孙立平：公车改革的启示

　　如果从1994年中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发 《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》算起，我国的公车改革已经进行了将近15个年头。然而现实是，迄今为止，这项改革仍然没有一个像样的头绪。就一个具体事项（而不是一个领域）的改革来说，这也许是最漫长的改革之一。

　　从某种意义上，也许可以将公车改革看作是代表我国某一类型改革的典型案例，或者是一面镜子。通过对这项改革的分析，也许使我们能够更深入地透视我国体制改革现在所面临的困境及其所须面对的问题。甚至我们完全可以将公车改革看作一个风向标，如果公车改革这样一项具体而又并不复杂的改革都无法向前实质性地推进，那些更为复杂的、会触动重大利益关系的改革也就更加困难了。

　　公车改革是一项很有特点的改革。大量公车存在的不合理性，其所造成的种种弊端，都是显而易见的，因而，整个社会对这项改革的共识是非常高的。至少从公开的言论来看，没有任何人为这种公车制度的合理性进行过辩护。而且在当今世界上，这样普遍将公车当作一定级别以上官员的身份待遇、到了一定级别必须乘坐公车上班办事的国家已经没有几个。在2004年，美国国会议员曾经要求对车辆是否被滥用进行调查，因为根据当时的数据，美国联邦政府拥有38万辆各型公车（其中相当一部分是必需的，如警车等），1年公车支出的费用高达17亿美元。虽然这个数字与我国公车相比可说是小巫见大巫，但社会舆论却认为这仍然是不能忍受的。一位议员就说：“如果一个普通家庭知道联邦政府买了车却不使用的话，他们会感到愤怒的。”因为在美国像我们这样普遍的公车私用是很难想象的，公车的浪费主要表现在车子买了而不使用上。

　　但在过去整整30年的改革过程中，我国的公车制度一直没有受到根本性的触动，情况反而是日甚一日。随着整个国家的经济发展和政府财政收入的增加，公车的数量不但越来越多，车子的档次也越来越高，甚至越来越豪华。根据前几年有关数据，当时我国大约共有350万辆公务用车。而且即使是在公车改革开始进行的这15年中，其数量仍在以每年20%的速度增加。公车的不合理消费已经成为各级财政支出的沉重负担，公车占用了大量的社会资源。由于我国一直没有一个有关公车消费的全面而可靠的数据，但其开销的巨大又是一个从常识上都能判断的现实。

　　早在几年前，就有我国每年公车消费3000亿元的说法，如果这个说法是有根据的，那么，现在的公车消费以及一些地方因公车改革而发放的“车补”，应该远远超出3000亿元这个数字。据此有人指出，中国公车消费已经超过国家在教育和医疗方面开支的总和，是国防开支的两倍。公车的大量存在，不仅不合理地消耗了大量的公共资源，而且造成一系列其他的弊端。据北京市政协委员的调查，2004年4月，北京小客车保有量为135万辆，其中公车就有36万辆，占26.7%。虽然公车在数量上远远不及私家车，但是由于公车出行成本不用个人负担，其使用率远远高于私家车，在北京市行驶的车辆中，除了出租车外，公车与私车的比例是4：1，也即每5辆中就有4辆是公务车，占26.7%的公车却动态地占有道路资源80%，给道路交通造成了巨大的压力。

　　正因为如此，有关公车的问题，社会中议论纷纷，抨击文章不时见诸报端，在每年的两会上，改革公车制度也都是重要话题，并且不时有相关议案提出。但问题是，议论归议论，抨击归抨击，提案归提案，公车改革就是雷声大雨点小，历经十几年的时间，迄今没有像样的推进。如果说前几年还有些小打小闹，这几年甚至连小打小闹也没有了。这样一项共识甚高、人心所向的改革为何竟致流产？公车改革从热议到无疾而终，到底体现的是怎样一种逻辑？这些问题也许只有放到整个改革的大背景中去，才能看得清楚。

　　在评论中国改革的时候，特别是与其他国家的改革进行比较的时候，人们经常提到这样一个判断，即中国的改革是一种渐进式的改革，而中国的改革之所以成功，也就在于采取了渐进式改革的模式。在一段时间里，人们似乎在这个判断上找到了中国改革何以成功的谜底。但是随着时间的伸延，一些只有在较长的时段中才能显露出来的逻辑和结果开始慢慢显露出来。到现在，与此相关的一些问题也许可以看得更清楚一些了。

　　首先，中国的改革真的可以完全用渐进式改革来概括吗？现在看来，对于这个在若干年前已是定论的问题的答案似乎越来越不确定。不错，在过去30年的时间里，我们可以找出许多渐进式改革及其成功的例子，但在这30年的改革史上，越是靠近后半段，越是难以用渐进式改革来概括，或者貌似渐进但却是失败的例子就越多。以这里的公车改革为例，无论如何我们都不能不称之为渐进，相关政策的制定者也总是告诫人们，这样的改革不能急，只能慢慢来。但结果却是这样的现状。

