张新光：当前我国县域政治生态环境日趋恶化

　　中国官场腐败的现象越来越严重，是不少民间人士的普遍看法。但高层权威人士却矢口否认，孰是孰非？这里，我结合自身的实际体验（我曾于1986年至2002年在豫南大别山革命老区某县工作16年，期间担任过村长、乡长、县政府经济体制改革办公室主任、县委政策研究室主任和10年镇党委书记等职），对当前我国县域政治生态环境日趋恶化的形势作一个基本估计。

　　一、县政在选官用人上的“千百十工程”

　　一般来说，我国县一级是远离国家政治、经济、文化中心的“边陲地带”，素有“山高皇帝远”和“县下惟宗族”的说法。尽管建国后通过现代国家政权建设和多次政治运动把地方家族势力压制到最低限度，但是自上世纪八九十年代以来农村宗族文化又重新复活，其所涉及的人数之众、范围之广、危害之大已经达到了历史之最，并且左右了县域政治生态的发展。它的主要表现是不少党员干部不再相信党组织和少数领导的个人权威，而是依赖地方上构筑起来的“一荣俱荣、一损俱损”的家族式关系网去影响“选官用人”上的正常程序和实际操作。其活动内容主要包括举办“宗族聚会”（凡是具有同姓同宗或同姓不同宗关系的干部都可以搀和在一起）、“同乡聚会”（凡是具有同村、同乡或不同乡的邻村关系的干部都可以搀和在一起）、“同学聚会”（凡是具有小学、初中、高中、大学和短期培训班关系的干部都可以搀和在一起）、“同事聚会”（凡是具有上下级私恩关系的干部都可以搀和在一起）、“战友聚会”（凡是具有同期入伍或同期退伍关系的干部都可以搀和在一起）、“知青聚会”（凡是具有同期下乡或同一知青点关系的干部都可以搀和在一起）等等，可谓五花八门，各显神通。由此建立起了一种“你中有我、我中有你，有福同享、有难同当”的利益共同体，致使“上级组织考察”和“下级民主评议”以及书记碰头会、常委会等等看似“关卡重重”的组织程序流于形式，而沿着血缘、地缘、业缘、学缘、姻缘、官缘等多重关系网从低到高结成的“蜂窝状关系网”和“顺我者昌，逆我者亡”的官场潜规则却大行其道，其结果是造成了处于县域政治权力制高点的县委书记们稍不留神就会陷进“家族式腐败”的泥坑而不能自拔。同时，当前我国县域内各种权力关系网、金钱关系网、家族关系网和人情关系网互相交织、盘根错节，已成为可与县级党政机关“分庭抗礼”和“利益博弈”的一支不容忽视的地方势力，由此拉长了县域官场的腐败链条。它不仅包括了上下级之间的直线型“双向互动”，而且还包括了社会上的立体型“多重博弈”。这种“倒金字塔式”的社会权利结构，不仅加速了县域政治生态环境不断恶化的发展趋势，而且使反腐败的难度和成本大幅度提高。于是，一些了解地方官场腐败内幕的人把它称为“千百十工程”，即在县域内培养一名县处级领导干部（主要指具有实权的县委常委副县长）的全部成本约在1000万元左右，培养一名科局级领导干部（主要指具有实力的局长和乡镇党委书记）的全部成本约在100万元左右，培养一名乡镇领导干部（主要指从一名普通干部成长为科级领导干部）的全部成本约在10万元左右。可见，当前我国县一级已成为官场腐败的高发区和重灾区，什么党性原则，什么规章制度，什么公德意识，什么做人良心，什么礼义廉耻统统都不要了，腐败现象越来越严重，顶风作案的人越来越多，腐败的金额越来越大，呈现出向全方位、多元化、多层次、多渠道迅速蔓延的趋势发展。

　　二、县官在干事创业上的“盆景工程”

　　目前我国共有2000多个县级行政区，几乎每一个县域内都包涵了农林牧副渔、工农商学兵、党政军民企、公检法等各种机构和极为复杂的工作内容，这样就使得上级组织对“县官”的政绩考核成为一个颇为棘手的难题。尤其是在目前我国实行中央与地方分税制的体制框架下，县乡两级财政供养人员约占全国的71%，而地方财政收入仅占全国的21%。据国家统计局农调队测算的数据显示，在农村税费改革前，全国仅仅乡镇一级每年约需3700亿元才能维持合法生存，即使按总支出的70%计算，每年至少也需要经费支出2590亿元，但其经费来源只有750亿元左右，收支相抵后仍相差1840亿元。如果加上县级财政供养人员的正常经费支出，那么这一资金缺口会更大。因此，当下识时务者往往会采取集中精力和一切可用资源去培育“盆景工程”上，以此来弄出点政绩，讨得上级组织和领导的愉悦和赏赐。但这些“政绩工程”项目动辄要花费几百万、几千万甚至上亿元的资金，而单纯服从于并服务于地方政府官员“政治利益”的形象工程往往会忽略它的经济社会效益好坏。譬如，豫南某县一位县委书记经常讲：“我们是国家级贫困地区，向上争取一些扶持资金不容易，必须集中起来办大事，只要把重点工程项目抓好了，就可以一俊遮百丑”。于是，在这种急功近利的工作指导思想作用下，该县把主攻方向放在县城改造上，目前不仅建成了号称全省第一流的“县衙”、“高档宾馆”、“多功能会议大厅”、“休闲广场”和“体育馆”等重点工程项目，而且还建成了可容纳2000余户、上万人居住的高档别墅区，全县大大小小的“头目”基本上都拥有一套建筑面积约为220平方米的别墅（平均每栋造价在30万元左右），县直50多个局委机关也全部实行了“现代化”（指各个局委都建成了独立的豪华办公大楼及配套设施）和办公自动化（指科局领导都添置了高档小汽车和电脑等）。据粗略估算，这个只有四五万人口的小县城，近几年用于县城建设的资金高达3亿元以上，而目前该县财政收入仅为5000万元，尚不足以发放全县人员工资的一半。正如该县一位分管城市建设工作的领导同志介绍说：这其中的一部分资金是“向上跑来的”（国家给予贫困地区的扶贫项目资金），一部分资金是“向下挤出来的”（当地政府官员腐败行为的大暴露），当然也有一部分资金是靠当地城镇居民勤劳致富和农民工从外地挣得的合法收入。总的看，当前我国县域政治生态演变的基本趋势是“地方官员说的远比做的多，干实事的不如玩花招的”。

　　三、一个总体性的结论

　　目前，我国“地区”一级已经演变成了一种“实体型政府”，其工作重心逐渐转向城市发展和市政建设；
“县”一级过去是融行政、财政、议事、决策、司法于一体功能完备的强势政府，现在已经演变成了一种“双重衙门体制”；
“乡镇”一级长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，已经陷入了“有政无财、人多无事做”的尴尬局面；
村民自治组织既不是行政主体，又缺乏必要的财力保障，基本处于一种行政和财政双重压力下的“紧约束”状态，致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化。下一步，我国将加快推进以上层建筑领域变革为核心的农村综合改革，但其成功与否关键取决于各级地方政府行政主体的“观念转变”（即如何处理好“官本位”与“民本位”、“人治”与“法治”的关系）和“集团利益调整”（即如何处理好政党与政府、政府与市场、政府与社会以及同级政府部门之间的关系）。当务之急是要大力查处和整治发生在农村基层、发生在群众身边、影响最为恶劣、损害人民群众切身利益最为严重的腐败案件，逐步扭转和改善县域政治生态环境不断恶化的发展趋势。

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