信力建：教育优先发展要开放搞活

　　在党中央关于十一五规划的建议中重申要“坚持教育优先发展”的方针，并强调指出：“加快教育发展，是把我国巨大人口压力转化为人力资源优势的根本途径，适应经济社会发展对知识和人才的需要，全面实施素质教育，深化教育体制改革，加快教育结构调整，在全社会形成推进素质教育的良好环境。……促进各级各类教育协调发展，建设学习型社会。”回顾改革开放二十多年以来，科教兴国一直是我国建设社会主义国家所长期坚持的一项重大战略，深化教育体制教育和加大对教育的投入也是多年来从未动摇的重大政策，但是，对照实际情况，这一重大战略和重大政策的贯彻离中央要求和现实需要相距甚远。社会成员普遍强烈感受到，地方各级往往因为没有强有力的制度约束，不具备长远的战略眼光，因急功近利而将教育置于次要位置，“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”，以至教育的投入严重不足，大量青少年的受教育权利缺乏应有的保障。法律文件所载明的、人大决议所要求的、领导报告所强调的，与社会生活中所实施的、人们所感触的是两副面孔。这正反映了我国法治建设和社会监督的诸多方面亟须完善。实际上，教育优先发展所需要解决的还有一个重大问题受到普遍的忽视，这就是教育领域的改革严重滞后于其他领域。在其他领域因改革开放硕果累累的时候，教育这个事关国运的关键领域似乎独立于这一潮流之外，改革乏善可陈。这个领域在改革开放的进程中和工业、农业及其他领域不同的是，它一直没有切实地感受到直接的生存压力和危机，因而缺乏改革的原动力，缺乏“大胆地试，大胆地闯”的改革主体。各级教育机构和部门享受国家资源和垄断利益容易养成一种隋性，坐等国家解决教育所面临的一系列矛盾和问题，僵化的思想和落后的、封闭的管理模式使国家有限的教育资源难以发挥应有的作用并且阻滞着改革的进程。民办教育的进入给这一领域的改革引进了推动力量，带来了生机，在一定程度上缓解了国家教育资源不足的燃眉之急，但民办教育的生存和发展一直受到该领域保守势力的抵制和压抑。这支教育领域改革的生力军能否发展成长，关系到中国教育领域能否重整教育资源、充分发挥全社会多方面的积极性，能否打破旧体制的封闭性、实现教育给付的多样性并充分满足建设学习型社会的需求，能否真正实现教育领域的改革开放、全面实施科教兴国的重大战略。概而言之，中国教育的优先发展必须在改革开放中寻找出路，而教育领域的改革开放离不开民办教育的积极参与，对此，国家有关部门应当给予极大的重视，制订具体政策排除阻碍，以贯彻“积极鼓励、大力支持、正确引导、规范管理”促进民办教育的方针，切切实实地解决制约压抑民办教育发展的诸多现实问题。

　　着眼于当前的实际，我认为发展民办教育必须要做到：降低门槛、解开锁链，推进改革。

　　第一，降低准入门槛，放手发展民办教育。降低准入门槛是“积极鼓励”的应有之义。“积极鼓励、大力支持、正确引导、规范管理”民办教育的应有内涵应当是：准入门槛不高，民间有志于教育的投资人不难进入该领域，进入门槛以后，有人扶持，有人相送，路标清楚，前景明朗，投资人可以放胆前行。如果门槛高耸，使民间投资人望门兴叹，所谓“积极鼓励”就无从谈起。现在，过高的准入门槛成为民间投资人进入教育领域的第一个拦路虎。从校舍、操场、教学设施到图书馆等等，按此标准投入非千万富豪不能筹办，考虑到投入的风险和收益，进入这一领域的人只能是极其廖廖。这样的标准也许是参照西方发达国家的标准而来，但肯定既不符合“积极鼓励”的法律规定，更严重脱离了中国国情。对于大量的中国青少年、儿童来说，重要的首先是有学校可上，享受接受教育的权利。西部贫困地区、处于城市边缘地带的农民工子弟的“上学难”问题亟待解决，一间教室，一个或几个合格的师资，也许就能解燃眉之急，就能给数以千万计的人提供将来发展的机会。一个饥饿的人给他一碗米汤，远过于给予“满汉全席”的空头许诺。而所谓合格的学校，如同一位教育家所说“非大楼之谓也，乃大师之谓也”。中国的国情现实，要求尽快实现将“巨大的人口压力转化为人力资源”的战略目标，需要极大地提高国民全面完成高中教育的比例，这对于青少年而言尤其重要。现在的初中毕业生一般在十五、六岁左右，正处在成长的烦恼期间，既不够就业年龄，也不具备就业的起码知识，在这危险的年龄段成为社会上游荡的庞大的群体。如果不重视这个问题，这一部分人力资源就会成为社会难以重负的“人口负担”乃至导致社会不安定的长期的负面因素，我们可能需要对警察、监狱方面作更多的投入。显然，对任何一个社会而言，即使是最差的学校总比最好的监狱好得多。因此，社会应当尽可能地将他们纳入教育的轨道，鼓励各级各类民办学校的兴办：幼儿园、小学、初中、高中、中专、大专、大学，只要具备必要的师资和基本的办学条件，而不必在学校硬件上过份地苛求。这是一个基于对中国国情作清醒认识和权衡的大政策，而没有这个大政策，民办教育促进法中提出的“积极鼓励”民办教育和中国教育的优先发展就难以实现。

