迟福林：城乡基本公共服务均等化与城乡一体化

　　今年是我国改革开放30年。30年前，从农村起步的改革取得历史性突破；
30年后，面对经济社会发展的新矛盾和新挑战，面对国际金融危机的严重冲击，我国把统筹城乡发展、推进城乡一体化作为新阶段农村改革的基本目标，作为扩大内需、实现经济持续稳定增长的重大举措。

　　经过30年的改革发展，我国开始由以解决温饱为主要任务的生存型社会向以促进人的全面发展为目标的发展型社会过渡。这个历史性过渡，使全社会的“生存性”压力逐步减弱，“发展性”压力日益凸显。其中，全社会公共需求全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺，成为新阶段的突出矛盾。在这个特定背景下，实现城乡基本公共服务均等化已成为新阶段统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要任务。

　　一、保障农民自身发展权益重在推进城乡基本公共服务均等化

　　新阶段统筹城乡发展的重要目标，是实现广大农民的自身发展和公平发展，其实质在于承认和保障农民的自身发展权益。新阶段农民的自身发展权益集中体现在广大农民的发展能力与发展机会上，这与义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务直接相关。

　　1．保障农民发展权益直接依赖于城乡基本公共服务均等化

　　我国是一个经济转轨的大国。在传统计划经济时代，为加速推进工业化，长期实行城乡分割的二元经济社会体制和政策。农村公共产品的供给主要不是依靠公共财政，而是依靠农民自己。由此，造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，并形成城乡经济社会结构的失衡。改革开放以来，由于城乡二元的公共服务供给体制尚未改变，加之地方政府尤其是乡镇政府缺乏相应的财力，使农村基本公共服务供给严重不足。当前，我国农村新贫困的形成同基本公共服务的严重缺失直接相关。2003年第三次全国卫生服务调查发现，疾病是农村居民致贫的首要因素，大约三分之一的农村贫困人口都是因病致贫。在一些贫困地区，教育负担已经成为致贫的主要原因之一。特别是农村家庭，教育花费是他们的“头号”家庭开支。近几年，政府教育支出的明显增加对减少贫困具有重大作用。有研究发现，每一万元的教育投入可以使12个人脱贫；
在西部地区的效果更加明显，可以使19个人脱贫。由此可见，保障广大农民的自身发展权益直接依赖于基本公共服务。

　　2．保障农民自身发展权益关键在于建立城乡统一的基本公共服务制度

　　由于城乡经济社会发展水平的差异，城乡基本公共服务水平可以有差别，但制度应当统一。未来5～10年，推进城乡基本公共服务均等化，应当按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，逐步统一城乡基本公共服务制度。具体建议是：

　　第一步，完善体系，尽快实施农村养老保险制度，使农村基本公共服务体系在1～2年内建立起来。

　　第二步，实现城乡基本公共服务制度的对接。这是最重要的一步。随着城镇化水平逐步提高，用5年左右的时间实现城乡基本公共服务制度的对接。在经济发达地区，率先建立城乡统一的基本公共服务制度，即鼓励有条件的地区进行改革试点，率先把农村居民全部纳入城镇基本公共服务保障范围；
在中等发达地区，加快提高农村基本公共服务水平，为城乡制度对接创造条件，即在统一城乡基本公共服务制度之前，可先出台过渡性办法，预留城乡制度对接的衔接口，在此基础上，借鉴发达地区经验，试点推进，最终实现城乡基本公共服务制度的对接；
在欠发达地区，先用2年左右时间，完善农村基本公共服务体系，在政策和制度设计上，预留城乡基本公共服务制度衔接口。

　　第三步，逐步提高水平。再用3年左右的时间，逐步提高欠发达地区农村基本公共服务水平，将农村基本公共服务体系纳入城镇公共服务体系，最终实现城乡基本公共服务的制度对接和水平差距的逐步缩小。

　　二、新阶段统筹城乡发展关键在于推进城乡基本公共服务均等化

　　从现实需求看，新阶段统筹城乡发展至少有三大任务：第一，缩小城乡收入差距；
第二，提高农村劳动力素质，发展现代农业；
第三，加大农村公共服务投入，刺激和扩大农村消费需求。这三大任务，在相当大程度上都取决于城乡基本公共服务均等化的实现程度。

　　1．缩小城乡差距与推进城乡基本公共服务均等化

　　推进城乡一体化，应当充分估计基本公共服务均等化在缩小城乡居民人均收入差距中的作用。2007年，我国城乡居民人均收入比已达到3.33:1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡居民人均实际收入差距高达5～6倍。据此估算，城乡基本公共服务差距对城乡居民人均实际收入差距的影响度在30%～40%左右。还有研究表明，农村家庭主要劳动力平均受教育年限每增加一年，贫困发生风险就可以降低12.9%；
家庭非农收入比重每增加1个百分点，贫困发生率就可以降低3.2%。这说明，教育投入对于提高农民收入水平是极为重要的。新阶段缓解城乡居民人均收入差距，需要加快推进城乡基本公共服务均等化。

　　2．提高农村劳动力素质、发展现代农业与城乡基本公共服务均等化

　　农业现代化的关键在于劳动力素质的提高。现实情况是，农村基本公共服务的严重缺失制约了农村劳动力素质的提高。国家统计局公布的数字表明，2007年全国农村劳动力文盲率为6.3%，小学和初中文化程度的农村从业人员占78.7%，高中以上文化程度所占比重仅为14.9%，农村人口平均受教育年限不到8年。农村劳动力整体素质的这种状况，制约了农业现代化进程。加快发展现代农业，需要政府的公共支出更多地投向农村教育和科技培训。

