倪小恒,陈英霞：高等教育体系的权力分配与大学组织结构

　　摘要：大学组织结构的形成取决于多方面的因素,而其中起到关键作用的是大学作为其中一个层次的高等教育体系各层次间的权力分配,其他多方面的因素都是通过规定或者影响高等教育体系各层次间的权力分配而间接地影响着大学的组织结构。本文的目标正在于厘清这样的一条逻辑线索:高等教育的相关法律、大学宪章、高等教育传统、大学的资金来源等因素决定了高等教育体系6 个层次间的权力分配,而一定的权力分配格局则大体决定了大学内部以及大学与政府之间的组织结构形态。

　　一、问题的提出

　　目前对大学治理结构(组织结构) 1 的研究,常常将大学的治理结构分成两个部分分别进行分析,一个是大学的内部治理, 另一个是大学的外部治理[1 ] 。大学内部治理的研究或者从各个主体之间的利益关系出发进行分析[2 ] ,或者从总结分析几种典型的内部治理模式,即学院模式、科层模式、政治模式等出发进行分析[3 ] ;大学外部治理的研究则主要集中研究大学与政府之间的关系。但是,在很多情况下,大学的内部治理结构与其外部治理结构是息息相关的,一定的外部治理环境影响和决定着大学的内部治理结构可能的选择,反之,一定的内部治理结构也影响着大学的外部治理环境。实际上,不是简单地区分大学的内部治理和外部治理,而是全面地考察从中央政府、地方政府,到大学、学院、系这样的多层次高等教育体系,考察这些层次之间的关系,有助于更准确地把握大学组织结构形成的根源。

　　作为一个多层次的组织系统,一个国家的高等教育体系通常可以划分为下面六个层次,有的高等教育体系可能缺少其中的一两个层次,但是层次由低到高的顺序都是一致的,如表1 所示[4 ] 。

　　表1：

　　第1 层 研究所、系

　　第2 层 学部、学院

　　第3 层 大学

　　第4 层 地方协调委员会(州协调委员会,联合大学)

　　第5 层 地方政府(州政府)

　　第6 层 中央政府

　　在高等教育体系各层次之间的关系中,最为核心的是高等教育体系各层次之间的权力分配,本文将尝试提出一种分析框架,在这个分析框架下,高等教育体系各层次之间不同的权力分配格局,直接导致了高等教育体系各个层次可能形成的组织结构,包括大学内部的结构和外部的结构。本文也尝试进一步以这个分析框架对几种典型大学治理模式的形

　　成进行解释。

　　二、高等教育体系的权力分配与大学组织结构

　　在组织结构理论中,一个层次的组织会以什么样的结构结合在一起,取决于决策由谁做出、如何做出,依照决策由集中到分散的顺序,有下面四种结构类型：

　　(1) 一元化结构(高度内聚结构) :各组成单位没有或较少有决策权,决策主要由组织领导做出,各组成单位以服从和执行决策为主;

　　(2) 联邦结构:各组成单位分享决策权,各组成单位既追求自身目标,也追求整体目标;

　　(3) 联合结构:决策权属于各组成单位,各单位主要追求自身目标,只有非正式的协作。

　　(4) 社会选择结构:决策权属于各组成单位,各单位追求各自目标,仅在意见一致时向共同方向发展。

　　对于一个多层次的体系来说,整个的决策权力在不同的层次之间进行分配,这种权力分配常常是不均匀的,而这种不均匀的分配则决定了体系中不同的层次分别会形成什么样的结构类型。

　　一个层次会形成什么样的组织结构,取决于本层次的权力相对于其上面一个层次和下面一个层次权力的多寡。对于一个拥有较多决策权力的层次n ,如果其下面一层层次n - 1 的权力较少,则在事务处理、事务决策中主要表现为层次n -1 服从层次n 的模式,于是在层次n 形成高度内聚的一元化决策结构;另一方面,如果层次n 拥有较多决策权力,而其上面一层层次n + 1 的权力较少,则在事务处理、事务决策中主要表现为层次n 的各个单位通过协商、集体决策的形式来形成层次n + 1 的决策,于是,在层次n + 1 形成相对分权的联邦结构、联合结构,或者社会选择结构。

