李炜光：财政有“功能”而无“职能”

　　一、财政“职能”有无“一般性”？

　　《辨析》一文提出了财政职能是“客观上固有的功能”和“保障职能”是财政最“核心的功能”的观点，并从多方面进行了论证，遗憾的是，这些观点在论证过程中出现了一些不够严谨之处：

　　第一，作者批评“很多学者”在分析财政职能问题时“没有理清”国家、政府和财政的关系，认为“这样做并不科学，因为三者存在明显差异”。为了说明政府与财政的关系，作者从“机构设置”和“活动范围”两个方面做了说明，结果给人的感觉却是越说越“不明”。其一，政府是机构，那么，“财政”又是什么？不管是把财政认作是一种分配关系或其他的什么，都不能直接拿来跟政府机构直接作比较，原因很简单，两种不同的事物无可比性，这是常识，不必多说。财政只是政府职能的一个有机的组成部分而已，同样，政府还有其他职能，如外交职能、国防职能等，难道还要进一步区分出政府跟外交的关系、政府跟国防的关系吗？作者似乎要“从骨头里分出骨头”，然后再分析“此骨头”与“彼骨头”的区别，岂不是在做无用功？其二，作者说“财政只是政府28个国家部委中的一个部门”，这就更看不出“财政”与政府有什么区别，而只能证明财政部门只是“这一方面”的政府而已。政府正是由这些部门一个一个组成的，没有政府，财政部门难道可以独立存在吗？一定要说区别，也只是整体与局部的区别，难道放着整体的职能不谈，去探讨局部的职能是一件有意义的事情吗？其三，作者说“财政活动只是政府活动的一部分”，话不错，可还是与作者要证明意思的相反。政府一个部门如何活动必须听命于政府，不同的政府部门有自己各自的活动范围，再自然正常不过。如果不设定各部门的活动范围，政府岂不乱了套？而这正好说明独立的财政部门或财政职能是不可能存在的，执意寻找它们之间的“区别”不是不可以，但，找得着吗？

　　政府职能和财政要做的事，本来就是同一件事，政府的某一方面的职能就是财政的“职能”，政府要做的就是财政要做的。作者自己不是也承认“财政职能是政府职能的一部分，政府职能涵盖财政职能”吗？既然是“一部分”，已经“涵盖”了，那么在政府职能之外再去探讨一番属于政府财政“自己的”职能还有什么意义？道理简单得不能再简单，因为它们之间本无“区别”，本不存在什么“关系”问题。

　　第二，作者认为，“要明确财政职能，首先就要明确‘职能’一词的涵义。”为了证明其论证合理，作者列举了《现代汉语词典》的解释：“人、事务、机构应有的作用、功能”。问题是，这个解释清清楚楚写的是“应有的”功能，而非作者所推崇的“固有的、内在的”的功能，而且“功能”二字，在任何一种汉语词典中都有物品的使用价值，或效能、功效等含义。也就是说，“功能”具有“主观职责”的性质，含有“职责”、“任务”、“作用”等意思，而不能把它仅仅定义为“客观功能”。英语的function一词，也可直译为“职能”，其“主观职责”的含义也非常明确 ，显然，无论是汉语词典还是英语词典，仅从词汇的字面上来看，我们很难“看出”杨先生对“职能”一词的理解的合理性在哪里。

　　第三，作者认为，“财政职能就是资金保障职能”，就是保障政府的资金需要，“不管历史朝代如何更迭，社会性质如何演变，这一职能是从来不会变的，变化的只是表现形式和作用领域。”如果没有理解错，作者的逻辑是，“职能”是内在的，作用是其外在表现形式，如作者所说，“财政的作用是财政职能运用的结果”。听起来有道理，问题在于，一个“只管收钱”的“职能”会是怎样的一个“表现形式”？怎么能导出为社会提供公共服务、致力于提高国民福利的“作用”呢？作者还用抽水机做为例做了耐心的说明，但还是有问题。抽水机能抽水不假，可这是它的“职能”吗？这恰恰只是它自身的某种特性和机能，它存在的价值或意义不是能不能抽水，而是人们发明出来抽水机做什么用。浇灌、抗旱、防洪等等，是抽水机的任务、职责、存在于世间的意义。如果抽水机不能做到这些，它有什么样的职能都毫无意义。财政也是这样，政府之所以要征税，不是为自己增加更多的收入，而一定是为了某种目的，或为了专制统治者的养尊处优，或是为了向社会提供公共产品。离开了财政的这些功能，它自己有没有职能或有什么样的职能，都没有意义。多年的“财政职能”讨论，实际上就是在研究“抽水机能抽水”这样一个无实际意义的问题，而把抽水机真正的“职能”问题忽略了。

