杨鹏：从南洋乱局看执政能力问题

　　左右舆论的两个基点

　　“南洋神话”破灭，一声惊雷乍起。这是《工人日报》报道南洋学校倒闭事件文章的标题。几个月来，中国“民办教育航空母舰”——南洋教育集团下属十所学校全体崩盘的消息，如狂风席卷媒体，央视、新华社、中青报、法制日报等主流媒体都卷入了报道，学术界也围绕南洋教育及民办教育的功过是非展开了讨论，南洋事件成了中国民办教育的焦点并迅速演化成了一个公共事件。

　　南洋事件的主线条如下：学生家长要求归还交给学校的保证金（教育储备金），南洋学校不能及时归还，家长以各种方式向政府请愿，各地政府动手处理南洋学校，由此引发系列矛盾和冲突，迄今未能平息。

　　本文关注的不是南洋教育的功过是非分析，而是各级政府处理南洋事件的方式方法。今天中国，各类公共事件频繁发生，如何面对和处理突发性的公共事件，已成为衡量执政能力的最为重要的方面。从政府处理公共事件的方式之中，我们可以看出当前各级政府行为的价值和原则取向，而这些表现出来的政府价值和原则上，我们可以看出执政能力建设的问题。

　　虽然网上充满了各种不同的关于南洋事件揭密的文章，但当仔细研究媒体关于南洋事件的报道，我发现所有报道的内容口径，大体都建立在两个基点之上。

　　第一个基点，是济南市公安局于2005年11月~2006年2月期间，以非法吸收公众存款嫌疑，先后逮捕了南洋教育集团董事长帅建伦、济南南洋学校两任校长吕军、韩福江、济南南洋学校会计袁国霞，在全国范围内查封南洋教育的资产。2006年3月27日，济南市公安将吕军、韩福江、袁国霞三人向济南市人民检查院移送审查起诉。济南市将家长向学校交保证金（教育储备金）定性为非法吸收公众存款罪，以刑事手段来处理教育储备金问题，这是民办教育教育储备金历史上还是首次。济南市的做法，推动了南洋教育全国范围其它学校滚雪球似的崩盘，经营状况较好的学校也不能幸免。按传媒的说法，收取教育储备金是中国民办学校的“通病”，可以想见济南市的作法在中国民办教育界所引起的震荡。

　　第二个基点，是新华社•新华视点2006年3月中旬一篇题为“南洋教育集团十所学校倒闭内幕”的报道。这篇报道中，引太原市教育局副局长施永宁的话说：“事实上，（南洋收储备金）这一开始就注定是个骗局，其目的是迅速敛财，和非法集资别无二致。” “在敛财动机驱使下，南洋学校极不正常的管理模式和长期脱离监管的财务运行，是目前我国很多民办学校亟待医治的‘通病’。该报道还引济南市教育局发展规划处处长赵辉强的话说：“以前也曾有群众举报南洋学校违规收费，当教育部门前去检查时，学校拿出的都是虚假账目，从上面看不出任何问题。”这是第一篇在权威媒体上公开给南洋教育定性的报道，而且这篇文章发表在网上时，还配上了大量漫画。这样的定性，引发了各媒体关于南洋“疯狂圈钱”、“诈骗家长钱财”的说法。

　　新华社报道中，太原教育局和济南教育局的说法回应了济南市公安局将教育储备金事件进行刑事处理的做法，这自然形成一个连贯的推理：南洋学校在敛财动机驱使下→做虚假账目吸收教育储备金→非法集资→济南公安立案侦查→逮捕非法吸收公众存款犯罪嫌疑人→济南市检察院审查起诉。

