燕继荣：对于服务型政府改革的思考

　　自从中央提出转变政府职能，建设服务型政府以来，对于服务型政府的研究成为一个学术热点。这方面的研究很多，研究角度也很多。不过，大多数研究在于论证服务型政府的含义、特点、理论依据和现实意义等问题。

　　据我所知，近两年，新一届政府在以建设服务型政府为方向的政治改革方面，确实作了很大的努力，也有不小的成就。比方说，问责制的实际推行，行政审批制度的改革，听政制度、公示制度的实施，电子政务的推广等等。不过，政治学的研究说明，制度历史大多发展得非常缓慢，就制度构建而言，时间的计量是以10年为单位的 。中国政府上述努力的实际成效还需要经受时间的检验。

　　应当肯定，服务型政府改革的方向是正确的，需要继续坚持，但是，真正推广实施的难度也很大。它除要求政府开展更加细致入微的工作外，还需要考虑到种种制度性约束，通盘规划，制定长远的改革战略和策略。

　　一、服务型政府：时髦口号，还是战略目标？

　　中国经济发展的成就举世瞩目，但政治发展却鲜为世人所乐道。这一方面是因为政治改革还在探索之中，政治发展思路需要有一个逐步清晰和明确的过程；
另一方面也是因为对于政治发展的理解和评价历来有不同看法。人们一般总是习惯于用民主化的指标来衡量和评价中国政治发展。但政治发展研究表明，民主化只是衡量政治发展指标体系的一个方面。也就是说，衡量一个国家政治发展水平的指标是一个庞大的综合体系，而民主只是一个方面的指标体系。那些认为中国政治发展没有什么成就、或者低估这些成就的观点，实际上主要依据的是政治发展综合体系中的一个方面，即民主化，而且对民主化的理解也主要限定在一般通用标准的几个固定指标之下，如多党制、普选制、言论自由等。

　　说到底，不管是市场化也好，民主化也罢，改革的目的在于形成一种良好的社会管理体制，实现良好的社会治理。而要实现良好的社会治理，从根本上说，就是要解决好两大问题：政治与治政。

　　政治学研究表明，一个秩序良好的社会，必须是一个合理划分“公共领域”和“私人领域”界限的社会。属于公共事务的，纳入公共事务管理的范畴，由公共权力（政府）部门采用法律的、行政的、政策的多重手段去解决（所谓“公了”）。属于私人事务，由私人自己或私人之间（包括个人之间、组织协会之间）通过协商、交易等方式去自行解决（所谓“私了”）。因此，一个秩序良好的政治社会，必须在合理划分国家（state）-社会（society）-个人（individuals）三者界限的基础上，在不同领域，针对不同的对象，实行不同的“治理”原则和手段，确立“管制”＋“自治”的合理模式。

　　对于“私人领域”的管理可以称作“社会治理”或“治理社会”，属于“政治”的范畴。“公共领域”的管理可以主要地被界定为“政府治理”或“治理政府”，属于“治政”的范畴。前者强调的是“治民”，后者强调的“治官”；
前者的目的是要规范公民行为和社会组织行为，保障公民权益，防止暴民政治；
后者是要规范政府（包括官员）行为，限制公共权力，防止暴政统治。

　　实际上，中国的改革正是沿着这两条线索在探索中逐步展开的，中国的政治发展也就是在这两个方面的努力中不断进步的。

　　从政府改革的角度看，服务型政府意味着政治模式的根本转变：从以统治百姓为核心的政治模式转向以服务百姓为核心的治政模式。前者重在“治民”，限制百姓；
而后者重在“治官”，限制政府权力。这一转变与以“控制国家”为内容的民主宪政发展方向并行不悖。

　　中国的经济改革以建设社会主义市场经济为导向，那么，中国的政治改革是不是应该以建设服务型政府为导向，这种表述需要进一步研究探讨。但无论如何，应当把建设服务型政府看作中国政治发展的一项战略目标和任务。因为那不仅符合中国实际的发展路径，而且，从中国的实际考虑，把它作为战略目标，放在与当年以市场化为导向的经济改革一样的位置上，可以通过推动以服务型政府为导向的政府改革，推动中国政治体制变革，促进中国政治发展。

　　另外，建设服务型政府也符合国际大趋势，我们不希望“服务型政府”这个概念只是作为一届政府的时髦口号而被“小用”了，我们希望在这个概念下做出大文章。

　　把建设服务型政府作为战略任务来规划，需要在宏观层面做出涉及整个政治体制和政府架构的长远规划，在中观层面制定关系到政府运行模式转变的制度安排，在微观层面制定有关“责任政府”的行为和决策的具体任务目标。

