种治理的概念是由于这样的事实：治理的争论源于国家地位的降低。如果政府是决定并履行集体目标的有效机制，那么如何实现这些目标是争论的一个中心问题。Fredericksoll咚‘]回顾并评价了治理概念在公共行政上的发展，“治理”一词广泛地运用在公共与私人部门之间，全国与地方之间，正式与非正式规则之间。所以，当学者将其作为对实现政策和组织目标的重要手段来定义时，会有很多问题变得不清晰，比如：是否涉及到组织结构，行政过程，管理判断，激励和规则的系统，行政价值，或者是这些要素的融合。政府在治理中是重要的一方，但与以往相比却不是主导的一方，而是在一个协商和合作的语境下进行公共事务的供给、服务以及监督。可以说，治理的问题与公共行政的某些方面是融合，也就是说，运用治理这一符号或隐喻，从相当程度上改变着政府治理、公共传统理念和方法。

　　(二)治理所隐喻的行政过程中的政治

　　政治与行政是分离还是融合一直是行政学争议的焦点，而每一次新范式的出现同样要对这一问题重新展开思考。然而如果说政治行政存在某种分离的话也可能是一种人为的设想，与其说政治行政存在分离，可能更加恰当的是认识到政治和行政如同一个连续“光谱”上的两端。如前所述，治理存在将政治与行政融合的可能，并将行政学的范式统一到一个理论框架下。在政治学中治理的研究是有层次的，宏观和微观，对于行政学来说，治理的微观框架正是行政学得以整合各种行政范式的基础。我们将在行政学语境下的治理视为：在不同的制度环境和制度安排下以及所发生的制度变迁过程中，政府根据市场和社会的变化需要，不断调整其权力分配方式、内部组织结构来适应这一过程，治理从宏观上构建了权力分配方式的机制，从微观上调整政府内部组织结构，使权力运行方式得以实现，从而架起了政治与行政之间的桥梁。在此需要强调的是，治理为什么存在整合行政学范式的可能？微观层面上，治理是使政府内部组织结构适应制度变迁需要的一个过程，制度变迁过程具有异质性和多样性的特点，所以治理的实现方式，即模式的变迁就一定具有多样性。因此，在不同权力分配方式下，治理就可以有不同的模式：科层、市场、混合、网络等。从以上分析可以看出，治理可以在行政学中形成一个将行政学范式整合起来的统一框架，并且这个框架是和政治过程息息相关的，而不是将其割裂开来，所以治理本身就隐喻了行政过程中的政治。

　　四、治理与政府治理：中西方政府、市场与社会演变路径差异

　　在对治理进行深人分析后，从治理和政府治理

　　这两个概念的差异就足以透析中西方研究的差异，并可以从治理与政府治理这样的概念中，对中西方政府、市场与社会演变路径的差异做出分析，进而回答中西方政府社会是否存在同样的治理基础这一问题。治理是一个具有其自身时代背景的概念，从治理的理论研究到现实实践都受到异质性的政治制度、经济制度、社会发展的影响，这也就使得在对治理及政府治理的相关问题研究上必须要对制度环境进行深人的分析。从国外学者使用治理一词的方式便可看出与国内学者研究的方向以及方式上的差异，而这种差异的背后恰恰是制度变迁的差异所导致的。国外学者仅使用治理(goverllallce)一词，政府治理(goverllmelltalgoverllallce)出现只是指很狭义的政府内部的治理，即可理解为治理政府内部的方式。而国内学者通常是在政府治理这一关键词下研究治理问题的即一到。国内外的研究对应性上是存在偏差的，即国外学者是将政府治理的概念放人治理语境下进行研究，政府成为了与市场、社会并行的主体，所以“治理”本身的涵义便诊释了这一转变过程。而国内学者提到的政府治理则是一个与我国国情相适应的概念，政府治理普遍被认为治理者是政府，而对应政府治理这一主体便有了相应的客体(如社会公共事务)牌一36]。从这样一种关键词的差异就可以看出国外学者与国内学者在对“政府治理”问题认识上存在的分歧。