　　同样,对于像高等教育体系这样多层次的组织来说,权力在不同层次之间的分配和集中,很大程度上决定了每个层次的组织将会形成什么样的组织结构。

　　图3 显示了在几种假定的权力分配情况下,高等教育体系各个层次可能形成的组织结构。

　　6 个层次权力大小

　　研究所、系★

　　学部、学院★

　　大学★★★★ 大学层次形成一元化结构

　　协调委员会★ 大学之上形成联合结构、社会选择结构

　　地方政府★

　　中央政府★

　　　图3a 　假设权力集中于大学

　　6 个层次权力大小

　　研究所、系★ 研究所、系层次形成一元化结构

　　学部、学院★

　　大学★ 大学、学部(学院) 层次形成联邦结构

　　协调委员会★

　　地方政府★

　　中央政府★★★★ 政府高教主管部门形成一元化结构

　　图3b 　假设权力集中于底层的系所和顶层的中央政府

　　6 个层次权力大小

　　研究所、系★★★★

　　学部、学院★

　　大学★ 大学内部形成混合结构,兼有联邦结构与一元化结构的特征

　　协调委员会★

　　地方政府★ 大学之上形成联合结构、社会选择结构

　　中央政府★★★★

　　　图3c 　假设权力在大学内部的三个层次均匀分配

　　假定权力主要集中于大学层次,则在大学层次将会形成一元化结构,在大学之上的层次形成联合结构或社会选择结构(图3a) 。

　　假定权力主要集中于底层的研究所(系) 和顶层的中央政府,则在研究所(系) 层次将会形成高度内聚的一元决策结构,在大学和学部(学院) 层次将会形成联邦结构,在大学之上的政府高教主管部门则形成一元化结构(图3b) 。

　　假定权力在大学内部的三个层次较为均匀的分配,而大学之上的层次权力较小,则在大学内部的各层次形成混合结构,兼有联邦结构与一元化结构的特征,在大学之上的层次则形成联合结构或社会选择结构(图3c) 。

　　三、决定高等教育体系权力分配的因素

　　从前面的分析可以看出,高等教育体系中不同层次间的权力分配决定了整个高等教育体系各个层次的组织结构。而对于一个高等教育体系来说,决定其权力分配的主要有四个方面的因素:有关高等教育的法律、大学宪章、高等教育传统,以及大学资金的来源。

　　1. 高等教育相关法律在权力分配中的作用。

　　首先,高等教育相关法律中,对于高等教育体系权力分配影响最大的是大学是否实质性地拥有法定的独立自治地位。一般来说,真正拥有法定独立自治地位的大学其大学层次将会成为高等教育体系各层次中权力最大的层次,反之则会成为权力较小的层次。

　　其次,高等教育相关法律中,对政府主管高等教育的权力具体归属于哪个政府层级的规定也对高等教育体系的权力分配影响较大。这其中主要的一点是,这种归属于政府的权力是集中在中央政府,还是分属各个地方政府。如果权力分散在各个地方政府,由于各个地方政府的自行其是,在大学这一层级有可能形成一定的跨地区联盟形式与地方政府进行协商谈判乃至争取权力。

　　再次,高等教育相关法律中的其他一些规定和限定,有些时候是限定了大学自由行事的程度(通常是在大学拥有法定独立自治地位的情况下) ,有些时候是保障了大学一定的自由(通常是在大学归政府所有的情况下) 。

　　2. 大学宪章在权力分配中的作用。

　　一个有效力的大学宪章主要是规定了大学内部的权力分配,包括大学层次与下面的学院(学部) 层次、系(研究所) 层次的权力分配,以及大学内部各层次不同主体之间的权力分配。

　　大学宪章在权力分配中的作用大小主要取决于大学是否拥有法定独立自治地位,拥有法定独立自治地位的大学,其大学宪章在大学内部的权力分配中就拥有决定性的作用;反之,大学宪章的作用就受限于大学之上的层次以及大学之下的层次的规定和安排,或者甚至形同虚设。