　　二、政府创新：“形象工程”，还是系统工程？

　　服务型政府代表了现代政府的发展方向，也成为80年代以来世界主要国家公共管理的一项重要内容 。服务型政府意味着社会治理模式的根本变革。

　　政治学一般从理念、制度、行为三个层面来考察和评价一个国家或一个政府的状况（如图－1）。相对于传统政府来说，服务型政府意味着政府理念、制度和行为方式的全面创新。

　　我们习惯了“政治式的”（治民、管制、服从）思维和行为。现在提出要建设服务型政府，那要求我们培养另外一种“习惯”，那就是“治政式的”思维和行为。这种“治政式的”思维和行为的核心是“治官”，实施的是“管制＋自治＋自由”的治理模式，强调“服务”而不是“服从”。所以，适应这一革新的理论创新和观念更新是非常必要的。

　　服务型政府要求摒弃传统的官僚制式的社会管制型政府理念，树立政府部门与社会部门（私人部门和所谓的“第三部门”）携手合作的社会治理理念和公共服务型政府理念。在这方面，首先需要澄清观念。一般认为“民主”思想是服务型政府的理论基础。我个人认为不尽然。服务型政府的理论基础应该是“民主”＋“宪政”＋“治理”，它体现的是以民为本、依法治政、共管共治的治国理念。

　　服务型政府建设还需要在重新界定政府角色和定位 的基础上，实现制度创新。在制度创新的过程中，要恪守维护公共利益的立场和职责，全面推广在国际上行之有效的责任制度、公示制度、听政制度、监督制度。

　　在具体的政府行为方面，要切实做好几方面的工作。首先，要将诚信政府落在实处，杜绝形象工程和运动式管理，要实实在在办事；
政府做事要有系统规划，要有成本效益意识，要有责任观念和明确的问责机制。

　　检讨我们的政府行为，有几种情况或问题：一种是政府想办好事但办不了（能力有限）；
一种是政府对别人作恶坐视不管（不作为或不及时）；
再一种是政府自己作恶（与民争利，行为失范）。这些问题都影响民众对政府的认知和评价，影响政府形象。

　　要化解上述问题，一方面是要加大“治政”力度。另一方面，要把政府职能转变到公共服务方面。这要求有更进一步的工作：制订真正完备的政府预算模式；
实施严格有效的问责制度；
把公共服务水平的提高纳入到政府绩效评估体系中，对各地公共服务水平进行评估和公布等等。

　　第二，政府管理要做到有板有眼。服务型政府建设是一件“细活”，它更加关注于管理的细微之处，要求政府工作更加精心细致。80年代以来西方国家政府改革的总体方向是缩小政府管辖范围，实行解制改革，其重点不是针对结构问题，而是着眼于管理细节，实现管理操作和过程的精致化。在中国，建设服务型政府虽然受到来自结构方面的制度性约束，但在既有结构条件下还是有大量细致化的工作要做也可做。强调政府要为百姓提供服务，而百姓所直接感受的并不是结构和制度，所认同的也不是政府花了多少钱，办了多大场面，做了多少工程，而是实实在在的生活体验：安全不安全、麻烦不麻烦、便利不便利、冤屈不冤屈。服务型政府就是要遵照结果导向来改造政府。这种结果必须从老百姓的角度去感受、去定义。

　　新公共管理运动有一个口号，要像企业经营那样去经营政府。我们可以通过比较企业服务与政府服务来检讨政府工作。其实，明白了企业做服务的道理，也就明白了建设服务型政府的道理。企业做客户服务，首先要明白它的服务对象是谁，其次要明白这些客户的需求是什么，然后针对不同客户的不同需求，提供专业化的服务。要站在民众的立场上做好政府服务，就要求把百姓分成不同群体，看看政府到底能为他们做什么事情：对城镇居民怎么做？对农民能做什么？对民工能做什么？对学生和教师能做什么？对中小企业能做什么？对于大型企业能做什么？对于社团组织能做什么？对于游客能做什么？对于军人能做什么？依此类推，你可以不断深入细化，而且能够让各级政府有积累性地推进地方工作。

　　三、政府再造：单兵突进，还是双管齐下？

　　一般认为，政府改革只是政府内部结构调整。因此，服务型政府建设的努力方向和工作重点理应放在机构改革、职能调整、人事改革、制度创新等方面。这些工作当然重要。但需要特别指出的是，还有另外一个属于政府之外的工作也非常重要，那就是处于非政府领域的社会自组织的发展。

　　服务型政府管理模式的实现需要有两个方面的努力：一是改造我们的政府，实现政府解制和减负，让它真的成为一个提供良好公共服务的机构；
二是改造我们的社会，鼓励“第三部门”的发展，在能够实现社会自理的领域尽可能实现社会自治，在不能自理的领域，实行政府与社团组织的共管共治。

　　这里需要明确几个概念。第一，政府职能转变与政府结构调整是两码事。旨在建设服务型政府的改革并不仅仅是行政改革，而是政治改革；
建设服务型政府的真正意义并不是调整政府内部的关系，而是调整政府与社会的关系。第二，转变政府职能，建设服务型政府，并不简单意味着政府职能的收缩。针对我们原来的政府模式，简政放权当然是必要的，而且我们也一直在这么做。但问题的关键是，政府放权放给谁，政府放弃的阵地由谁来“占领”。

