肖雪慧：质疑《民众主义政策的另一面》

　　北大教授尹保云的《民众主义政策的另一面》借拉美民众主义谈中国。这个指向，一开始就由《改革XX》刊登该文时的“编者按”明确了：“文章说，最近几年，国内解决贫富差距和建设福利保障制度的呼声很高，一些反对改革开放的人更是利用网络媒体恶搞，夸大医疗、教育、国企等领域在改革过程中出现的问题，乃至全盘否定改革开放的成就，不遗余力地呼吁民众主义政策”。

　　中国需要正视的问题很多。可是透过这段话，发现尹教授并未直面种种早已不容忽视的问题，却一方面以“夸大医疗、教育、国企……问题”“全盘否定改革开放”之说否认了人们正普遍经历的医疗、教育、国资流失、国企垄断之痛；
另一方面指责无名氏“不遗余力呼吁民众主义”，把人们的视线从亟待解决的问题转移向所谓“民众主义”。

　　民众主义政策，用尹教授的话来说，是“搞雪中送炭，集中精力扶植下层民众和弱势群体，推行各种恩赐政策”。在尹教授看来，政府“恩赐”下层民众，将陷阱密布，充满风险。他说的陷阱和风险，一是制造矛盾和不稳定，二是扭曲政府功能和阻碍社会发展。何谓“制造矛盾和不稳定”？尹教授一气列出：鼓励懒惰和各种不道德行为、受助者欲望膨胀对政府反恩为仇的道德风险；
刺激矛盾的风险；
导致社会两极分裂的风险。何谓“扭曲政府功能和阻碍社会发展”？是走向“大政府”，使摆阔、浪费、贪污、腐败不可避免。

　　据说，战后的拉美承受了民众主义的骇人后果，字里行间，让人觉着民众主义使得拉美的状况很不堪。然而第一，拉美有几十个国家和地区，它们的发展道路不尽相同，并不存在一个政治、经济同质化的拉美。第二，民众主义只是影响拉美部分国家的多种复杂因素中的一种，而民众主义，也是积极作用和消极作用俱有，并非只制造麻烦、只产生消极后果，受其影响的那些国家，情况远非文章渲染的那么糟糕。所以，用笼统且不严谨的“拉美说”来评民众主义政策，是缺乏说服力的。而文章表达的政府观以及渲染所谓民众主义政策之陷阱和风险时的时空错位和指鹿为马，则令人诧异。

　　一．扭曲政府与民众的关系，胡乱嫁接所谓风险例证

　　作为一个基本的政治学常识，政府存在的理由在于给全体国民提供必要的公共服务和公共产品，它跟国民的关系是服务与被服务的关系。由于权力的扩张本性，要确保政府跟国民的关系不发生倒置，政府权力必须受到制约，而制约不论来自体制性安排还是来自社会，归根结底，人民才是制约政府权力的主体。诚然，现代国家的这种政府与国民之间的应然关系在我国尚未成为现实，可是起码观念上不能继续懵懂下去。但“恩赐政策”一说颠覆了民众与政府的正常关系，也颠覆了相应的基本常识。它意味着，靠国民纳税（无论明税或隐性税）在支撑的政府成了施恩的一方，而且不仅是施恩者，后面还将看到，尹教授把政府比附成了民之父母、一家之长。在“家天下”早已成历史陈迹的21世纪，这很可悲。

　　而被当成民众主义政策特征的“雪中送炭”或曰“扶植下层民众和弱势群体”，原本是现时代任何一个政府哪怕仅仅基于政权稳定的功利性考量也得履行的公共职能。当尹教授把这一政府不可回避的基本职能归到民众主义政策麾下，那么这世界上恐怕除了很少的例外，没有哪个国家或地区的政策逃得掉一顶“民众主义”帽子。有意思的是，我国恰恰在少数例外之内。不过，还是来看尹教授展示的“民众主义政策”的陷阱和风险吧。