　　3. 高等教育传统在权力分配中的作用。

　　高等教育传统在高等教育体系权力分配中的作用不像法律和宪章那么明确,但是其作用也是实实在在的。例如,源自德国的学术自治、学术自由的传统,使得欧洲大陆的大学中讲座教授在研究所层次一般都拥有绝对的权力。又如,在英国,由于牛津大学、剑桥大学在传统上的地位,因此,英国大多数大学都或多或少地倾向于模仿这两所大学在各方面包括大学内部权力分配方面的做法。

　　4. 大学资金来源在权力分配中的作用。

　　虽然没有明文规定,但提供资金的一方自然地拥有着相当的权力。资金提供方可能只是提出一些建议或是一些没有明确约束力的要求,但是,因为这些建议和要求往往可能与资金提供的多少、资金的投向、乃至资金是否提供等等相联系,因而这些建议和要求也就具有了相当的约束力。综合来说,在这些决定或影响高等教育体系权力分配的因素中,最为重要的是法律是否规定了大学的独立自治地位。拥有真正独立自治地位的大学其大学层次一般将会成为高等教育体系6 个层次中权力最大的一个层次。同时,拥有独立自治地位的大学可以更加自主地订立大学宪章,可以也必须更广泛地寻求资金来源,这些又更加加强了大学这一层次的权力。反之,缺乏独立自治地位的大学就成为高等教育体系6 个层次中权力较弱的一层,权力可能向下或者向上集中。同时,缺乏独立自治地位的大学也相应地缺少在订立大学宪章方面自由度,缺少寻求广泛资金来源的动力,这些又更加削弱了大学这一层次的权力。

　　四、典型高等教育模式分析

　　不同国家不同类别的大学表现出不同的组织结构,形成了几种典型的高等教育模式,这些组织结构、模式的形成不是偶然的,实际上正是因为不同的高等教育法律、大学宪章、高等教育传统、大学经费的来源等因素使得不同的高等教育体系中的权力分配格局有所不同,造成了我们现在看到的多种典型高等教育模式。

　　下面我们就尝试使用前面的分析框架对几种典型高等教育模式的形成进行分析解释,在下面的分析中,为了更清楚地显示权力分配的状况,我们将高等教育中的权力分为行政权力和学术权力两个部分。

　　1. 美国私立大学。

　　根据美国宪法的权力分配,教育事务是典型的各州事务,不属于联邦职权范围。虽然各州的法律规定不同,但基本上都规定私立大学是“私法人”,私立大学的成立必须得到州政府的认可,但一经认可成立,私立大学就完全独立于政府,享有充分的自治权。

　　因为私立大学充分的自治权,同时也因为私立大学的资金主要地来源于自主筹款,因此私立大学内部的权力分配就完全取决于私立大学自主制定的大学宪章。尽管各个私立大学都自主制定其大学宪章,可以自由决定其内部权力分配,但在美国高等教育传统的影响下,美国的私立大学内部各层次间大都采取了类似的权力分配方案。

　　有两项传统在私立大学的权力分配中起重要作用,一项传统是源自美国一直推崇的“企业家精神”,在美国的私立大学由最初的小型学院逐步扩大规模发展为综合性大学、研究型大学的情形下,各大学都倾向于借鉴美国成熟的企业运作经验,在大学中建立起类似企业管理结构的以校长为首的行政管理系统以适应大规模组织的有效运作[6 ] 。另一项传统是源自德国的学术自由传统,美国私立大学保障学术自由最重要的制度安排是终身教职,虽然大学仍然有解聘教师的权力,但一般来说获得终身教职的教师在拥有足够经济保障的同时也拥有了充分的学术自由和权力[7 ] 。在这两项传统的共同影响下,美国私立大学内部就形成了行政权力主要集中在大学层次,向下到学院、系行政权力逐级减弱,学术权力则主要集中在教师个体,在系、学院、大学的层次则是由教师组成的教授会(或评议会) 以协调和共同决策的方式参与对公共学术事务的决策。因此,拥有很大学术权力的教师个体,与拥有较小行政权力、学术权力的系层次,使得美国私立大学的系层次形成联邦结构;拥有很大行政权力大学层次,相对于其下行政权力较小的学院层次,以及拥有较大行政权力的学院层次相对于其下拥有较小权力的系层次,使得美国私立大学在大学和学院层次形成一元化结构。