　　第二，解开重重枷锁，以服务取代管制。中国经济管理体制的改革，以放权为显著特点置于改革的第一步骤。唯有放权才能打开枷锁，调动积极性，让改革主体在市场经济的大潮中自由驰骋。教育领域虽不同于经济领域，但“管得过多，管得过死”无疑是造成教育领域沉闷局面的基本原因。即以民办教育的门槛而言，有些地方干脆紧闭大门，声称对民办教育的审批要“特别慎重”“防止恶性竞争”云云，实际上以此作为闭门不纳的借口。即使少数人侥幸进入，也觉得沟壑纵横，荆棘遍地，迷雾茫茫，祸在不测。这反映了一个中国改革中过去经常遇到的问题：任何一个好的法律规定，好的政策，如果不能预计到贯彻所必然会遭遇的障碍并采取配套的针对性措施，就不能真正得到实施，教育领域的问题正是如此。贯彻民办教育促进法、改革教育行政管理所需要的配套措施起码有三点：其一，将民办教育的审批进入政府行政审批中心，纳入法治轨道。现在民办教育第一个问题是审批许可不符合法律规范，使民办学校怀胎易，分娩难。民办教育的审批许可，属于行政许可的范畴，理应受《中华人民共和国行政许可法》规范， 必须贯彻行政许可法的法律精神。行政许可法的显著特点反映了行政机关的自我约束和对行政相对人的服务。这一精神反映在该法的大量条款上，教育行政部门的许可审批应当先从这些基本着眼点改起，着眼于怎样从审批中的各项规定上更好地依法提供服务，有利于行政相对人方便、快速地办理。应当提高行政审批的透明度，对于审批的法律依据、办学许可需要审查的项目、程序和收费应全部公开，审查内容只能依法确定。防止审批中个人意志、观点导致审批的随意性，以致无法实现审批许可的公开、公正和公平。审查结果要充分听取当事人意见，听取陈述和申辩。行政机关不予行政许可应作出书面决定并说明理由，同时应告知申请人有依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利。其二，按照法律全面清理教育行政部门过去的行政规定和有关政策，将行政权力和行政行为严格约束在法律规定的范围之内。现在的情况是离依法行政的要求相距甚远。一个普通的行政部门科员也可以对学校的设置提出要求，过一段时间可以因为他的思路改变了再提出新的要求，再过一段时间还可以再改，换一个管理人员思路可能又变了，使被管理者无所措手足。要改变这种局面，唯一的办法只能是约束权力依法行政。要审查过去的有关规定和政策的权力来源和合法性，取消违法和不合理的规定、政策，并予以公开宣布。这方面的工作其实中央早已布置，在其他领域已经多次梳理，只是在教育领域未见大的动作，因而改革的障碍颇多。其三，教育行政部门要根据当前教育的新情况新课题拓宽改革思路，改革管理模式，以更多的服务取代以限制、控制为主导的管制式管理。应当推进“权力的回归”：办学权回归给投资者；
学校的教学管理回归给学校；
行政部门管不了、管不好的许多事可以由有关行业协会自律管理、可以由市场经济有效调节的由市场调节，包括对学校“年审”之内的检查都应该可以取消，将行政审查认可改为“社会认可”。只有这样，才是回归了权力“为社会服务”的本质，这也是现代政府之所以存在并行使权力的唯一理由。

　　第三，推进各类改革，实现教育给付的多样化。我们进入了一个知识爆炸的时代，社会发展空前加速，需要多样化的人才，尤其是有独立见解的创新人才，方能紧跟世界发展的潮流。我国有十三亿人口，目前的教育就好比一个巨型工厂，统一的管理，统一的教材，统一的师资配备，统一的教学模式，这样统一出几条生产线，难以想象，这种高度的“统一”能够培养出社会多方面的人才，满足这个社会无限发展的需要。中国从社会传统上看历来过于强调“统一”，总是鼓吹思想的统一，行动的统一，缺乏对独立思想者、异想天开者、特立独行者的包容，更谈不上鼓励，这就限制和制约了人的思维空间，造成了保守和隋性。实际上，评价一个政府、一个行政部门的管理是否成功，有一条重要的标准，就是在多大程度上调动了人们的积极性和创造性。教育领域要大胆推进改革，首先必须革除思想上僵化的模式，着眼于调动千百万人的积极性，而不是只凭几个领导人在会议室里冥思苦索地想几条，然后去“统一认识”。应当取消各种禁锢，有利于学校教师学生的积极性和创新精神，自主探索教育改革、推进素质教育的途径和方式，教育行政部门只有在基层改革丰富经验的基础上，在组织有关专家进行专项研究的基础上，才能提出对中国教育改革进一步发展的具有前瞻性的指导意见。就行政部门而言，现在特别需要重视的，是解决制约教育改革发展的政策问题。所谓教育发展的瓶颈，不是其他，正是这些不合理的政策：高考、中考的方式，地区之间不平等的分数差异，对师资自由流动的限制，等等。只有当我们确实调动了各方面的积极性，教育领域的各级各类学校不再是雷同的一个面孔，而是丰富多彩、各具特色、百花齐放的时候，我们才能有把握地说，中国的教育大有希望，中华民族的伟大复兴大有希望。

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