　　第四，作者认为：“除了财政部门，其他政府部门都是生产或提供公共商品与劳务的，唯独财政部门没有这一功能，它的功能就是为其他部门生产或提供公共商品和劳务提供财力保障。”这可能是该文中最大的奇谈了。且不说每年的政府预算是财政部门制定的，交由全国或地方人大审议这件事已经是“公共产品”，就是财政部门每年直接针对农业方面的财政支出，至少就有农村义务教育教育、农村道路、农村电网、大型农田水利设施建设、免征农业税、农村社会保障、农村公共卫生救助等等，这些支出的种类和规模难道还少吗？这些事不都是由财政部门直接“经办”的吗？金人庆先生在最近发表的一篇文章中说：“满足公共需要、提供公共服务是公共财政的重要特征。在推进公共服务均等化、构建社会主义和谐社会进程中，财政支出必须坚持以人为本，把更多财政资金投向公共服务领域，不断改善人民群众的生产生活条件，满足人们的公共产品需求，促进人的全面发展，让更广大的人民群众共享改革发展成果、同沐公共财政阳光。”他把政府财政需要承担的公共产品分为大力支持教育事业的发展、大力支持医疗卫生事业的发展、大力支持就业和社会保障、大力支持生态环境建设、大力支持司法能力建设等等五大项 。金先生说的很到位，是对公共财政在当前形势下发挥向社会提供公共产品和公共服务、履行政府职能、构建“社会主义和谐社会”的最好的诠释。

　　提供公共产品是财政的最重要的职能，这一点确定无疑，属于ABC的简单道理，根本没有争辩的必要。如果财政部门不能提供这个服务，我们还需要财政部门做什么用？在整个政府都是因提供公共产品与劳务而存在，视为自己最重要的职责的情况下，一个财政部门怎能称自己“没有这一功能”？《辨析》的观点站不住脚，可以休矣。

　　第五，作者认为，“财政职能应该是高度抽象的，它不应该罗列‘财政干什么’的事务细节和‘财政怎样干’的具体方式。”我对我们的财政学家的固执深感无奈，实在搞不懂，一定要找出这么个“高度抽象”的“财政职能”来究竟要干什么？有什么用？

　　《辨析》认为教科书中的公共财政“三大职能”其实是政府的经济职能，理由是“三大职能的实现并不是财政一个部门运作的结果。”很奇怪，《辨析》的作者为什么总是选择一些不利于自己的理由来论证自己的观点。正是因为配置、分配、稳定的职能不是财政一家独立完成的，正因为它们是政府经济职能的一部分，才更有力的证明了财政的“职能”就是政府职能的一个部分，财政部门是所有政府机构这个整体中的一部分，如此而已。

　　二、本不存在的“财政职能”

　　如上所述，所谓财政职能，就是是政府职能的一部分，如果一定要表述一下，也很简单，就是政府在依法管理财政、赋税等公共事务过程中所体现出来的职责范围及其作用，或者干脆说，就是政府在财政方面应该做些什么，如此而已。所有法律确定的政府的活动，包括政府的功能、职责、任务，本质上都是政府的“财政职能”，不能脱离政府自身承载的职责和任务，去寻找只属于自己的“职能”。