　　由于美国私立大学充分的自治权,政府对私立大学只有有限的影响力,有些私立大学自愿结盟,如“常春藤联盟”等,形成一定的联合结构,没有结盟的大学之间则基本是一种社会选择结构。

　　图4 表示了美国私立大学的权力分配与组织结构,其中,为了更清楚地显示权力分配的状况,增加了一个“教师个体”层次。(点击此处阅读下一页)

　　6 个层次行政权力学术权力

　　(教师个体) ★★★

　　系★ ★ 系层次形成联邦结构

　　学院★★ ★

　　大学★★★★ ★ 大学和学院层次形成一元化结构

　　协调委员会

　　州政府 大学之上的层次形成联合结构或社会选择结构

　　中央政府 — —

　　图4 　美国私立大学的权力分配与组织结构

　　2. 美国公立大学。

　　美国的公立大学都是州立大学,从法律意义上来讲州立大学属于“公法人”。一方面州立大学接受州政府的直接资助,另一方面这些州立大学“只要在州或有关部门确定的总体政策和计划的框架内,每个院校都享有高度的办学自治权”[ 8 ] 。因此美国的州立大学既具有相当的独立性,同时州政府也对州立大学拥有相当的权力和约束力。

　　通常情况下,美国各州政府会成立专门的协调委员会来对多个州立大学进行一定的管理、监督和协调。因为相当一部分权力属于州政府以及协调委员会,因此,美国州立大学内部几个层次的权力相比私立大学都要小;另一方面,美国州立大学也有与私立大学相同的终身教职制度,因此,州立大学的教师个体也享有充分的学术自由,拥有与私立大学类似的学术权力。

　　因此,与私立大学类似,美国州立大学的系层次形成联邦结构;而由于大学、学院层次的权力相对减弱,美国州立大学的大学和学院层次形成一定的混合结构,兼有联邦结构和一元化结构的特征;州政府和协调委员会拥有一定的权力则使得美国州立大学在大学之上的层次形成联邦结构。

　　图5 表示了美国公立大学的权力分配与组织结构。

　　6 个层次行政权力学术权力

　　(教师个体) ★★★

　　系★ ★ 系层次形成联邦结构

　　学院★★ ★

　　大学★★★ ★ 大学和学院层次形成混合结构,兼有联邦结构和一元化结构的特征

　　协调委员会★★ ★

　　州政府★★ 大学之上的层次形成联邦结构

　　中央政府— —

　　图5 　美国公立大学的权力分配与组织结构

　　3. 德国大学。

　　德国联邦政府虽然逐步增加了在高等教育方面的作用,但高等教育仍然主要是由德国各州政府负责管理。另外,德国的高等教育体系中没有联合大学或协调委员会的层次。德国的大学最初是作为州立学府被创建起来的,现在德国的大学仍然被看作是州政府所属的机构,教授和大学的其他领薪人员都是国家公务员,州政府管理大学的非学术性事务,包括各种经费预算、人事等事务。

　　德国高等教育体系的管理模式可以被看作“国家官僚———教授模式”。在这种模式下,一方面,大学和学部层次的管理权限较小,这两个层次的部分管理权限直接由政府承担;另一方面讲座教授的权力很大,由于德国由来已久的学术自由传统,在高等教育体系的最低一级形成了以讲座教授为核心的研究所。研究所内部人员分成几个等级,不同的人具有不同的地位和作用,讲座教授则拥有绝对的权力,从而在研究所层次形成标准的一元化结构[9 ] 。

　　因此,在德国高等教育体系中,行政权力和学术权力分别集中在体系的两端。在大学和学部的层次,学术权力方面,讲座教授组成的部务委员会、教授代表组成的评议会以讨论和共同决策的方式对部分学术事务进行决策;行政权力方面,则由州政府委派在大学中大学层次的公务员进行处理。虽然近年来德国高等教育朝着大学拥有更多自主权的方向进行了一些改革,但总的权力分配格局并没有改变[10 ] 。

