史啸虎：村民自治组织的行政化

　　根据1987年试行后来于1998年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策

　　、民主管理、民主监督”，负责“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。同时，村民委员会还必须“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”[1]

　　由此可见，根据该法我国的村民自治组织既是一个实行所谓“四大民主”的“三自”自治组织，又是乡镇人民政府的附属机构，因为它需要协助政府开展工作。它还既拥有办理公益事业的权利，又有办理本村公共事务，向村民提供公共产品服务的责任。也就是说，我国的村民自治组织既是一个实行“四大民主”的自治组织，又是一个必须听命于上级政府的行政组织。显然，这是村民自治组织在其诞生之日起就已经深刻地打上了早几年瓦解掉的人民公社“政社合一”的烙印。

　　这种建立在土地集体所有制上的村民自治组织制度在颁行初期人们曾对其倾注了很多期望，认为这个自治制度不仅能更好地维护农民权益，促进农村社会和经济的发展，同时也能为中国的民主政治的发展奠定基础，并为政治体制的改革寻找到一个自下而上的突破口。可是，这20年来的实践表明，这个当年曾被举国一致寄予基层民主建设厚望的村民自治，非但没有帮助我们实现上述目标，相反，我国的“三农”问题还随着这个村民自治制度和联产承包制度的实践和推行反而日益地恶化和严重起来了。也就是说，我国推行了这么多年的以实行基层民主政治为宗旨的村民自治制度，尽管其在培养和训练农民的民主意识和民主程序方面立下汗马功劳，并为中国现今的民主政治建设打下了一个良好的基础，历史功绩不容否定，但它并没有给我国发展农村经济、提高农民的经济收入和社会地位带来实质性的好处。

　　随着大包干制度的推行和农村税费制度改革，所谓“三提五统”[2]以及农业税的取消，村民委员会原有的经济基础越来越薄弱，除了少数拥有较多数量集体资产的之外，绝大多数村民委员会已在经济上越来越难以为继了。再加上村委会与乡镇政府在办理公共事务的职能上存在高度的重叠，村民自治组织与乡镇党委和政府之间的利益又完全不同，这种矛盾很难调和并变得日益尖锐起来。在这种情况下，我国的村民自治制度除了进行彻底的改革之外，别无选择。

　　要改革我国的村民自治制度，首先要弄明白村民委员会这个自治组织到底是一个什么性质的自治组织，是行政组织呢？还是社会组织？抑或是经济组织？对此问题，《村民委员会组织法》没有正面予以回答，只是将村民自治制度设计成为一种自我管理、自我教育和自我服务的、按照四个民主原则进行运作的基层群众性自治组织。但这里我们却忽略了用法律规定一个非常重要的问题，即，这些在各个方面都体现了基层民主精神的所谓村民自治组织——村民委员会将带领它们的村民进行什么样的自治呢？是行政自治？还是社会自治？抑或是经济自治？

　　对此，《村民委员会组织法》虽然没有明确定性，但从其第二条规定的村民委员会的职责范围来看，村民自治组织是既要办理公共事务，也要办理公益事业的全面自治组织。从办理公共事务和协助乡镇政府开展工作角度看，村民委员会这个村民自治组织的性质是一个行政组织。但如果从法律授权该组织负责办理公益事业的角度看，村民自治组织还具有一个社会组织，甚至经济组织的性质。为什么要这么说呢？因为，办理公共事务只能是政府机构或行政性组织的职能，而办理公益事业则属于社会组织和经济组织的职能。

　　所谓公共事务是指那些涉及社会公众共同利益并需向公众提供公共服务的事务，主要是指政治性事务和社会性事务，也包括部分经济性事务，如办理民政、教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护等方面的公共事务，以及办理通讯、邮电、铁路和公共交通、供水、供电、供煤气等方面的公用事业。众所周知，办理公共事务是政府的职责，也只有政府才是办理公共事务的主体。可是我们却把所有这些原本应该由一级政府办理的公共事务以法律形式全部交由一个村民的自治组织来“办理”了。不仅如此，我们还在法律中规定村民委员会有责任“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这就是说，村民自治组织不仅要办理这些公共事务，而且还有法律责任去协助上级政府开展工作。这样，村民自治组织就整个儿成为乡（镇）政府的一个驻村派出机构了。