　　在这个问题上，政治学的研究可以为我们提供借鉴。根据政治学的一般概念，社会组织可以被划分为三大类型，即政府机构、非营利性组织和私人机构。

　　政治学的相关研究还表明：

　　1) 国家与社会处于双向互动之中，国家的退却和政府职能的收缩是以社会自组织的发展为条件的。因此，在转变政府职能、建设服务型政府改革的同时，一定要制订社会发展促进战略，鼓励和推动社会组织的发展。在这方面，政府有很多事情可做，至少能够为社会组织的发展创造条件，提供便利。

　　2) 实现良好的社会治理，需要进行社会资本（social capital）投资。社会资本是“嵌入在社会网络中的资源” ，它存在于社会网络关系和社会组织之中。一个国家或地区，其公民的社会关系网络越密集，社会组织化程度越高，社会资本的拥有量就越大，而社会交易和社会管理成本就越低。改变庞大臃肿的全能型政府模式，建立服务型的“精干政府”，就要为政府减负，而要实现政府减负，就要鼓励中介组织和“第三部门”的发展。

　　通过各种非政府组织，把分散的公民组织起来，进行利益表达、参与政治生活，实行一定程度的自治（自我管理），既可以提高管理绩效，也可以节省政府开支，减轻政府负担，避免政府直面社会矛盾和冲突而没有回旋余地。

　　在任何一个现代国家中，各种非政府组织都是政府与公民之间的联系桥梁，是政府实现对社会有效治理的不可或缺的伙伴。从中国现有的国情来看，我们可以更多地学习借鉴欧洲的社团主义（合作主义）来处理政府与各种利益集团的关系：政府承认某些社团组织（行业协会）在特定领域的合法地位，并与之建立制度化的合作关系，让这些社团组织在发挥利益代表的同时，也协助政府实施相关政策。

　　基于上述认识，我认为政府应该将社会自治视为政府管制的可替代战略，把社团组织的发展纳入服务型政府建设的目标中来，为它们的发展创造便利条件（为社团组织服务本身也是服务型政府应该的作为）：降低社团登记的门槛、简化程序，方便非政府组织的成立，并可以考虑在税费等方面对其所从事的公益活动给以鼓励。(点击此处阅读下一页)

　　四、结语--政府转制：道德驱动，还是制度驱动？

　　犹如许多重大社会变迁现象一样，服务型政府建设所带来的政府转制也一定是多重社会行为主体连续博弈的过程。民众与政府，中央与地方，上级与下级，政治家与官僚，构成了博弈过程的参与者。“在协调个人理性和集体理性时，制度发挥着关键作用。制度减少了不确定性，使世界变得更能预测” 。因此，促进变革的动力最好起源于制度的机制，而不是道德感召。

　　目前，推动服务型政府转变主要靠道德驱动，也就是说，一个政府提供服务的好坏，主要取决于政府领导人的“良心”、“觉悟”和“道德操守”。政府换届，或者，领导人不管因为什么原因而变更，都可能会影响服务型政府的转制工作。要消除由于政府领导人的变动而带来的政府转制工作可能的动力不足，就要设法将这种道德驱动转变为制度驱动，形成一整套促进服务型政府转变的有效机制。

　　主要参考文献：

　　1. 俞可平主编.治理与善治[C].北京：社会科学文献出版社.2000.

　　2. 薛晓源、陈家刚主编.全球化与新制度主义[C].北京：社会科学文献出版社.2004.

　　3. 张千帆等著.宪政、法治与经济发展[M].北京大学出版社.2004.

　　4. 王名、刘培峰等著.民间组织通论[M].北京：时事出版社.2004.

　　5. 卢现祥著.西方新制度经济学[M].北京：中国发展出版社.2003.

　　6. 亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社.1988.

　　7. 罗伯特•W.杰克曼.不需暴力的权力：民族国家的政治能力[M].天津人民出版社.2005.

　　8. 林南.社会资本--关于社会结构与行动的理论[M].张磊译.上海：世纪出版集团•上海人民出版社.2005.

　　9. 李惠斌、杨雪冬主编.社会资本与社会发展[C].北京：社会科学文献出版社.2000.

　　10. 罗伯特•D.帕特南.使民主运转起来：现代意大利的公民传统[M].南昌：江西人民出版社.2001.

　　11. B.盖伊•彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社.2001.

　　12. 戴维•奥斯本/彼德•普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略[M].北京：中国人民大学出版社.2002.

　　13. 简•莱恩.新公共管理[M].北京：中国青年出版社.2004.

　　14. 格罗弗•斯塔林.公共部门管理[M].上海译文出版社.2003.

　　15. 波利特、鲍克尔特著.公共管理改革：比较分析[M].上海译文出版社.2003.

相关热词搜索：思考 改革 服务型政府 燕继荣