　　关于制造矛盾和不稳定，尹教授说：“随意给那些具有自救自强能力者以经济恩惠的民众主义政策却包含多种风险：

　　“道德风险。民众主义的恩惠会鼓励懒惰和不道德的行为……许多受援助者后来反恩为仇地对待政府。

　　“刺激矛盾的风险。如果一个家长总是把钱给他最穷的那个孩子，必然会引起其他孩子的不满。如果这个孩子并不是家中最穷的一个，那问题就更糟糕了。中国目前存在的局长的女儿上大学领‘助学贷款’、开着豪华小汽车却吃‘低保’等一些现象，都激起了一些社会不满。

　　“导致社会两极分化的风险。民粹主义者不停地为穷人和弱势群体呼喊……如果一个政府整天地大喊‘穷人’‘弱者’‘下层民众’，这无异于在唤醒社会对立。”

　　尹教授预设了民众主义政策的极端荒唐——它“随意给有自强自救能力者以经济恩惠”。文章中列出的一连串风险自然就是“随意给”的恶果。只是，这预设本身倒让人觉着“随意”得近乎信口开河，而在列举种种风险时表达的观念则令人难以释然。

　　首先，“反恩为仇”的“道德风险”。这说法跟前不久“感恩门”中许多人对那些在“一对一”捐助中处境极其尴尬的贫困学子进行的道德指控和谴责如出一辙。但不论由地方工会和一些不良媒体制造的“感恩门”事件多么令人反感，民间捐助者作为感恩对象，是说得过去的。可是把“恩仇”说移植到政府与（无论任何哪部分）民众的关系上，政府这个公权机构就成了施恩者，成了民众叩首感恩的对象。纵然主流媒体早就做足了这种文章，国家的任何红白喜事、总是由普通人特别由下层民众来承受的天灾人祸，无不可以借助语词转换术变成要人民“感谢”的理由。该特色现象折射了我国政治关系的极端扭曲。大学教授就公共问题发言，有责任在这样的问题上作解蔽和恢复常识的工作，但尹教授朝反方向使力，将施恩受恩当作了政府与民众间不言而喻的关系，同时又把“反恩为仇”的“道德”污点涂抹在民众身上。

　　接下来“制造矛盾的风险”继续了施恩受恩思路，而且政府进一步升格成“家长”，国民被喻为“孩子”。这就在进一步扭曲基本政治关系的同时，也颠倒了国家财富的归属关系——既然政府“大家长”可以对国家财富随意处置、根据好恶予与或予夺，这财富岂不就是它的？文章列举的欺骗行径，倒是不久前见诸报端的事实，如，局长女儿冒领助学贷款、开豪华轿车吃低保，可是用来证明所谓“总是把钱给最穷孩子”的民众主义政策的恶果，却牛唇不对马嘴。这几桩欺骗行径暴露的是社会诚信的崩溃，尤其暴露出某些有权者或靠近权力者的贪婪和以权谋私——往好里说，起码也是失察、失职，却让尹教授张冠李戴到了本来就缺位的社会福利政策头上。我就纳闷了，难道尹教授不知世事，真的认为我国总在穷人身上花钱？

　　“导致社会两极分化风险”一说则甚为令人费解，“唤醒”一说尤其怪异。言下之意，两极分化和社会对立本来是不存在的，或者即使存在也得掩饰住不要说出来，免得穷人和弱势群体了解自己的真实处境而心生不满。也许，隐瞒真相是可以造出一派和谐气象。可矛盾被掩盖起来，也就堵塞了疏导途径，结果只能是矛盾的积累和发酵。要论风险，这才最危险。

　　二．谈政府功能扭曲却剥离掉社会背景，谈阻碍社会发展又倒判现实、指鹿为马

　　对扭曲政府功能和阻碍社会发展，尹教授谈了两点。首先，“民众主义的背后是政府万能论的思想。……民众主义的政府不断地扩大权力，朝着包揽一切的‘大政府’的方向发展。这首先带来官僚队伍的膨胀。”