　　政府的职能不是天生就具有的，它来自于政府的责任。政府的责任不代表它的权力，它与权力是反义的 。权力意味着可以做也可以不做某事，而责任或义务，则意味着某事是政府无论愿意还是不愿意都必须要做的。财政职能，也必须是、只能是政府的一种主观的行为，这个主观性即它处理财政事务的权力来自于社会、公民的授权，授权才有法定权力，而不是政府“天生”就有这个权力。这样看，政府的责任，就是指政府对公民负责，他们的意愿、要求，他们的福利状况等，都是政府必须认真对待、精心承担的责任。政府必须提供他们所需要的（而不是前者所喜好的）服务。只要政府存在一天，不管它愿意不愿意，它就必须做某些事情或不做某些事情，必须履行某些职责和任务或不履行某些职责和任务。“至于这些追求和努力的结果，却并不必然与其愿望相一致。可能有的目标实现了，有的没有完全实现，而有的则干脆一点没有实现” 。所有这些，跟它“自身”的愿望或目标无关，跟它自身子无虚有的“职能”更是无关。

　　财政学家平新乔教授就非常聪明地回避了财政“职能”问题，在他于1995年出版的《财政原理与比较财政制度》中，他使用的是“财政功能”一词，并把“公共财政”的功能归纳为“配置功能”、“分配功能”和“稳定功能”三类。这显然是受了西方经济学影响而提出来的。马斯格雷夫在上世纪五十年代即对市场经济国家的政府财政职能作了经典概括，他的“三功能说”至今仍广为引用：配置资源、收入分配和稳定经济。在西方经济学家眼里，“职能”和“功能”没有什么区别，都是一种政府必须履行的“主管职责”。在他们那里，是不会爆发类似中国这样的争论的。

　　经济学家周天勇教授在他为“各级领导干部”撰写的教材《现代公共财政与税收学》也没有使用“财政职能”的说法，他在批评“我国理论界一直将政府预算行为的学科称为‘财政学’，其基本研究方法受前苏联的影响”之后，专用一节阐述了“国家与政府的作用”，其中包括“政府”、“政府的职能”、“政府的作用”等 。显然，周先生也是持政府职能就是政府财政功能的观点。

　　不知为什么，我国的一些财政学家们总是热衷于在“政府职责”（governnmental functions）或“政府经济任务”（economic roles of government）之外寻找一个财政“自身”的“分配职能”来，一直把财政职能理解为一种可以脱离政府的职责、任务而独立存在的“客观”、“固有”的事物，琢磨了许久，仍不知其理论与实践的价值究竟在哪里。如《辨析》所说：“财政职能就是资金保障职能。从古至今，财政客观固有的功能就是保障政府的资金需要”。就是说，财政不过是一部“收钱的机器”，只是对自己的政府负责，甚至只对“财政自身”负责，而与其他方面不必或少有发生联系。既然财政职能是客观的，那么，只要存在“财政”这个范畴，不管财政应该不应该或愿意不愿意，它都能够或者必须做某些事情，至于做“这些事情”的结果是积极的还是消极的甚或是有害的，完全可以不必考虑，因为财政的“职能”要求政财政必须这样做。至于财政职能发挥得好还是不好，其标准就不言而喻了，就看它为政府收钱收得“多不多”、“够不够”。可是，《辨析》的作者是不是想过，既然如此，怎么还会有什么财政职能“发挥得好，可以对社会经济的发展产生积极的作用；
反之，则可能产生消极的作用”的问题？因为好还是不好，您不是早就给出答案了，收钱多就是好么？《辨析》的作者不觉得这话在逻辑上有问题么？

　　在历史上的某些时候，财政并不是用来保障政府的“资金需要”，因为那时候商品货币经济还不发达，而政府的财政需要又是多样的，它可能是实物，如稻谷、粟米、绵帛等等，也可能是徭役、兵役，如果按照王亘坚先生的“价值分配论”，他们或许是价值的体现，但价值又怎么能跟“资金”划等号？所谓“财政职能就是资金保障职能”与历史事实不符，在立论上又怎么立足？

