史啸虎：公益事业的制约因素

　　在村民自治组织实行去行政化改革后，村委会的办理公共事务的职能被上交给政府承接下来，而这时的村委会的主要职能就放到办理农村公益事业上了。村民委员会主要职能上这种调整和变化必将致使村民自治组织的性质发生了向其本质回归的变化。这个变化的结果也就是真正的村民民主自治。

　　但是问题并非这么简单。我们的《村民委员会组织法》还要求村民自治组织办理公益事业。办理公益事业倒不是政府的专利，任何组织和个人都可以办。村民自治组织也可以办。公益事业类别又很多，包罗万象，涉及的行业数不胜数。我们不说其他行业，就说社会服务一个行业，如将其涉及的公益事业罗列一下就有诸如医疗卫生、教育培训、科研普及、文化娱乐、劳工服务、扶贫济困、社会救助、养老育幼、妇儿保护、犯罪矫治、司法援助、扶残救弱以及慈善捐助等众多事项。而村庄作为一个社会的缩影，其村民的社会和经济生活必然会涉及上述这么多公益事业的各个方面。但是，村庄并非是、也不应该是一个封闭的社会系统，而且，许多公益事业都属于公共服务的范畴。

　　按道理，农村公益事业的这种开放性会有助于其迅速的发展，但是，这20年来我国村庄的公益事业到底办得如何呢？显然，实际情况与人们的期望值还相差甚远。人们会问：这到底是什么原因呢？导致我国农村地区的公益事业发展不起来的原因可能不少，但如果深入分析，就可发现其主要原因还在于以下三条。这就是：

　　一、集体所有制经济本身的制约。

　　作为一个村庄，一个村民自治区域，其最大的资产非土地莫属。按照我国现行法律，除国有外的所有土地都是属于集体所有，而且，集体土地所有权的行使人和管理者法律也明确是村民自治组织。[1][2] 这本来对村民自治组织而言是个天大的好事。但是，我们的法律虽然认可土地的集体所有权的行使人和管理者，但由于国家对集体所有的土地实行严格的用途管制制度[3]。根据这个土地管制制度，如果未经政府批准，集体土地的所有权行使人——村民委员会是不能对土地有任何变更用途的处置权的，更不能将土地拿到市场上去交易。就是变更土地用途，也必须是由政府来做决定，与集体土地所有权行使人无涉。

　　可见，所谓集体土地所有权及其行使人只是说起来好听但却毫无价值的一种法律用语。因为它其实是计划经济下的产物，在已发展了二十多年的市场经济条件下显得是那么的不公平。还有，国家迄今对集体所有的土地连一个规范的土地所有权证也不允许办理。更有讽刺意义的是，即便是村委会提供给农民个人长期使用的宅基地，也是不能办理土地使用权证书的。而且，在这块集体所有宅基地上私人建造的房屋，也叫小产权房，其使用者没有完全的产权，不准上市交易，甚至从法律上说，连出租都是不被允许的。这种法律待遇上土地资产所有权不平等就是一种法律歧视，一种社会不公，一种对农民的土地所有权及其权益的剥夺。

　　与国有土地所有权相比，集体土地的所有权长期受到如此不公平待遇是不符合法理的。这种情况下，村民自治组织要想使其自治范围内的所谓集体经济得到长足的发展也真难为它了。所以说，在集体所有制条件下，像南街村和大寨那样坚持走集体经济发展道路并在办理公益事业的过程中取得成功的村民委员会只能算是凤毛麟角式的偶然的特例，不具有必然的统计学上的意义。

　　而且，集体所有制必然会划分集体经济的利益分享范围。集体经济的利益分享一般以集体经济的涵盖范围为界限，不会也不可能允许集体的利益为除国家之外的其它利益主体所分享。（集体利益给国家无条件分享是现有制度安排下没有办法的事情）。这种集体利益的排他性会致使特定的集体经济利益主体之外的其它利益主体因害怕自身的利益受损而裹足不前，不愿意也不大方便介入该集体范围内的公益事业建设。

　　再者，由于土地集体所有制剥夺了农民个人的土地权益，集体利益与个人利益的相悖性又致使自治范围内的其它那些利益主体对所在地的涉及集体利益的公益事业不感兴趣。也就是说，在其它利益主体不拥有土地所有权时，这些利益主体的载体，如那些个体承包户、工商户、专业合作社以及其产权与村委会不重叠交叉的合作社或股份制企业等，都会认为所在地的所谓公益事业与其自身利益无关，而且即使投资公益事业，也会担心其所得利益能否得到必要的保障。

　　因此，在集体所有制条件下，一般别指望除集体经济利益主体外的其它利益主体会关心或热心办理所在地村庄的公益事业。集体所有制下的公益事业也只能依靠集体经济的力量来加以发展。实践也证明，集体经济搞得好的地方，公益事业一般也发展得较好。集体经济搞得不好的地方，公益事业也大多搞得一塌糊涂。只可惜，在我国能够在集体经济条件下让村民过上富裕生活的村庄实在太少了。

　　二、村民自治组织本身的法律主体地位不明的制约。

　　根据我国的《民法通则》和《公司法》，有资格办理上述这每一项公益事业的组织都必须是一个符合法人条件的并经过登记或注册的特定的社会组织或经济组织，如机关法人、企业法人、事业单位法人或社会团体法人等（目前这种法人分类也已经不适合日益开放的市场经济的需要了，也需要修改了）。但是，根据《村民委员会组织法》，这20年来我们却不知道村民自治组织的法人定位究竟是什么？当然，也没有其他任何一部法律确定过村民自治组织的法人地位。