　　“其次，民众主义为了搞雪中送炭和超前福利制度，常常采取扩张主义的金融、财政与税收政策。就政府自身而言，由于掌握大量资金而使得摆阔、浪费乃至贪污等现象不可避免。”

　　那么，这两点跟我国有何关系呢？

　　第一点触及政府权力扩张的大问题。

　　政府权力不断扩张绝非人民之福，民众主义政策也的确存在政府包揽一切的过程中扩大权力的倾向。然而，权力的扩张却并非一定跟民众主义政策有关。剥离开我们自己的社会现实，谈“不断扩大权力，朝着包揽一切的‘大政府’方向发展”的危险，除了提供一个并非作者本意的绝妙反讽之外，毫无意义。当下中国，权力无限扩张而导致超大政府，是任何人也难以否认的事实。然而，我国政府扩权走的到底是从出生到坟墓都包揽起来的道路，还是控制一切谋生渠道、向一切环节收钱包括对个人从出生到坟墓步步办证、收钱的道路？只要尊重事实，不难判断。

　　政府权力扩张必然导致机构和官僚队伍的膨胀。但正如我国权力扩张并非朝向包揽一切的方向，官僚机构和队伍的迅速膨胀也并非尹教授列举的阿根廷或韩国那样，是为“增加就业”、为“解决人们的生计问题”而大量提供公务员岗位所造成的。我国自80年代就反复把“精简机构”作为一个行政改革目标提上日程。然而官僚机构和人员越“减”越多，90年代中期以后更呈现出不可遏制的恶性发展之势，特别是官位设置失控，党政机构连同国企，官多兵少甚至有官无兵，已成普遍格局。这一现实跟工人连年大批下岗形成强烈反差。仅此反差，便足可证明我国官僚机构和人员膨胀跟所谓增加就业、解决生计的民众主义政策不相干。

　　除这强烈反差外，最能证明我国机构膨胀跟“包揽一切的大政府”政策走向无关的，大概要数那个特别能制造轰动效应的新机构，即，在我国“精兵简政”背景下横生出来的城管机构。该机构法律地位可疑，却越来越庞大，连乡镇也有了城管；
装备则越来越精良，在有些城市几乎武装到了牙齿。但经验事实告诉人们，城管机构一创造出来，就不是为了给小商小贩、檫皮鞋摆地摊的底层民众以“恩惠”。相反，这个随时对他们上演全武行的机构跟他们的生存构成事实上的直接对抗关系。我知道，有人要说小贩、游商、檫鞋女违法。但他们所谓违法，其实是制造出来的。政府抬高谋生门槛，办营业执照的道道关卡没一道少得了钱。这道“钱”槛，很多人跨不过，但是要生存、要供家养口，跟城管打游击就成了不得已的选择。举个例子：连成都附近一些县城都规定必须有多少平米的门面才能合法地经营檫皮鞋。莫说靠檫鞋补鞋挣的钱还不够租门面，这规定本身就是政府机构越权的产物。只是，此越权对底层不是雪中送炭而是雪上加霜。再如，最近河北某地的“秸秆放倒证”、“秸秆准运证”和什么秸秆存放“保证书”，也肯定不是为着给农民以“恩惠”而创造出来的。办这“两证一书”绝然少不了机构和人员增加，对农民来说，是多了一层管制和刁难，外加多出一笔钱。谁要想绕过“办证”自行放倒自己的庄稼，便跟城市小贩一样：“违法”了。如此懒政、恶政折射出我国公共服务卸得所剩无几，权力却没了边界的现实。它在导致吃官饭的机构和人员膨胀的同时，还逼出一大批“违法者”、制造出许多对立。