　　其实，我国近代学者对政府职能问题早就有远比我们清醒的认识，近代宪政实践中提出的的“责任内阁”、“责任政府”，即指此而言。如谭嗣同曰：“君也者，为民办事者也；
臣也者，助办民事者也。赋税之取于民，所以为民办事之资也。如此而事犹不办，事不办而易其人，亦天下之通义也。”显然这与统治者自命的“历史使命”、“伟大理想”之内冠冕堂皇的东西不是一回事。财政，只对社会负责，对人民（纳税人）负责，不是对政府自己负责，更不是对什么“财政自身”负责。我国现代学者对财政赋税的理解总不能在近代革新人士的理解水平上往后倒退吧？

　　我国学者，至少是财政学领域的学者，受计划经济时期“大政府”、“总枢纽”财政观的影响，或是受前苏联理论界的影响极深，至今无法摆脱。计划经济体制的财政，其实质是财政筹集和供应整个国家的经济建设资金，然后便是政府的内部监控，因而我国学者所理解的财政职能，首先是“分配职能”，其次是“监督职能”。进入市场化改革后，我国学者又提出了“调节职能”，(点击此处阅读下一页)

　　这就形成了所谓的“老三大职能”。然而，“老三大职能”仍然没有摆脱计划经济的色彩。如“分配职能”包含着生产要素分配和生产成果分配两大内容。稳定职能本质上是一种间接调控，政府不直接安排企业的微观活动。而我国学者所理解的财政的调节职能，在很大程度上属于微观调节，是政府通过直接安排企业的微观活动所进行的“调节”。即使近年来实施的宏观调控呈现的也还是这个特征，政府进行的实际上大都属于直接“调控”，实质上是一种干预行为。如“铁本”事件就是一个典型案例。至于体制内的“监督职能”，则更是属于政府“自己当自己的法官”的性质。

　　上个世纪九十年代以来，张馨、平新乔等学者适应我国市场转型的客观需要，借鉴西方学者的观点，适时提出了财政的“配置”（效率）、“分配”（公平）、“稳定”等“新三大职能”说。应该说，这是我国学者在理论上的一大进步。它们是市场经济性质的，一旦把它们确定为政府的职能，政府的财政活动便与市场、资本等“契合”起来了。当然，也并不是所有的学者都能接受这个观点，“老三大职能”仍有相当的市场。

　　总之，鉴于传统的财政职能的讨论于理论创新并无实际价值，并导致无休止的争论，建议停止使用“财政职能”一词，转而使用“财政功能”，因为“功能”不必争论自身就含有的“主观职责”如何发挥的含义，这对于理论研究长期陷入低迷状态的我国财政学界来说，或许有意义得多。

　　三、随时事而变的财政功能

　　《辨析》认为，目前一些学者的“财政职能观都是建立在特定的历史时期基础上”，因而“不具有一般性”。我在前面已谈了自己的看法，这样的“一般性”是不存在的，财政功能的价值，正在于它的“特殊性”，正在于它是“建立在特定的历史时期基础上”的。

　　财政功能不是一成不变的，因为政府面临的国家政治经济形势在改变，它所承担的任务和职责在改变，财政的功能也随着政府的职能而变化，因而具有鲜明的时代特征。好比人的手里掌握着一件工具，今天可能用它做这件事，明天可能用它做另一件事，完全依照掌握这工具的人当时所承担的任务来决定。财政本来也就是政府自己掌握的一个工具而已，这一点，《辨析》也不否认。既然是工具，它的使用价值就是最重要的，至于它本身是青铜制作的还是钢铁铸造的有何重要？

　　所以，财政的功能永远随着政府而动、而变，一个时代有一个时代的财政功能。在封建专制社会，财政就是为巩固皇权统治服务，计划经济时代，财政就是无所不做、无所不包的“全能财政”，而在市场经济社会，财政的主要任务就是为社会提供公共服务，提高国民的福利。除了提供公共服务，政府没有其他的存在的理由。这时候的财政功能，显然与前市场社会就完全不一样了。世界上哪里存在什么脱离政府职能而独立存在的“财政职能”？