　　还有，《村民委员会组织法》第五条还规定，“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”[3]

　　这里所用的三个法律用语“尊重……自主权”、“维护……经营体制”和“保障……合法权益和利益”，一个比一个更具有法律赋责和授权，特别是具有赋予行政管理性职责和授予行政管理性权力的味道。可是，村民委员会又并不是一级政府，它没有政权的权威和权力。实践中倘出现上述问题时，村委会只能协调和上报解决所出现问题，无权也无法履行该法授予它的这种行政管理权的。可见，《村民委员会组织法》的这些自相矛盾的规定不仅未能从法律上完整地诠释和保护村民的自治权益，反而严重地扭曲了村民自治组织的自治性质，使之变成一种典型的以执行上级政府指令为职能的行政组织了。

　　综上所述，可见正是由于我们赋予了村民自治组织拥有办理公共事务的行政权力才导致我国的村民自治的困境的。近些年来，随着税费改革，村庄的公共事务和公益事业几乎全部瘫痪，村民自治陷入更加严重的困境。这一切也更加突显出我国村民自治组织的行政化的缺陷所在。

　　该法之所以会制订这种与村民自治本意相悖的规定，估计可能有如下三个原因：第一，由于当时政社合一的人民公社已经解体，乡（镇）政府与村庄之间的关系处于模糊状态，农村出现了一定的权力真空，当时的计划经济体制客观上要求中央政府尽快将行政层级延伸到农村基层，保证国家意志的贯彻，以推动有计划的社会主义商品经济的发展。第二，因为我们对所谓基层政治民主和村民自治的基本概念和原则还不熟悉，而采用类似于人民公社“政社合一”式的行政方式来管理和控制农村社会来却是轻车熟路，自觉或不自觉就沿袭了以前的做法。一句话：习惯了。第三，也是最重要的原因，即我们在立法当时，以及在8年前修改该法时，还根本不懂得政府的主要职责就是办理公共事务以及向社会公众提供更多更好的公共服务和公共产品，而是认为政府就是管理和控制，作为村委会那肯定应该按照上级政府的指令开展工作。于是，我们便通过制订该法及相关配套的政策，把这些天赋的、必须由政府办理公共事务的职责一股脑地全部推到这个村民自治组织身上了。

　　因此，改革村民自治制度的要害就在于要将这个自治组织的职能去行政化，即将我们于二十年前用法律授予它的办理公共事务的行政管理权再还给政府，[鉴于目前乡镇政府的改革方向没有明朗，村委会的行政权力是还给乡（镇）政府还是市（县）政府在乡镇的派出机构（乡公所）则都是另外一个议题了。可见改革必须统筹进行。] 彻底终结基于土地集体所有制的在我国实行和沿袭了已有五十年之久的人民公社“政社合一”的加强基层政治管制的传统。

　　当然，人民公社的“政社合一”的基层管制体制是建立在土地集体所有制基础上的。也就是说，只要实行这个土地的集体所有制，就不可避免地要在农村的村一级设立行政或类行政机构，以维护这种土地制度可能给政府带来的利益。这几十年来我国政府能从大规模城市化征地过程中所获得的数以十万亿元人民币计的巨量的土地利益就是与这种土地制度以及基于这种土地制度所设计和建立起来的行政化的村民自治制度息息相关的。所以，村民自治组织的去行政化改革其实是一个连同土地制度改革、合作社制度改革（主要应大力发展社区型合作社）以及政府体制改革在内的综合性体制改革，这几项改革内容相辅相成，互相制约，缺一不可，必须统筹兼顾。

　　————

　　[1] 《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修订）第二条

　　[2] 根据1991年国务院发布的《农民承担费用和劳务管理条例》，农民必须承担所谓“三提五统”的费用。所谓“三提”，是指农户上交给村级行政单位的三种提留费用，包括公积金、公益金和行管费。“五统”是指农民上交给乡镇一级政府的五项统筹费，包括教育费附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。

　　[3] 《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修订）第五条

相关热词搜索：村民自治 行政 组织 史啸虎