　　然而，另外的一些改革，则无论在何种意义上，都不能称之为渐进式改革。比如国企改革中部分职工的失业下岗，无论是按照时间标准，还是按照补偿标准，或是按照其他的什么标准来衡量，则都可以称之为激进式改革，甚至可以称之为相当激进的改革。这项改革的激进与公车改革的渐进，无疑形成鲜明的对照。再比如，关于官员财产申报制度，人们也呼吁了很多年，而且在实践中可以看出，没有这项制度，腐败现象就不可能得到根本性的遏制，但直到现在为止，有关方面的回答仍然是“条件还不具备”。而与官员财产申报制度所要求的条件较近似的高收入者的收入申报 （确切地说是高收入的工薪阶层的收入申报），却能够雷厉风行地加以推进，甚至是当年制定政策，而相关对象还完全没有记录自己当年收入准备的情况下，就立即加以实施了。

　　接着的问题就是，为什么有的改革以渐进式的方式进行，甚至在渐进式的名义下烟消云散？而有的改革则是以迅雷不及掩耳之势，以非常激进的方式进行？是人们经常论证的一些不得不渐进的改革条件在起作用？比较一下公车改革和国企改制中的失业下岗，就可以看得很清楚。与国企改制中的失业下岗比较起来，公车改革其实应当是比较容易的：其一，虽然车在某些情况下是生活必需品，但公车绝不是生活必需品，大部分人不坐公车仍然可以上下班。但对于失业下岗人员来说，工作或由工作所获的那份收入却是必需的，是“饭碗”。一般地说，不涉及饭碗问题的改革要更容易，而涉及饭碗的改革要更复杂，推进则需更谨慎；
其二，公车改革即使是改掉了大量的公车，还有许多替代办法可以上班办事，如乘坐出租车，合坐单位公车、自己开私车等。而失业下岗不但直接意味着相关人员饭碗的破碎，而且很难找到其他替代或补救办法。“从头再来”、“人生豪迈”等说法，不过是局外人的伪豪情。但尽管如此，事实却是，更难进行的改革却以最快的速度进行了，而相对容易的改革则推进如此艰难。

　　几年前我曾写过一篇文章，题目是《改革：削特权还是减福利？》，该文指出，在最近这些年，我们改革中出现了一个明显的倾向，即凡是涉及减福利的，都非常神速，而凡是涉及削特权的，都进展缓慢。原因何在？就在所涉及的对象不同。有人说，进入1990年代之后改革进入困难时期，是因为这时的改革要触动利益关系。其实这样的说法过于笼统。利益者，首先要看是谁的利益。失业下岗触动的不是利益吗？不但是利益，而且是与生存相联系的利益。公车改革当然也触动利益，但这种利益显然谈不上是生存利益。而两种利益的力量对比却是不一样的。就此而言，改革中的更实质问题也许不在于渐进还是激进，而是有无公众对改革的参与，公众的参与能不能影响甚至决定改革的进程。在前两年反思改革时，人们就提出了参与式改革的问题，现在看来，这已经是一个对改革命运攸关的问题了。

　　再下来，究竟什么是渐进式改革？什么是不改革？渐进式改革与不改革区别的标志是什么？人们常常是在激进式改革与渐进式改革之间进行争论，而在这样的争论中，对改革的放弃与渐进式改革往往被混为一谈。分析公车改革的进程，我们大体可以发现一个明显的脉络：公车改革问题提出，有关讨论或改革思路出现，甚至有一些试探性性的方案出台，但不久，这些方案和思路很快就被束之高阁；
公车改革由各个地方进行试点，于是五花八门的车改方案竞相出台，有的地方把公车拍卖，有的地方把公车组建出租车队进行市场运营，并对公务员用车实行货币化补贴，结果这种公车改革受到普遍的质疑；
在普遍的质疑声中，公车改革陷于停顿。

　　这里我们需要关心的一个问题是，公车改革究竟是渐进式改革，还是没有改革？更进一步的问题是，我们在实践上如何来区分渐进式改革与不改革？在这个很现实的问题上，我认为可以找到一个具体的判断标准，这就是，区别渐进式改革和不改革的具体标准，就是看有没有关于改革的具体路线图和时间表。如果有这种路线图和时间表，只是在推进的方式上是渐进的，我们可以将其称之为渐进式改革；
反之，如果没有具体路线图和时间表，而只是告诉我们事情要慢慢来，不能急，我们就更有理由将其看作是一种托辞。而公车改革，在很大程度上只能被看作是后者。

　　行文至此，我突然想起一件事情。曾经有位搞企业的朋友，很严肃地提醒我，你可千万不要提倡什么公车改革。我问为什么，他说，公车要真的改掉了，我们的企业就遭殃了。问及为什么，他说，反正这些官员是要有车子坐的，如果公车改掉了，我们企业就要准备很多车子让这些官员来借。这位朋友的担心无疑来自他的经验和生活智慧。这个故事向我们又提出了一个关于公车改革，甚至是整个改革的新问题，即改革的扭曲和走样变形问题。应当说，在这个问题上，公车改革又给了我们足够的教训。事实上，在许多地方进行的所谓 “货币化公车试点改革”中，公务车改革已经成为变相加薪。在某些试点地方，处长车补甚至达到农村教师工资的6倍。如果有人说，这样的补偿是必要的，那需要反问一句的是：在国企改制中，我们是用这样的补偿逻辑来论证失业下岗人员吗？

　　今年是中国改革开放的30周年。在这样的一个历史的点位上，思想再解放，改革再出发，成为我们必然的选择。但在新的历史条件下，改革的新的背景，新的制约条件，也是需要我们正视的。而公车改革，无疑会在这方面给我们提供许多有益的启示。

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