　　休谟早在1740年就指出“公共的悲剧”的存在，他说，在共同体中，个人成为“免费搭车者”是符合理性的，但如果所有的社会成员都成为免费搭车者，最后的结果就是所有的人都得不到好处，这跟中国的寓言“三个和尚没水吃”是一样的道理。这个原理告诉我们，追求自身利益――效用最大化的个人会导致公共资源的质量下降。因此，休谟认为，政府财政的功能之一就是在个人之间以及个人的眼前利益与长远利益之间合理配置资源，以实现全体社会成员公共利益的最大化。在以政府财政手段实现资源配置功能方面，可以找到许多现成的例子，如供水、渔业资源、石油勘探等，大都由政府拨款经营。由于市场失效的客观存在，政府的活动首先应保证整个社会资源在私人领域和公共领域的合理配置，并且以不影响私人部门的效率为前提，然后才考虑资源在公共部门内部的有效配置。此外，当存在外部不经济时，生产成本等于私人生产成本加上社会生产成本，而决定市场价格的却是私人生产成本，这就会造成某些产品的过度生产；
另一方面，当存在外部经济时，收益等于私人收益加上社会收益，而决定市场状况的却是私人收益，由此又会造成社会消费的不足。为了消除或减轻外部效应，也需要政府发挥财政的配置功能，例如，征收环境保护税或污染税，要求污染者按照社会对环境的评价付出相应的附加成本，迫使其调整生产决策，减少产出水平 。这就是配置功能成为财政的首要功能的原因所在。

　　市场经济中的一个基本事实是，由市场决定的初次分配是极不公平的，即财富、教育水平、技能等等的分配是极不均衡的，而且资本收入的分配比劳动收入的分配更加不平等。导致分配不平等主要原因，一是财产继承权的差别，二是非继承的劳动能力的差别。不平等本身就是“不好”的，这个“不好”还会导致更加“不好”的社会后果：贫困、富裕阶层对财富的浪费、社会冲突、低收入群体得不到社会其他成员的帮助而自暴自弃等，在理论上一般用市场机制的有效法则排斥公平法则来表述。这就需要政府通过财政收支活动进行全社会范围的再分配，在社会中形成一种公平分配的机制。市场交易为什么无法进行有效的再分配而只能由政府来承担这个任务，第一，市场中基本不存在以公平为目标的分配机制；
第二，私人慈善机构的活动带有某种再分配性能，但从社会整体来说尚显规模太小，无法解决全局性的社会问题；
第三，政府的独特地位使它拥有强制性征税的权力，也就使它能够大规模地进行再分配活动。并且，政府能够通过税制和预算来解决由于要素市场的不完全性与垄断定价所产生的收入分配问题。这方面也可以找到很多例子，如义务教育、社会保健、公共医疗、福利服务、住房补贴等等。这是分配成为财政第二大功能的理由。显然，这与我国某些学者理解的“分配”不是一回事。如张馨教授所指出的：“我国是从财政收支引起有关各方国民收入份额变化的角度，得出财政具有调节职能的结论的，因而也具有收入再分配的内容，但这不是西方式的针对社会贫富两级分化的再分配。

”此外，由于市场在自发运行的过程中很难避免经济周期问题，所以需要政府制定和实施税种、税率调整或改变公共支出的规模或方向等宏观经济政策，这些政策可以直接作用于物价、就业水平和经济增长，最终促进宏观经济相对稳定状态的出现。这就是财政的稳定功能。

　　以上对财政功能的归纳就是典型的财政“新三大职能”，在理论上并无新意，只是为了让更多的对财政功能问题不大熟悉的朋友了解财政这个特殊事物而做的介绍性文字。我的观点是，现代社会需要一个好政府，而好政府的标志是对社会承担责任的政府，这个责任就是为社会提供最大的公共福利，记得这是乔治·梅森说的。在我看来，一个政府要想做一个负责任的好政府，首先必须正确界定自己的财政职责并认真有效地履行这些职责。对财政“职能”或“功能”的讨论只能以这个为目标进行，至于政府财政自己有没有“职能”或者那些职能有多么重要，则完全没有必要成为学者关心的话题。政府的职能，或者说经济职能，就是政府财政必须发挥的功能，必须完成的任务，这些功能或任务归结起来，就是配置、分配和稳定。除此之外的所谓职能都不是财政真正的功能，或者不能成为财政主要的功能。

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