陈孔立：谈台湾的“国际空间”

　　一、实质

　　人们问道：全世界各地都没有“国际空间”问题，为什么唯独台湾有？

　　台湾民众问道：全世界都可以参加联合国，连最小、最穷的国家都可以，为什么唯独台湾不能？全世界都可以参加世界卫生组织，为什么台湾连参加世界卫生大会的资格也没有？

　　其实，答案是很清楚的：台湾或“中华民国”不是主权国家（这一点，许多台湾民众在感情上是很难接受的，他们感到十分屈辱，又十分无奈，因为它是国际公认的事实），却要以主权身份参与国际活动，这一意图无法实现。所谓“国际空间”问题由此而生。这就是实质的所在。

　　具体地说：

　　一、“中华民国”或台湾自认为是一个主权国家，要以主权国家身份参加国际活动。

　　二、国际社会认同“一个中国”，不承认“中华民国”或台湾是主权国家，不支持它以主权国家身份参与国际活动。中华人民共和国政府也坚持这一立场。美国也表示不支持台湾加入以主权国家身份参加的国际组织。

　　三、台湾当局与相当部分民众对此感到不满，他们认为这是由于1971年中华人民共和国政府“抢走”了“中华民国”在联合国的席位，因而把一切归咎于中国大陆的“打压”。

　　于是，台湾的“国际空间”问题成为两岸关系中的一大难题。

　　二、现状

　　这一问题包括三个方面：邦交国、非邦交国的实质关系、参与国际组织。

　　一、邦交国：台湾现有23个“邦交国”。

　　二、非邦交国：台湾在许多非邦交国中建立了贸易办事处以及代表处，据称一共有121个“外馆”（包括邦交国中的使领馆）。

　　三、国际组织：台湾参加了26个政府间国际组织，其中包括世界贸易组织（WTO）、亚太经济合作会议（APEC）、亚洲开发银行（ADB）等重要组织，还以观察员身份参加了20个政府间国际组织。此外，台湾还参加了2157个非政府间国际组织（2006年统计）。

　　问题在于：邦交国不断减少；
在与非邦交国交往中，不具有主权国家身份；
不能加入以主权国家身份参加的国际组织。

　　三、目标

　　针对以上现实，台湾当局目前在“国际空间”方面提出如下的目标：

　　一、邦交国：两岸不“互挖”邦交国，即在这个方面应当“外交休兵”。

　　二、非邦交国：要扩大与提升实质关系。在政治上，力图提升“外交”关系，例如，把代表处提升为使领馆、让“中华民国”的“国旗”出现在非邦交国（包括在非邦交国举办的各种会议或活动）、在“过境”中获得更高的礼遇（例如过境美国首都、会见政府高层等等）、让台湾的高层官员（包括总统、副总统、行政院长、外交部长、国防部长）在非邦交国出现，等等。

　　在经济上，力图扩展经贸关系，提高政治地位，例如与美、日、欧盟及新加坡等国签订自由贸易协定（FTA）。

　　三、国际组织：长远目标是参加一切以主权国家身份参加的国际组织，包括联合国在内。目前的目标是参加联合国专门机构，首要目标是世界卫生组织（WHO），国际货币基金组织（IMF），世界银行。此外，还力图参加东盟10＋N等等。

　　四、台湾当局的有关政策

　　一、“活路外交”：就是“参与国际，维护尊严”，“替中华民国外交寻求出路”。

　　马英九认为陈水扁的“烽火外交”“金钱外交”与大陆对抗，使得台湾外交已经没有活路。他要找出一条活路，既不与大陆对抗，又能参与国际。总之，目标是要“走出去”，做法上不与大陆对抗。

　　二、“外交休兵”：
有人以为要全面休兵，即全面停战，那是一种误会。台湾方面的发言人说：所谓外交休兵，“从头到尾谈的都是不挖对方的邦交国，邦交国数目维持现状，不会把外交休兵扩大到其他领域”。马英九也提出“要与对岸达成协议，不互挖邦交国”。可见，他们只是在“邦交国”上休兵。因为他们的邦交国只会越来越少，一位台湾学者对我说，“现在你们的力量强大，不少我们的盟邦想与你们建交，我们也不想再花冤枉钱，让一些小国勒索，所以要休兵”。

