龙文军：从农业保险的试点看其发展趋势

　　摘要：近年来，农业保险在各地开展了不同经营模式的试点，这些经营模式的试点既取得了一些经验，也存在一些突出的问题。本文从分析各种不同的试点经营模式入手，介绍了这些经营模式的主要特点，总结了其试点的经验和存在的突出问题，在此基础上，分析了农业保险的长远发展趋势。

　　关键词：农业保险 试点模式 趋势

　　农业保险在平抑农业生产风险、提高农村防灾防损能力及灾后恢复能力、建设农村和谐社会等方面具有十分重要的作用。近年来，农业保险问题备受各方关注，全社会都在积极呼吁建立一套健全而又适合国情的农业保险体系。2004－2006年的中央1号文件都提及了要积极推进政策性农业保险试点工作，各地根据中央政策精神，探索了一些农业保险经营模式。全国的农业保险经营也取得了一定的成绩，保费收入逐年提高，据统计，2005年，农业保险保费收入达7.3亿元，比2004年提高了84%，实现了恢复性增长。本文拟分析近几年农业保险经营模式的试点情况、经验和存在的问题，并分析其发展趋势。

　　一、近几年我国农业保险主要经营模式的试点情况

　　1、“政府财政补贴，商业化运作”的安信模式

　　2004年3月，在原中国人保上海分公司农业保险业务的基础上，上海市组建了安信农业保险公司，其2亿元的注册资金主要来源于1991年至2003年所结余的农业保险风险基金。公司采取的是“政府财政补贴推动、商业化运作”的经营模式。上海市政府对关系国计民生的水稻、生猪、奶牛、家禽实行普惠基本险并按保费的35%给予农民补贴，对蔬菜（设施蔬菜、出口蔬菜、蔬菜制种）、小麦、林木、西甜瓜、淡水养殖按保费的30%实施补贴。2005年，上海市、区（县）两级财政对农业保险的保费补贴达2700万元，其中市级财政补贴达1200万元，区（县）财政补贴达1500万元。

　　这种模式的主要特点：①“基本保险＋补充保险”的运作机制。公司按照上海农业“十一五”规划，以确保全市粮食总量、确保城市鲜奶供应、确保猪、禽肉安全生产为重点，对水稻、奶牛、生猪、家禽四大险种实行普惠制基本保险，同时引导农户积极参加补充保险；
②强有力的财政支持。一方面上海市财政给予农民较大比例的保费补贴；
另一方面，考虑到保险公司的承受能力，建立了特大灾害补偿机制，规定当农业保险赔付金额单次超过5000万元，全年累计赔付金额超出公司当年全部赔付能力时，政府启动补偿机制予以支持。

　　2、“依托农业产业化龙头企业展业”的安华模式

　　2004年12月，由吉林粮食集团等吉林省内七家企业发起成立安华农业保险公司，以“大农险”为内容，为吉林省的农民提供种植业和养殖业保险、家财险、意外伤害险、健康险等一揽子保险。其中政策性农业保险的险种主要有玉米、奶牛、生猪等。公司成立初期，吉林省财政安排了80万元开办费，2005年，安排保费补贴资金700万元，省内开展试点的地区也配套安排了补贴资金。另外，省财政还投入了5000万元资金，建立了农业巨灾风险基金。在推进农业保险经营过程中，农民实际平均承担保费的39.5%，地方各级财政补贴保费的44%，龙头企业补贴保费的16.5%。

　　这种模式的主要特点：①依托龙头企业、专业合作组织等进行统一承保。安华公司的最大特点是把农业产业化龙头企业和农民合作组织作为组织载体，通过与其开展合作、统一签订保险协议，带动农户参加保险。同时龙头企业也为农民提供一定的保费补贴。通过统一承保，解决了由于农民组织化程度低带来的成本高和定损理赔难等一系列问题，并为农民提供技术指导和服务，降低出险率；
②“大农险”理念。安华公司开展适合我国农村市场的“一揽子”保险产品，为农民提供种养两业保险、财产保险、健康保险和责任保险，提供全方位、多险种的风险保障，以此促进“以险养险”。

　　3、“会员参与、风险共担”的阳光模式

　　2005年1月，在黑龙江垦区14年农业风险互助基础上组建了阳光相互制农业保险公司。这是我国的第一家相互制农业保险公司，是被保险人自己办的保险公司。公司现已组建了1个分公司，9个中心支公司，94个保险社和2000个保险分社，有会员14.5万人，形成了覆盖黑龙江垦区的保险服务体系。根据农业生产力水平和种养业户的承受能力，阳光公司对农业保险采取了“保障适度，保费低廉”和“保生产成本”的原则。保费“三方承担”，即农户只承担65%，国家财政补贴20%，黑龙江农垦总局补贴15%。公司按照“先农险、后商险，先局部、后放大”的原则，积极开展农业保险业务，取得了初步成效。2005年为14.5万户农民的2230万亩粮食作物提供了保险服务，实现保费收入2.28亿元，为5.8万户受灾农民支付已决赔款1.53亿元，保障了受灾农户的生产、生活。