　　第二点，指“扩张主义金融、财政、税收政策”使政府“摆阔、浪费、贪污不可避免”。以此提示我国警惕民众主义“雪中送炭和超前福利制度”的恶果。

　　然而，无须提醒，我国早就在实行扩张主义的金融、财政、税收政策了。这之外，还有尹教授没有提到的非税财政以及罚款财政、办证财政这些预算外收费无底洞。摆阔、浪费、贪污，同样早就过了“提醒”“避免”的阶段，而是人民多年来不堪忍受的事实和必须革除的积弊。至于这些跟民众主义政策有没有关系，结论得基于以下事实判断：我国实行的是雪中送炭、普遍超前福利制度还是锦上添花、极少数人享受超前、超高福利①？政府掌握大量资金是民众主义政策使然还是国富民穷政策的结果？政府及官员摆阔、浪费、贪污是超前福利制度的产物还是公权无制约所致？

　　先看社会福利。人们的切身体验和相关数据都跟尹教授所说的民众主义政策恰恰相反。我国国民经济总产值连年增长率都名列世界前茅，但基本民生投入占GDP比例世界排名倒数第一。其中，社会保障支出仅占国家财政12%。而发达的欧美国家或者跟中国一样经济势头看好的印度、俄罗斯，这项支出占财政比例均数倍于中国，连非洲不发达国家的社保投入比例也比我国高得多。而社会保障的“一国几制，官民两重天”，又使这超低比例的社会保障支出大部用在了官员身上。以医疗为例：国家投入的医疗费80%用在了200万党政干部身上。广大农民无份，城市居民大部分无缘；
非公务员的公职人员的医疗保障在很多情况下象征意义大于实际意义。再看我国的贫困标准：农村每人每年683元人民币，仅是国际通行标准的1/4；
城市低保，每月一两百元人民币，领取条件还极其苛刻。这么低的贫困标准、这么低的保障，如果按尹教授文章思路，就还得继续削减，而目前正酝酿的覆盖全民的社会保障则有了民众主义政策的嫌疑。

　　众所周知，我国政府很有钱，掌握资金之多，令他国政府艳羡。而我国政府掌握大量资金属于哪种情况？经济学家仲大军通过调查提供的重要数据很说明问题。他发现：西方发达国家的工资收入一般都占GDP的60%左右，而中国则仅占15%左右，是人家的1/4。其他GDP到哪里去了呢？政府拿走约占总量35-40%的一大块，相当于工资总量的2-3倍。这是典型的国富民穷的财政格局。

　　至于我国举世闻名的摆阔、浪费、贪污，更不关民众主义政策的事。拿摆阔来说，在公权力无制约状态下，别说富裕地区政府大肆摆阔，即使穷、没资金，也挡不住的——没见国家级穷地方没有条件创造条件也摆阔？摆阔竞赛造就了一个最独特景观：豪华不过官邸，寒碜不过农村学校和城里民工子弟校。

　　民众主义政策有它的问题，但中国的问题不在此。中国的问题是缺乏对权力的有效制约使公权机构事实上成了与民争利的利益主体。国富民穷、超低水平兼朝权贵反向倾斜的社会福利和保障、收费政府、对民间巧取豪夺……，都是这种权力状态的结果。而已经把我国推向危险之中的贫富悬殊——尹教授回避了这一点——，跟我国公共政策向权贵倾斜并挤压、收缩、侵占其他社会群体（特别是弱势群体）的利益有直接的因果关系。漠视这样的基本现实，反过来把子虚乌有的雪中送炭和超前福利制度当成严重威胁，说好听一点，是时空错位，说得难听，是指鹿为马。如果这种颠倒的思路在影响着国家政策的调整，可以想像，将会是什么样的后果。

　　2007-11-11

　　注释：

　　①说“超高”，是因为诸如长期占用高档病房、度假村高档套房、公车消费、公费旅游之类只有掌握或靠近公权力的极少数人专享的“福利”，在他国属于抢掠国民的犯罪行为。

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