　　虽然在国外的研究中“治理”依然是一个不断发展不断需要学者去赋予它更准确更深刻内涵的概念，但是从现有的研究层次上看，政府在治理中的作用往往从宏观到微观得到了相应的界定。依托于国外的民主政治体制，在宏观层面：研究政府、市场、社会的横向关系；
政治层面的公共选择问题；
并以此为基础研究治理的模式、结构问题。在微观层面：研究政府本身，横向结构、纵向结构，并以此为切人点研究治理的模式、结构。国外学者的研究中，治理可以成为一种范式整合概念，并形成了对传统政治学的超越，对行政学而言，也可以将行政学的相应范式用治理来加以表达。国内学者关于政府治理则普遍的认为依然是以政府为主导，政府充当治理中的主导角色，通过“治理”的模式和方法来配置公共资源，通过“治理”的理念来协调公共组织，最终达到治理(而不是统治或管理)社会事务的目的。

　　用治理的框架来看待这一问题可能是更为清晰的，中西方存在不同的制度变迁路径，即政府、市场、社会的宏观治理方式存在差异。西方一直是以市场为主导形成相应的治理模式，我国则在政府主导背景下开始制度变迁。因此，中外所产生的政府、市场的力量是不同的，而由于政府、市场的博弈关系的差异导致社会的发展也不相同，并形成了各自的发展路径。在这样的格局下，西方可能形成政府、市场、社会较为制衡的博弈关系，所以治理本身的研究就反映了这一平等性。而我国政府主导是制度变迁的起点，在形成的治理结构中，依然是以政府为主导，依然是必须通过政府的力量来塑造市场和社会，所以政府治理这一概念实质上反映了这一过程。我们认为，中西方从治理的分析框架看并不存在相同的治理基础，这是由相异的制度变迁过程所决定的。不过虽然治理是西方学者应对其自身问题提出的理论框架，对于我们依然是有借鉴意义的，只是需要注意的是，在借鉴的过程中需要看到其具有的特殊性而抽象地进行吸收。治理的理论价值和其对政治学、行政学新的范式整合的贡献，远远大于其本身所蕴含的那些概念含义，怎样能够将政治过程在理论分析中内生化，如何能够更加动态地理解制度变迁的过程，如何才能使得宏观的权力分配和微观的政府组织结构相统一，这也许才是运用治理理论所应真正关注的问题所在。

　　正是基于这样的思路，我们认为治理从宏观层面来讲是一个分析框架，这个分析框架研究的是政府、市场、社会的相互关系及其演化的路径，以及在此关系中的权力分配以及偏好选择的理论问题；
在微观层面上，治理要研究的是与宏观治理构架相符合的微观政府结构，也就是需要怎样的政府组织模式来与宏观的治理框架相匹配的问题，以及如何匹配的具体问题。对我国的具体问题而言，由于我国制度背景与西方的差别，要将西方的治理框架套用到我国显然是不科学的，而在现阶段中国社会经济转型的背景下，研究政府治理语境下的各种问题同样是我国现阶段的现实情况所决定的。所以，对待现阶段的中国问题，以政府为主要力量来治理社会的政治社会学视角是更为实际和更加富有解释力的。而对于中国的政府治理问题，不是用几个简单的治理概念就可以分析清楚的，而是需要运用治理的视角来构建一个分析问题的理论框架。中国政府治理的理论框架同样应该注重宏观层面和微观层面的区分，在宏观层面研究我国政府治理的制度基础，即分析我国政府治理的制度变迁路径，并以此来构建一个基于政府、市场、社会的政治社会学的分析框架；
在微观层面研究政府治理的模式问题，即从其机制、手段、方法等方面来分析适于我国的政府治理的各种异质性的模式；
最后还应该通过大量的案例研究来比较分析这些模式出现的深层次制度原因，为理论研究提供实例的验证，并以此对现阶段我国的政府治理提出模式创新及促进对策。

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