　　为此，人们会问：如果村民自治组织连一个法人都不是，你叫它去办理这些必须是法人才能办理的公益事业，那怎么能办好呢？一个组织不是法人，就没有注册资产，只有流动资金帐簿。但所有公益事业都必须要核产核资，注册登记。由此可见，我国绝大部分乡村的公益事业之所以长期发育萎缩，水平低下，除了前面所说的与我们长期以来所坚持实行的集体所有制存有因果关系外，与我们的村民自治组织长期法人定位不明是不无关系的。因此，我们必须尽快在法律上确定村民自治组织的法人定位，让其在平等的基础上与其它法律主体（包括政府在内）享有平等的法律地位。

　　三、政府提供的公共产品严重不足。

　　我国长期以来实行的是用剥夺农业的方式进行工业化建设的。直到上世纪80年代中后期我国政府用于农业支出的数额占财政支出的比重一直徘徊在8%左右。90年代以后，从国家财政支农支出来看，虽然支农支出的绝对值在不断增加，但从相对量来看，农业支出占国家财政支出的比重却一直呈下降趋势，农业财政支出占国家财政支出的比重也远低于农业在国内生产总值中的比重。同时，农村义务教育、医疗卫生以及农村基础设施的供给不足也严重影响了农村经济的发展。比如，农村中学生的数量是城市的4倍，而教育经费占比只有38％，这导致了农村初中文化程度以上的农民只有不到四成，远低于城市65.4%的水平。另外，迄今全国约一半的行政村没有通自来水，六成以上的农户还没有用上卫生的厕所，1.5亿农户需要解决燃料问题，6%的行政村还没有通公路……。[4]

　　一般市场经济国家,在财政占GDP30%的时候,就开始有条件由国家财政主导来提供农村公共品的开支。如今我国已经基本具有了必须的财政基础。因此，国家加大对农村各项公益事业的投入，就目前来说，不仅是天赋职责，而且还是一种还债。望各级政府千万不能忘记了这一点。

　　综上所述，在我国农村大部分集体经济始终难以发展起来的地区发展公益事业，必须首先改革农村不合理的生产关系，废除现有的土地集体所有制，将土地还给农民，在我国实行土地的农民个人所有制。国家可以颁行相关土地分类管理的法律以确保耕地面积和粮食战略的顺利实施，并在此前提下，允许土地等生产资料所有权而不仅仅是承包经营权进入市场流转起来，还原土地作为市场经济下生产要素的本来属性。作为返还农民土地权益的第一步，国家可以先允许农民现有的房屋宅基地的土地使用权进入市场，变农村所谓小产权房屋为商品房产权，进入市场流通。村民自治组织作为集体土地所有权行使人收取一定的土地管理费以作为自己的法定的经费来源。

　　将土地所有权连同土地的权益完全返还给农民。这是解放广大落后地区农村生产力，调动广大农民发展生产和关心所在地村庄公益事业发展的唯一途径。当然，我们还应该尽快修订我国的现有《民法通则》和相关法律，赋予村民自治组织以应有的符合其性质与功能的法人定位，使之成为一个法人，具有与其它法人平等的法律地位。

　　其次，在市场经济条件下，我国的农村不再是一个封闭的系统。因此，农村公益事业的发展也不能脱离开放的社会和经济发展的现实，自我封闭在一个村庄内。因此，要想在我国成功地建设新农村，就必须把单个村庄的公益事业的兴办和发展放到开放的社会和市场经济的大环境中去统筹考虑。我国政府还应该制订和颁行各种优惠的有关投资、税收、信贷以及土地使用等方面的政策和法规，以鼓励和支持村民自治组织采取各种措施去吸引村民以及其它各种社会经济组织兴办各项农村公益事业。

　　除了中央政府增大诸如农村环境保护、农村义务教育和农村公共卫生之类的全国性的公共产品外，各级政府还应该就其辖区内农村公益事业的发展，包括对各村民自治组织的财政补助和资金支持，编制专门的规划和计划，并列入各自的财政预算。

　　在上述几个重大的制度和政策性问题解决后，村民自治组织就有可能出色地完成法律所赋予它们的办理农村公益事业的职责。这时，村民自治组织的工作重点或叫职能也就明确了，那就是研究和制订本自治区域范围内各项公益事业的总体的长远发展规划和具体的年度项目发展计划，然后将这个发展规划和项目计划一方面报送政府进行审核和批准，以获得政府必要的财政支持和公共服务；
另一方面，村民自治组织可以采取“两条腿走路”方式，根据政府颁行的相关优惠政策面向自治区域内外的所有权益主体进行招商，以动员社会的力量发展区域内各项公益事业。

　　办理公益事业不仅是所在地村民自治组织的职责，也是所在地所有村民的社会责任，更是各级政府责无旁贷的工作职责。政府必须帮助和支持农村的公益事业的发展。这也是公共服务型政府的天赋职责。村民自治组织去行政化后，其原来承担的那些办理村庄公共事务的公共权力剥离出来，重新交还给政府，由政府责无旁贷地承担起来。对于政府而言，其办理的公共事务的主要内容就是向社会，包括农村的村民自治组织，提供它们所需的各种公共产品和公共服务。对农村公益事业发展的投资与支持就是其中重要的一环。因此，政府审批和拨款支持辖区内各个村民自治组织上报的各种自治区域公益事业发展规划和计划就成为其一项重要的工作职责。

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　　[1] 《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。

　　[2] 《中华人民共和国物权法》第六十条规定，“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：

　　（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；

　　（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；

　　（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

　　[3] 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，

　　“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”

　　[4] 方齐云 夏瑞林《切实加强农村公共产品供给》，《光明日报》2006年4月25日期

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