　　在其他方面则从来没有任何“休兵”的表示，反而却在不断地进攻。马英九说“当休则休，当进则进”，在参与联合国专门机构上的努力就是一个证明。这样，你还相信真有什么“外交休兵”吗？

　　三、当前的重点在于参加世界卫生大会（WHA）：台湾方面一再声称：明年5月台湾能否参加WHA，是对中国的考验。马英九说，台湾参加WHO不仅是政治问题，而且是人权问题，是2300万台湾人民的共同愿望。还有人指出，如果明年不能参加WHA，台湾的“仇中情绪”会成为主流意识，两岸关系就会倒退。这是向中国大陆进攻，如果不能参加，一切罪过都要由大陆承担。

　　马英九最近对美国媒体表示：“我们只要求参加大会，没有要求任何其他的东西，希望明年5月可以成功”。并且要求大陆“摒弃外交零和思维，停止打压台湾的国际空间”。志在必得的心情跃然纸上，其“针对性”也十分明确。

　　大家知道，这个问题相当复杂，需要两岸进行协商，研究妥善的处理办法。可是，台湾方面似乎并没有准备与大陆协商。只是不断地“放话”，不知是什么原因？是否如传言那样，担心两岸过早地进入政治性的协商；
担心两岸关系走得太近，被人说是“过分亲中”；
担心被外国人说成台湾加入国际组织“北京拥有最终决定权”？

　　如果总是担心那些流言蜚语，协商的时机就会错过，以致到了明年5月台湾无法参加WHA，那时候究竟该怪谁呢？

　　五、中国的态度

　　当前两岸关系出现好转的趋势，双方都应当珍惜。我们欢迎台湾方面采取不对抗的态度。我们也了解台湾民众要求参与国际活动的意愿与迫切的心情。

　　但是这个问题比较复杂，不是中国方面可以“说了算”的。中国大陆一再表示希望两岸通过协商，寻找出双方可以接受的办法。最近有关方面表态：北京已经就台湾参与WHO活动的议题进行筹划，将做为两岸优先讨论的议题，在其他国家不干预的原则下，找到两岸都能接受的办法。

　　六、美国的态度

　　美国方面曾经表示：不支持台湾加入以主权国家身份参加的国际组织。在WHO问题上则主张让台湾“有意义的参与”，主张让台湾以观察员身份参加WHA。

　　所谓“有意义参与”，应当是指不一定是正式的成员，而是可以实际上参与WHO的一些活动。这一点，中国早已做到。

　　2004年，中国卫生部就和世卫组织秘书处签署了《关于帮助台湾卫生专家参与世卫组织技术交流合作的备忘录》，2006年，中国卫生部长又表示：愿意帮助更多的台湾专家参加世界卫生组织技术活动。当然，在当年陈水扁当局极力推行“法理台独”的条件下，双方都不会有什么良性的互动，但“帮助台湾卫生专家”参与WHO活动，即“有意义的参与”，已经白纸黑字写上备忘录了。

　　至于以观察员名义参加WHA，则不知其依据何在。因为WHA现有三个观察员是巴勒斯坦、梵蒂冈、马耳他骑士团，前二者是主权国家，后者是特殊的主权国家。此外，还有两个国际卫生组织。台湾要以什么身份参加WHA，在WHA的“议事规则”中似乎找不到答案。我问过美国官员，他们也没有答案。

　　七、两岸学者提出的看法：

　　一、让台湾以观察员名义加入WHO及其他国际组织。这就需要研究是否符合该组织的章程，有的组织根本就没有“观察员”。

　　二、提出修改章程的建议，让台湾可以加入。怎样修改，能否获得通过，都　不是一厢情愿的事。

　　三、以APEC或WTO模式参加。APEC章程可以由“地区经济体”参加，WTO章程可以有“单独关税区”参加。而WHO或WHA都没有类似规定。以“地区经济体”或“台澎金马单独关税区”名义参加世界卫生组织，名实不符。

　　四、由大陆与台湾共组一个国际组织的名义参加WHA。首先，大陆与台湾是国家内部关系，非国与国关系，不能组织“国际组织”。其次，中国已经是国际卫生组织“国际红十字会”的成员，不可能再去组织一个“国际卫生组织”。

　　五、两岸协商，“先化解北京现在仍坚持的一个中国原则、担任台湾的‘介绍国’（introducer）或‘赞助国’(sponsor) 等政治敏感性问题，达成让台湾入会的共识，再交由相关部门去执行”。

