高尚全：深化政府改革的重点

　　当前，中国经济社会正处于全面转型时期。十六届三中全会提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，不仅反映了新的历史时期对于发展的客观现实要求，也是进一步深化改革的指导思想。改革要为贯彻科学发展观奠定坚实的体制基础，必须坚持统筹兼顾，注重改革中各种利益关系的调整，注重经济、社会和人的全面发展，注重制度建设和体制创新。按照新的改革理念，政府改革应实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变，由“全能”型政府向现代责任政府转变。就当前现实情况来说，政府改革的重点应放在加快政府职能的转变和强化监督制衡机制两个主要方面。

　　１．加快政府职能的转变

　　与成熟的市场经济相比，处于经济社会转型期的政府依然具有—些特殊的发展职能。在基础设施建设大规模发展的初期，政府作为投资建设主体的功能仍具有重要作用；
在市场经济发展早期，经济运行中不可避免地存在的一些盲目性，政府在规范市场主体行为方面仍然占有主导性地位；
在经济社会全面转型期，制度建设的深化与完善，既是政府责无旁贷的任务，也是政府公共职能的重要内容。在这个意义上，可以说中国的市场经济具有较强的“政府主导型”特征。问题不在于现阶段“政府主导”应不应该，而是在于政府行为必须规范，并且需要根据市场化实际进程，逐步实现政府自身转型和职能转变。

　　首先，必须正确处理政府与公民、社会的关系。政府对人民负责、“权为民所用”，是一切政府行为的根本出发点和归宿，政府坚持“统治”人民和社会还是服务于人民和社会，是现代政府与传统政府理念的根本区别。根据现代法治理念，对于公民和社会而言，行为规范的基本原则是“禁止性”原则，即法律?法规?没有禁止做的事，都是可以做的、不违法的，是规范政府行为的前提，这一原则体现了鼓励公民和社会创新活动的精神。而对于政府而言，法治理念则强调政府只能做法律?法规?规定的事情，这一理念有助于防止政府随意扩大权力、抑制公民和社会创新活动、甚至侵害公民权利行为的发生。

　　其次，强化政府的公共服务职能，大力减少政府直接干预微观主体的行为。明确政府公共职能，主要是在非市场领域或市场本身无力调节的领域充分发挥政府作用，解决政府“缺位”的问题。一是制定和完善市场规则，打破行政性垄断，消除产权歧视，强化产权保护，致力于创造一个有利于各市场主体平等竞争的市场环境：二是协调经济发展与社会发展的关系，加强公共基础设施建设、义务教育、科技基础研究、生态和环境保护，为社会提供市场机制所不能提供的公共产品和服务：三是完善收入分配职能，在完善分税制、企业和个人所得税基础上，建立和健全规范的对贫困地区和贫困人口的转移支付制度，完善政府社会保障的基础平台，发展和规范商业保险、社会福利事业，逐步形成较为完整的多层次的社会保障体系。

　　第三，合理划分不同层级政府之间、部门之间的职能，规范政府的收入与支出。目前，各级政府几乎同中央政府一样承担着大体相同的经济和社会职能，即使是县级政府的职能，也与中央和省级政府职能在多方面重叠，差别仅在于管理层次和范围之分。现实经济活动中的“上有政策，下有对策”问题、企业改革中的“逃、废债”问题以及“乱集资、乱收费”等等问题屡屡发生，实际上都在不同程度反映了政府职能划分模糊的缺陷。在合理划分政府职能的基础上，应逐步规范政府收入和支出，政府活动的支出来源只应来自公共财政，现实中一些政府部门直接从管理对象收费解决支出不足的做法，必须有计划、有步骤地清理，直至完全取消。

　　２．强化和完善政府行为的监督和制衡机制

　　在现代民主政治框架下，政府权力和责任的约束机制主要来自民主、法治和公民社会三个方面。民主的约束机制主要是通过公民选举产生的代表组成的代议民主机构来发挥作用，代议民主机构按照法定程序对政府及其官员行使权力的行为直接或间接地进行询问、质询并要求其作出解释或答复；
可以对政府及其官员的严重失职或滥用权力行为行使包括弹劾、信任投票、罢免等权力。法治则通过预先制定的法律及其执行机制来界定政府和公民的权利范围，抑制政府权力的任意扩张，确保权力的行使限制在合法的范围之内。公民社会的约束主要通过舆论监督、公民个人或组织与政府的“对话”等形式，表达公民的意愿或诉求，检测政府权力运行是否符合“民意”。

　　强化和完善政府行为的监督和制衡机制，首先要求政府活动必须贯彻公开性原则。政治文明和政治民主的重要原则之一，就是公共权力的行使要透明，这是建立社会监督的基础。公众只有知道政府在做什么，才能知道政府行为是否合乎法律的要求。政府行政机关要贯彻行政公开原则，建立公开办事制度，定期发布它所掌握的与公众利益密切相关的信息，使政府行政活动切实置于社会监督之下。

　　其次，按照政府的责任与权力对称原则，进一步完善政府问责机制。完善政府问责机制，不仅要加强政府行政系统内部上级对下级的督察，发挥审计与监察部门的作用，更重要的是来自政府“外部”的制衡，特别是人民代表大会制衡。国家审计署不久前向全国人大报告，引起了代表的强烈反响和社会的广泛关注，对完善政府问责机制具有促进作用。政府问责机制的完善，还要求按照党政分工的原则，改革执政党的执政方式，提高执政能力。目前政府问责一般只能“问”到政府首脑，但实际上许多情况是“一把手”的责任。执政党的“集体领导”、“集体负责”与行政权力与责任对称原则往往发生矛盾，不利于政府问责机制的完善。

　　第三，加强对政府行为的社会监督，扩大社会参与决策和监督的领域。近年来，一些政府及其部门就涉及公民重大利益的公共决策采取听证会的方式，已经体现了社会监督的精神，但在听证程序、听证与决策关系等方面仍需进一步完善，避免把听证单纯看作“可听可不听”的“征求意见”形式。同时，应充分发挥舆论监督的作用。舆论无疑是一种重要的社会力量，反映的是“人心”向背，用“人心这杆称”可以“称出”社会公正的分量。应通过完善法律确保媒体的监督权利、规范其行为，发挥舆论监督的积极作用。

　　来源：《中国经济时报》

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