　　这种模式的主要特点：①建立了相互制管理体制。与其他模式最大的区别是，阳光农险公司追求社会效益的最大化和会员利益的最大化。会员代表大会是公司最高权力机构，会员依据合同约定向公司交纳保险费，公司凭合同约定承担赔偿责任。目前阳光公司已经建立了以公司统一经营为主导，以保险社互助经营为基础，统分结合、双层治理、双层经营的管理体制。在公司和会员之间建立起利益共享、风险共担的机制，形成了为“三农”服务的保险体系；
②“核灾定损”公估制度。针对农业保险存在道德风险和逆选择的难题，建立了具有社会中介性质的“核灾定损”公估制度，实行核灾定损员、保险分社、保险社与公司“四级”查勘定损，从而保证了灾害损失鉴定的客观性、公正性和合理性，形成了防范道德风险的有效机制。

　　4、“依托行业主管部门，会员参与、协会经营”的船东互保模式

　　1994年经民政部批准，农业部成立了中国渔船船东互保协会，依托各地渔业行政主管部门，开展渔民人身意外伤害和渔船财产互助保险。在各地渔业系统和当地政府的大力支持下，在全国近20个省（区、市）组织广大渔民群众开展了渔民人身意外伤害和渔船财产等互助保险。渔业互助保险在降低渔业风险带来的渔业损失方面发挥了重要作用，为建立政策性渔业保险制度积累了经验。截止2005年底，协会累计承保渔民210多万人(次)、渔船10多万艘（次）；
共为4363名死亡（失踪）渔民、15216人（次）受伤渔民、858艘全损（沉）渔船、18248艘（次）受损渔船支付补偿金3.1亿元，积累风险准备金7500万元。2005年，全国渔业互助保险保费收入达1.6亿元；
2006年1至7月份保费收入8900万元，同比增加16%。按支付赔款的数额统计，支付赔款数额最少的是1995年，共支付赔款224万元（其中人险赔款147万元，船险赔款77万元）；
支付赔款最多的是2005年，共支付赔款5010万元（其中人险赔款2021万元，船险赔款 2989 万元），2005年的赔付率为44％。按照此数据，协会收取的互保费完全可以满足正常年份赔付的需要。

　　这种模式的主要特点：①依托各地渔业行政部门，以保险社为基础开展渔民人身意外伤害和渔船财产互助保险，形成了“渔业行政部门+互保协会+保险社”的运作模式；
②保险开展的区域是整个渔业系统，险种单一，经营的地域比较大，容易集聚大量的风险单位，符合大数法则的要求，降低了经营风险；
③中国渔船船东互保协会作为非营利性社会团体，其经营农业保险的目的就是保障会员的利益，不存在盈利性目的。投保会员既是保险人也是被保险人，因此，它在很大程度上降低了道德风险。

　　二、农业保险经营模式试点的经验和问题

　　（一）农业保险经营模式试点取得的经验

　　从不同经营模式的农业保险试点来看，总体运营呈现良好态势，各种模式各有特色，主要有如下几点经验：

　　1．政策引导是动力。国家政策支持力度大。2004－2006年的连续三个中央一号文件明确提出了要加快建立政策性农业保险制度。这些政策对农业保险的发展有着极大的鼓舞。2006年，又适时出台了国发23号文件，对推动农业保险作出了明确的规定。

　　2．政府重视是关键。从农业保险在各地区的试点情况看，试点地方的政府对农业保险是否重视，是农业保险发展的关键。凡是农业保险发展比较快、问题解决得比较好的地方，都是地方政府对农业保险高度重视的地方。

　　3．财政支持是保障。各地在保证粮食播种面积的同时，积极推进农业结构调整，农业的投入和附加价值不断提高，一旦出现灾害，损失太大。地方政府、农业产业化龙头企和农民都希望通过农业保险来化解灾害损失。从试点来看，凡是农户参保率高、保险公司经营运转正常的地方，地方财政都对农业保险给予了必要的支持。

　　4．多种模式是途径。各地、各个企业结合本地的实际情况，采取不同的经营模式，适合中国国情。

　　5．专业经营是方向。农业保险业务专业性、技术性很强，专业公司经营便于加强管理，防范风险，降低成本，提高效益，增强风险保障能力。

　　6．农民需要是基础。农业保险要发展，农民是重要的行为主体，凡是农业保险发展较好的地区，都是灾害出现相对较多的地区，当地农民对农业保险有一定的认识，而且，近几年的农民收入水平不断增长，农民的风险规避意识也不断增强，提高了自主购买农业保险的能力。

　　（二）农业保险经营模式试点存在的突出问题

　　1．缺乏农业保险法律保障和约束。由于国家相关法律法规不健全，政府在农业保险中的主导地位不明确，即便政府积极参与和推动，也缺乏法律依据；
农业保险经营主体的经营行为缺乏法律保护和约束；
被保险人（农民）参保率、保险逆选择和道德风险没有法律约束。

