高新军：自然村农民的组织创新，实现村民自治的有效途径

　　如何在新一轮的合村并村浪潮中保持“村民自治”不走样，是目前我国农村工作面临的新课题。对此，江苏省南京市六合区八百桥镇新光村赵坝组的农民用他们的创新作了回答。2008年3月底，笔者考察了赵坝的组织创新，并参加了由南京市六合区委组织部主办的“赵坝现象”研讨会。

　　谈赵坝组“农民议会”的创新，就不能回避目前我国农村基层管理所面临的问题。

　　一、当前我国农村基层管理体制面临着诸多挑战

　　1、随着合村并村的发展，行政村管理半径的扩大，村民的自我管理能力被大大削弱了。庞大的行政村使熟人社会消失了。由于政府控制行政管理成本，行政村的干部人数一般被控制在3、5、7人左右（包括村委会和党支部）。这样做的直接后果，不仅是村干部管不过来，而且几个村干部也无法为农民提供服务。

　　2、加剧了农民对村干部监督的缺位。原本村务管理方面的后选举治理就是村民自治中最薄弱的环节，并村后，农民甚至长期不认识所有的村干部，更何谈监督村干部。农民监督的缺位，恰恰就给了乡镇党政控制村干部的更多机会和手段。这就使村干部会更多地倾向于上级，而减少倾听来自村民的呼声。很多上级转移支付在通过村组织时，农民参与的渠道更少，监督的机会也更少，从而使村干部有更多的机会可以谋取自己的利益，增加了村干部腐败的可能性。

　　3、削弱了自然村基础上的农民的组织资源，出现了农村基层组织的断裂。农民和行政村之间的联系被割断了。农民不关心村组织的事务，村委会和党支部对农民的需要也无法满足。造成了村级事务无人问，农民处于一盘散沙的状态。由于党组织一竿子插到底，农村中原有的组织资源，如：家族、宗族、士绅、能人、乡情等，均遭到了排斥，使农村又出现了原来人民公社化大锅饭时期那种公共事务无人管、无人问的状况，只不过这次是以另一种形式出现

　　4、加剧了行政村的行政化和官僚化。我国的行政村原本是农村的基层组织，是直接为农民服务的非行政化的自治组织。但是，当农村出现了基层组织的断层，农民和行政村之间的联系被割断后，村委会和党支部成员在此时更像是政府的官员，而不是农民的代表。他们拿着上级政府发的工资，承办上级政府布置的任务，他们在乡镇党政和村民小组之间扮演着上传下达的角色，对于为农民服务，他们既有心无力，又力不从心。

　　5、村级一般化的管理和服务，难以适应各个自然村农民的公共需求。我国农村以自然村为基础，各个自然村的公共需求有差别。这个村最需要修路，那个村最需要挖塘。在没有自然村农民组织的情况下，行政村要做到对各个自然村的有差别的公共服务几乎是不可能的。这就牵涉到政府组织的一个基本原则：对于基层的公共事务来说，最有效的方法就是自治的方法，是民众的自我管理。这里，民众自我管理的特殊，和政府管理的一般相结合，才构成了和谐高效的管理结构。

　　二、赵坝组织创新的主要内容

　　赵坝是一个自然村，36户，160多人，400亩农田。面对联产承包责任制后公共事务几乎无人管理，多年来水利失修、道路泥泞、环境卫生恶化、村容村貌依旧的现实，他们自发地组织起来，于2007年3月6日在新光村党支部书记的支持和参与下，赵坝组36户农户代表按照事先拟定的选举办法，从13名全部由村民推荐的候选人中差额选举产生了9名农民议员，成立了赵坝的自治组织“赵坝农民议会”（当地农民称之为“板凳议会”或“田头议会”），并且成立了由4人组成的农民“理财监督小组”。这些农民议员和理财小组成员，都是义务为农民服务，没有一分钱报酬。但是，他们是农民选举出来的，有着很强的荣誉感和为家乡服务的责任心。

　　在“赵坝农民议会”成立后的一年里，这里的农民在“农民议会”的带领下，先后开会40次，做出26项决定，制定《赵坝农民公约》等3项制度，争取各方支持，组织村民筑路1.6公里、整治河塘2个、美化家园植树2000多株、发展生产投放鱼苗近2万尾，做成了过去多少年想做而没有做成的事情。形成了党支部（政治组织）、农民议会（社会组织）、水产养殖专业合作社（经济组织）三位一体的组织格局，有力地推动了新农村建设。

　　在2007年末，赵坝的农民议员向全体村民作了述职，农民以户为单位对9名议员和4名理财监督小组成员进行了民意测验，并规定，如果民意测验票数不过半，就要另选他人。在这一年里，赵坝农民在“农民议会”的领导下，民主管理、财务公开、民主决策、民主监督等各项制度真正落到了实处，做成了当地农民想做而没有做到的事情，赵坝农民也真正尝到了当家作主人的幸福感。2008年我国南方遭遇罕见的大雪灾，赵坝农民议会在大雪停了的第二天，就动员全体在家的村民用半天的时间，把村里村外的雪清扫干净，在当地成为美谈。