　　3．扩大农村消费需求与城乡基本公共服务均等化

　　我国7亿多农村人口的投资和消费需求潜力十分引人注目，被认为是全球经济版图上少有的一个亮点。这个潜力的释放，将对我国经济增长产生巨大的推动作用。问题在于，30年来，我国农村居民的消费率从最高点1983年的32.3%，下降到最低点2007年的9.1%，下降了23个百分点。在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近37个百分点。这种情况，与城市和农村居民人均收入差距不断扩大相关，更重要的是农村基本公共服务的长期缺失严重抑制了农村居民的消费欲望。由于基本公共服务能够增强广大社会成员的经济安全感和消费预期，因而发挥着巨大的刺激消费、拉动消费需求的潜在功能。为此，刺激消费、扩大内需，应当充分估计基本公共服务投入的重大作用。我们初步测算，未来12年，将基本公共服务财政投入每年提高1～1.4%，平均每年投入5千亿～6千亿，总计投入财政资金6.42万亿，到2020年就可以初步实现城乡基本公共服务均等化的目标。从刺激消费和保持中长期经济持续稳定增长的客观要求出发，应当逐步把扩大内需的投资重点转到城乡基本公共服务均等化上来。

　　三、以基本公共服务均等化为主线构建城乡经济社会发展一体化的体制机制

　　与改革开放初期的农村改革不同，今天的农村改革是站在我国初步建立市场经济体制和开始步入发展型社会的历史新起点上。新阶段统筹城乡发展，推进城乡一体化，重在通过系统的制度安排与制度创新来实现。

　　1.以城乡基本公共服务均等化实现城乡户籍制度改革的突破

　　现行的城乡二元户籍制度，实际上是在一纸户口本上维系着许多不公平的因素。计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理制度，给户籍管理附加了过多不合理的社会管理功能，并造成许多的社会不公。例如，在交通事故人身损害赔偿中，依据相关司法解释的规定，即使是在同一起事故中受到同样的伤害，由于受害人的户籍身份不同，农村居民所得到的赔偿金额往往与城镇居民相差几倍。这种“同命不同价”的根源就在于城乡二元户籍制度。不从根本上解决城乡二元的基本公共服务体制，户籍制度改革将不可能有实质性突破。

　　2.以城乡基本公共服务均等化促进农村土地制度改革

　　当前，农村土地的许多矛盾和问题，都在于土地承载了基本的社会保障功能。加快农村土地制度改革与推进城乡基本公共服务均等化是相互结合、相互作用的。

　　（1）城乡基本公共服务均等化是实现土地物权保护的重要条件。赋予农民充分有保障的土地使用权，关键在于使农民的土地使用权具有物权性质。城市的土地可以抵押，为什么农村土地不能抵押？其中的一个重要原因是担心由此引发的一系列社会问题。实现城乡基本公共服务均等化，不仅会大大减少土地制度变革的约束条件，而且还能为农村土地物权化改革提供更为有利的社会条件。

　　（2）城乡基本公共服务均等化有利于土地要素功能的发挥。由于农村基本公共服务短缺，土地不仅发挥着生产功能，更重要的还承担着养老保障等社会功能。土地承担社会保障功能，不仅不利于规模经营和农村生产力的提高，而且农业本身固有的风险，使土地保障受到多种因素影响，存在很大的不确定性，难以提供持续稳定的收入增长来源和安全保障。从各地实践看，土地换来的保障难以解决失地农民的长远生计问题，使社会潜在矛盾增大。剥离土地的社会保障功能，需要加快建立农村基本养老保险体系。

　　（3）城乡基本公共服务均等化有助于土地流转。对广大农民来说，在面对农村基本公共服务严重“缺位”的背景下，他们视土地为自己安身立命的基本生存保障。推进城乡基本公共服务均等化，能够明显降低农民对土地保障的依赖程度，促进土地有效流转和农村劳动力转移，推动农村土地制度改革。

　　3．在全国范围统一政策，尽快解决农民工的基本公共服务

　　城乡基本公共服务的失衡，集中地反映在农民工群体上。由于受城乡二元户籍制度和公共服务体制的限制，农民工融入城市的过程仍然面临诸多问题，如劳动权益得不到充分保障、劳动收益长期偏低、基本社会保障欠缺、子女接受义务教育困难等。有调查表明，当前农民工享受的基本社会保障水平只有城镇居民的25.1%。在快速工业化、城镇化的背景下，为农民工提供基本而有保障的公共服务，已成为推进城乡基本公共服务均等化的焦点问题。

　　农民工的基本公共服务供给问题既涉及到地区协调，又涉及城乡对接。这就需要中央政府统一政策，在更高层面进行统筹。总的来说，农民工在流入地创造财富，成为流入地政府的纳税人，理应享受到当地居民的基本公共服务。例如，农民工为城市建设做出巨大贡献，在实施城市低保住房、困难家庭住房救助中，应当采取多种办法将农民工纳入城市住房救助的范围。

　　我国进入新阶段，着力推进城乡基本公共服务均等化，是一个涉及经济社会发展全局的重大问题。正如由我院承担的联合国开发计划署《中国人类发展报告2007/08》最后结论所指出的：“在发展市场经济的背景下，建立惠及13亿人的基本公共服务制度和体系，推进基本公共服务均等化，是我国人类发展的必由之路。就其所涉及的人口规模而言，在世界上是空前的；
就其制度建设对于我国全面建设小康社会的意义而言，可以同30年的市场经济体制改革相提并论。我国正在为建立惠及13亿人的基本公共服务体系做出巨大努力。这将对我国人类发展产生巨大而深远的影响。”

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