　　2．缺乏再保险支持。农业高风险决定了农业保险的高风险。在缺乏再保险机制的条件下，不仅保险公司担忧巨灾风险，参保农民也担忧自己的保险利益能否得到保障。

　　3．缺乏税收优惠政策的支持。由于经营农业保险还必须征收所得税，农业保险的风险积累基金很难积累起来，因而，过重的税负将影响农业保险对“三农”的保障能力。

　　4．缺乏必要的基础建设投入。农业保险的盈利能力不强，参与农业保险经营试点的机构还没有能力在农村保险营业网点和信息网络建设及农村保险人才培训等方面实施投入，制约了农业保险的可持续发展。

　　5．缺乏对农业保险机构给予费用补贴。农业保险的服务对象较为分散，经营农业保险所耗费的人力、物力、财力相对较大。政府却没有提供费用补贴，其参与农业保险经营的积极性有一定的影响。

　　三、农业保险的发展趋势分析

　　农业保险是商品经济发展到一定阶段、农业保护水平达到一定程度下的产物。从世界发达国家或新兴工业化国家的发展历程来看，在工业化初级阶段，由于农业比较利益的下降，农业均处于负保护；
到中期阶段，农业置于“适度保护”。在这类国家中，农业保险无一例外都得到了政府的扶植，发展已达到相当水平。通过农业保险保证生产者收入的稳定来取代高关税和价格补贴的做法，既不违背WTO规则，又能起到保护农业的作用。从当前社会各界对“三农”问题和农业保险的关注情况以及农民保险意识来看，我国已经初步具备建立政策性农业保险制度的条件。从长远来看，农业保险的发展将呈现如下趋势：

　　1．法律体系逐渐建立并完善

　　发达国家对农业保险都制定了专门的法律法规，如美国的《联邦农作物保险法》、法国的《农业保险法》、日本的《农业灾害补偿法》。我国现行《保险法》是不能覆盖农业保险的。由于国家相关的法律法规不完善，使政府对农业保险的支持存在随意性，有关部门和保险经营机构都已经认识到立法的重要性。因此，《农业保险条例》将会在近几年内出台，对农业保险的性质、费率水平、保障范围、农业保险的经营模式、组织机构与运行方式、保险公司责任、农民负担的保费比例、农业保险的风险准备金的提留、监管责任、政府的作用、税收规定、资金运用、财政补贴方式等都将有明确的规定。将试点证明行之有效的经验加以规范。在条件成熟时农业保险法也将出台。

　　2．各级各部门将会加快推动农业保险发展

　　由于党中央和国务院高度重视解决“三农”问题,农业保险得到了全国人大、政协和社会各界的高度关注，而且地方政府迫切希望通过农业保险完善农业支持保护体系,保证粮食生产安全,确保农业产业政策的顺利实施，加上“工业反哺农业”中对政策性农业保险进行补贴，既可以有效利用WTO规则中的“绿箱”政策,又可以将其作为支持农业和农民发展的有效平台。这些政策和举措都将提高各级和各部门在推进农业保险发展方面的积极性。尽管中央有关部门在具体推进农业保险试点的过程中，仍然存在不同程度的分歧，但是整体推进和支持农业保险的思路仍然不会改变。

　　3．农业保险的发展将更加重视“以农业和农民为本”

　　农业保险对农业风险损失的经济补偿功能是其它政府投入无法完全替代的。农业保险的实质就是要利用农业保险的“外壳”，充分注入支持和保护农业的实质性“内容”。一方面，从农业保险的险种开发上，各类农业保险经营机构都将进一步立足农业和农民的实际需要，这也是农业保险开发成功与否的关键所在。另一方面，支农、惠农政策与鼓励农民参加农业保险将会得到结合，既允许保险机构对参加农业保险的农户在生产资料、小额贷款等方面给予优惠，又要允许将购买农业保险作为获得贷款和有关补贴的前提条件。

　　4．农业保险经营模式仍然呈现多种多样

　　在《农业法》的第四十六条规定：“国家逐渐建立和完善政策性农业保险。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（国发［2006］23号）中已经明确指出要“探索发展相互制、合作制等多种形式的农业保险组织”。近几年农业保险试点呈现出不同的经营模式，试点对当地农业的发展起到了十分重要的作用，也探索了重要的经验。今后，各种农业保险经营主体的法律地位将会进一步得到明确。各地将会更多地结合当地实际情况，选择农业保险的经营主体和经营模式，包括成立专业性农业保险公司、商业保险公司代办政策性农业保险、保险公司共保经营、保险公司与地方农技服务部门共保、行业协会互保、相互制公司经营、合作制公司经营等。

　　参考文献：

　　1．国务院关于保险业改革发展的若干意见（国发［2006］23号）

　　2．龙文军，推进政策性农业保险的深层次障碍，南方农村，2006年第4期

　　3．龙文军，谁来拯救农业保险，北京：中国农业出版社，2004

　　本文发表于国务院发展中心《经济要参》内刊2007年第28期（2007年5月2日出版）

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