　　三、赵坝组“农民议会”创新的意义

　　1、适应农村并村的实际，填补了农村基层组织的断层，将党组织、村委会与自然村中传统的家族、宗族、士绅、能人、乡情等组织资源进行整合，走出了一条增强农民自组织能力的路子。一盘散沙的农民致富难、抗御风险能力低、进行大型农田基本建设能力低、争取上级专项资金难度大。自然村的农民在农村承包制的基础上组织起来，既发挥了自然村各种组织资源的组合型能力，形成了很强的凝聚力和生产力，又照顾到农民各自的个体利益，增进了农民的福利。有利于在新的形势下加强和深化我国的农村社区建设和村民自治制度。

　　2、实现了我国基层的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，找到了一条将四个民主结合在一起的路子。熟人社会是自然村的特点。在此基础上，对干部的约束，除了制度之外，还有民俗道德的约束、家族荣誉的约束等。自然村的所有事务都与村民的切身利益密切相关，所以，村民也非常关心自然村的公共事务。这就为四个民主的切实推行，打下了良好的基础。在这样的基础上推进民主政治，是很自然的事情。更重要的是，这个基础为纠正错误也提供了良好的条件。

　　3、只要农民真正当家作主，其主人公的积极性就会极大地发挥出来，促进村里公共事业的发展。建设新农村，关键的是要调动农民的积极性。只有真正让农民当家作主人了，真正让他们说话算数了，农民才会真正把村里的事情当作他们自己家的事情来做。赵坝组的“农民议会”创新正是把农民真正放到了主人的位子上，干部是公仆，农民建设新农村的积极性才真正发挥了出来。一些再过去看来非常困难的事情，才会在赵坝那里变得容易起来。

　　四、赵坝组的“农民议会”创新的启示

　　首先，要充分相信农民，相信农民的创新能力，相信农民能够正确行使民主的权利。赵坝农民与其他村的农民一样，在没有组织起来之前，是一盘散沙，什么事情都做不起来。但是，当他们组织起来，真正当家作主之后，就迸发出令人难以想象的活力和热情。赵坝的农民已经把赵坝的公共事务当作了他们自己家里的事情来做。农民议员在没有一分钱报酬的情况下，仍旧有极大的积极性为乡亲们服务。赵坝农民做到了这一点，并不是他们有比别的村民更高的思想觉悟，而是因为他们有了别的村没有的当家作主的感觉。赵坝农民用自己的实践回答了一些人认为在中国搞民主政治条件不成熟的疑虑。中国农民在经历了组织起来——分田承包——又组织起来的否定之否定的辩证发展之后，正在创造建立在更高水平上的统分结合的双层农村管理体制。

　　其次，不要过分将农民的组织创新意识形态化。“赵坝农民议会”这个新生事物，从一开始就受到了农民的欢迎。但是，也有一些人对赵坝农民把自己的组织叫做“议会”心存疑虑，认为“议会”是政治性质的组织，是要到民政局进行登记的民间组织，而且它是否会发展成为一个反政府组织，也未可知。对此，南京市六合区的领导和赵坝的农民认为，赵坝的农民议会是村民自治的组织。新光村现在有5000多人，26个村民组。八百桥镇最大的村有近8000人，近50个村民组。在这样规模的村实行村民自治，已经失去了原来的含义。赵坝农民的组织创新适应了新的形势发展，深化了村民自治的内涵，赵坝农民以新的组织形式来参与新光村的村民自治，使那里原来徒有虚名的村级民主政治落到了实处，真正实现了人民当家作主。在这次笔者参加的研讨会上，赵坝农民议会的两位议员在听到一些学者和政府官员的顾虑后，直率地表示，“我们组织农民议会，就是想为乡亲们做点事情，没有专家们想的那么多。不论专家们说些什么，我们还是要按照农民的意愿办事情。”

　　再次，书本知识一定要和实际相结合。“赵坝农民议会”是一个议行合一的组织。对他们的财务监督由“理财监督小组”实施。实际上，在一个只有36户160人的自然村，对农民议员的监督是与各级政府不一样的。由于面对着的是每日都会见面的乡亲，实行简单的“议行合一”式的组织结构，不但成本不高，而且不会导致监督力度的下降。所以，分权监督在这里并不适用。同样道理，赵坝的农民议会是把共产党的组织资源与中国农村中原有的乡亲、家族、士绅、能人等组织资源整合起来，共同起作用的结果。在这里，仅仅把党的组织下沉到村民组，并不能解决组织农民建设社会主义新农村的问题。实际上，历史上共产党在发动农民时，也是要借助传统农村的组织资源的，只是这些年来我们逐渐失去了这个好的传统。那种认为党组织可以包办一切的想法和做法，是与现实的农村发展状况相去甚远的。

　　胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”“赵坝现象”的出现表明，这些论述真实地反映了我国人民当家作主的重要性和迫切性，也肯定了我国基层组织的创新实践。

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