　　图6 表示了德国大学的权力分配与组织结构。

　　6 个层次行政权力学术权力

　　研究所★★★ ★★★★ 研究所层次形成一元化结构

　　学部★ ★

　　大学★ ★ 大学和学部层次形成联邦结构

　　协调委员会— —

　　州政府★★★★ 大学之上的层次(州政府高教主管部门) 形成一元化结构

　　中央政府

　　图6 　德国大学的权力分配与组织结构

　　4. 英国大学。

　　英国大多数大学(1992 年以前的大学) 是经皇家特许的独立法人,在传统上享有很大的自治权力。英国中央一级对高等教育的管理和影响主要体现在大学拨款委员会(1988 年改为大学基金委员会,1992 年改为高等教育基金会) ,其主要职责是将中央政府的资金分配给各个大学作为经费。到高等教育基金会时,由于“该组织通过对大学的教学和科研水平进行评估, 并将评估结果同基金分配联系起来。”因此, 该组织对大学拥有的权力微妙而重要[11 ] 。

　　英国的高等教育体系中没有州政府或相当的地方政府层次。另外,英国的两所联合大学伦敦大学和威尔士大学,其组成结构非常分散,各组成学校基本上是完全自由的,联合大学的层次基本上没有什么权力。

　　英国大学内部三个层次中,在系的层次,系主任的权力不像德国大学里研究所讲座教授那么大,系里的决策相对民主,同时,在财政预算方面,主要由系提出预算建议,校一级的评议会和理事会可能留下它或者退回它, 但常规上很少会改动这些建议[12 ] ;在学院的层次,牛津大学和剑桥大学的学院属于大学,但不归大学管理,学院有自己的领导机构和章程,大学是由学院组成的松散联邦结构,其他大学中大学对学院的管理权力相对要大一些[13 ] ;在大学的层次,校务委员会、评议会、大学副校长(校长是名誉职位) 一起分享大学整体决策方面的权力,随着英国大学治理结构的改革,大学副校长作为大学的“首席学术和行政官员”的地位在逐步增强,权力也在逐渐增加[ 14 ] 。

　　总体来说,英国大学内部的大学、学院、系三个层次是相对分权的格局,每个层次都分享一定的权力。从而在大学内部的三个层次形成混合结构,兼有联邦结构与一元化结构的特征。有的大学如牛津大学、剑桥大学在大学层次的联邦结构特征明显一些,另外一些大学在大学层次的一元化特征明显一些。

　　图7 表示了英国大学的权力分配与组织结构。

　　6 个层次行政权力学术权力

　　系★★ ★★

　　学院★★ ★★ 大学内部的三个层次形成混合结构,兼有联邦结构与一元化结构的特征

　　大学★★ ★★

　　联合大学

　　地方政府— — 大学之上的层次形成介乎联邦结构与联合机构之间的结构

　　中央政府(大学拨款委员会)★★ ★★

　　图7 　英国大学的权力分配与组织结构

　　五、结论

　　与企业的组织结构设计单纯地服务于企业盈利目标、企业运作效率不同,大学组织结构的设计和形成取决于多方面的因素,而其中起到关键作用的是大学作为其中一个层次的高等教育体系各层次的权力分配,其他多方面的因素都是通过规定或者影响这种权力分配格局从而间接地决定和影响着大学的组织结构。

　　本文的目标正在于厘清这样的一条逻辑线索:高等教育的相关法律、大学宪章、高等教育传统、大学的资金来源等因素决定了高等教育体系6 个层次间的权力分配,而一定的权力分配格局则大体决定了大学内部以及大学与政府之间的组织结构形态。

　　〔注　释〕

　　①全球治理委员会对治理的定义是:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。因此治理结构实际上是组织结构的一部分,侧重其中管理的方面。为了讨论方便,本文对大学治理结构和大学组织结构这两个用语不严格区分,后面的分析中主要用大学组织结构。

　　〔参考文献〕

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　　[12 ]陆兴发. 英国高等教育自治制度及运行模式研究[J ] . 东北电力学院学报,2004 , (3) : 8.

　　[ 13 ]林晓. 英国大学内部治理的变革与启示[ J ] . 高等农业教育,2006 , (12) :73.

　　原载于 《教育科学》2007年第4期 倪小恒(19692 ) ,男,安徽肥东人,中国人民大学发展规划处,经济学博士,从事高等教育管理研究;陈英霞(19782 ) ,女,河南邓州人,中国人民大学发展规划处,管理学硕士,从事高等教育管理研究。

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