　　台湾方面近来不断有人提出应当用“新思维”、确立“大前提”、给台湾以“尊严”等等，这些字眼都是正面的，似乎是不成问题的，但是仔细研究，就会发现，所谓“新思维”就是要改变“台湾或中华民国不是一个主权国家”的“旧思维”；
所谓“大前提”就是要两岸“互不否认”，即“我不否认你是主权国家，你也不否认我是主权国家”；
所谓“尊严”，归根到底就是要有主权国家的尊严。这涉及当前应当“搁置”的争议，如果要先解决这个大问题，那么台湾参加WHA的事情，在短期内就很难协商了。

　　最近，台湾方面有的学者采取比较积极的态度，认为台湾参加WHA的问题“两岸可以谈了”，对此表示“审慎乐观”。但也有人认为台湾参加WHA“需要时间”， 如果在模式上不能被台湾人民接受的话，也不用急，“犯不着在明年”。王金平认为：“没有经过接触、谈判，恐怕也不是那么容易”。政大副校长林碧炤也说，两岸要好好谈一下，同时也必须合乎世界卫生组织的规定，两岸谈的结果不符合世界卫生组织的规定，那样也是不行的。

　　由此可见，台湾方面已经看出参加WHA并非易事，并不是随便提出一个意见就可以解决问题。要WHO修改组织法，要WHA修改议事规则，都不是一件容易的事。要让台湾满意更难做到。因此，两岸需要“谈”，应当务实地共同研究在“搁置争议”的条件下，所能采用的解决办法。

　　我的意思是：在搁置争议条件下采用的办法，不可能做到大家满意，只能是双方“虽不满意，但可接受”。如果要求过高、过快，什么事情都办不成了。

　　八、其他问题

　　台湾方面还提出要参与联合国专门机构，在18个专门机构中，台湾已经参加WTO，还要参加WHO，以及国际货币基金组织（IMF），世界银行等等。

　　WHO，IMF都要主权国家的身份。世界银行则必须是IMF的成员。因此，台湾要参加这些机构都有困难。

　　台湾方面还提出要参加国际民用航空组织，其成员也是主权国家。至于世界气象组织则有地区会员，中国香港、中国澳门都是会员。台湾参加的可能性是存在的。

　　台湾要与一些国家签订自由贸易协定（FTA），按照WTO的规定，WTO的成员之间是可以签订的。但一要看对方的意愿，二要处理与中国的关系。就美国来说，最近前助理国务卿薛瑞福（Randall Schriver）表示：今后台湾要与美国签订FTA将难上加难。至于台湾要与新加坡签订FTA，新加坡资政李光耀先生表示：新加坡与台湾的关系，不能快过台湾与中国大陆的关系，这是新加坡的立场，一旦两岸关系改善，台新讨论签署FTA将不成问题。

　　台湾还极力要求参加东盟10＋N。这要看符合东盟的规定，要由东盟决定。

　　九、大陆同胞的疑虑

　　老实说，对于让台湾以观察员身份参加WHA，在大陆内部也有不同看法。

　　有人担心这会导致台湾方面得寸进尺，在国际上出现“两个中国”。有人担心现在让给马英九，万一将来民进党上台，岂不让他们占了便宜？有人认为在政治问题未解决之前，“用技术手段解决政治问题”是没有用的。

　　显然，在搁置争议条件下，只能在“九二共识”的基础上寻求解决的办法，在此基础上能够做到的事，对两岸关系和平发展有利的事，我们就要去做。不能因为重大争议尚未解决，该做的事、能做的事都不去做。

　　以上情况表明，为了解决台湾参加WHA的问题，大陆内部民意也需要有一个整合的过程。

　　总之，台湾的“国际空间”问题是两岸之间的一大难题，涉及主权问题，本来是当前应当“搁置”的争议，但是由于台湾方面迫切希望早日解决，大陆方面相当理解也愿意给予配合。但是，它毕竟是一个难题，并非单方面就能解决的。我们希望两岸共同采取积极的态度，双方事先准备可行的方案，及时开展协商，发挥两岸的智慧，共同寻求妥善的解决办法。

　　我们等着台湾方面来谈。但还不知道你们想不想谈？（2008,12,27）

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