　　民事还是刑事？

　　是否将教育储备金定性为“非法吸收公众存款”？是应按民办规则还是按刑事规则来处理？这是处理南洋事件的主要分歧所在。著名教育学家杨东平认为，南洋教育集团的发展和衰败，有复杂的原因，集中了我国民办教育的诸多问题，值得认真研究和总结教训。但当前最紧迫的，是妥善处置善后事宜，依法保护学生家长的利益和南洋教育集团的资产。杨东平还认为，风行十多年的“教育储备金”模式，是在我国特定的历史条件下，民办教育发展过程出现中的一种摸索。“教育储备金”模式一度被认为是政府、社会力量、家长三方共赢的民办教育发展之路。教育储备金问题在许多民办学校还没有得到很好消化。处理教育储备金，要考虑到十多年历史发展的因素，妥善处理南洋教育集团的后事，对于促进民办教育健康发展，完善民办教育立法，建立民办学校的退出和破产后的清算机制具有积极的意义。相反，如果采取简单化的处置，不恰当地定为刑事犯罪，随意处置南洋资产，将会造成民办教育领域新的动荡，形成新的纠纷和问题，有损政府现象和社会稳定。

　　济南南洋学校被捕会计袁国霞的代理律师李方平认为，从法律的角度看，收取教育储备金与“非法吸收公众存款罪”的性质完全不同。“非法吸收公众存款罪”的犯罪对象是“公众存款”。这里，“公众”是指社会上不特定的人或单位。而南洋学校对教育储备金的收取对象严格限定于就读南洋学校的学生家长；
一旦该学生毕业、退学、转学则予以退还“教育储备金”。既非来者不拒，也未约定明确时间和利率，与法律意义上的公众存款有严格的区别。家长与学校，围绕储备金形成的，是自愿基础上形成的民事契约关系，应按民事规则来调整。近年来，各地因收取“教育储备金”而倒闭的民办学校屡见不鲜，各地几乎都将其定性为民事案件，对办学单位法定代表人追究刑事责任的少之甚少，少数的几起也是以涉嫌“挪用公司资金罪”起诉。经查证，迄今为止没有任何一例将收取“教育储备金”以非法吸收公众存款罪起诉，更无生效判决。经向立法、司法、法学理论界相关专家、学者以及经办多起类似案件的资深律师讨教，大家普遍认为：对非法吸收公众存款罪的认定，目前缺乏相关司法解释。

　　将教育储备金定性在民事关系范围，按民事关系调整，在教育储备金历史上不乏先例。在“教育储备金”收费方法的发源地广东，没有发生教育储备金问题的大震荡，原因是广东地方政府没有采取刑事方法来处理教育储备金问题。广东省政府2000年2月出台了《关于解决广东省民办学校教育储备金问题的意见》，主要内容是允许民办学校在５年内分期偿还教育储备金，未偿还余额按国家银行同期整存整取储蓄存款利率计息；
允许学校以自有资产抵押贷款用于自身的发展。同时，鼓励金融机构以贷学金、信用保证或贷款的形式支持民办学校的发展。要求制定民办学校停办的处理办法，包括校产的处置、债权债务的处理和教师、学生的安置、教育行政部门接管学校等办法。广东省这样尊重历史的、以民事关系为本的、温和理性的处理方式，逐步将广东教育储备金大危机悄然化解了。

　　2006年4月22日，在广州召开的“民办教育地方立法研讨会”上，与会专家和民办教育校长们讨论过一个问题：“欠钱还钱，天经地义。如果南洋学校的总资产量超过南洋的负债，足以清偿学生家长的保证金，南洋还算是犯罪吗？”南洋教育的总资产评估值在10亿元以上，而南洋负债在6亿元左右，这是媒体上反复提及的情况。据《山东省济南市历城区人民检察院起诉书》资料，济南市公安局委托山东天泽会计师事务所有限公司对扣押的济南南洋学校资产进行了审计，济南南洋学校欠学生家长保证金1.02312921亿元，学校资产评估值为1.43719313亿。另外，从济南南洋学校调往大连、青岛、大同等南洋学校未返回的资金有2106.865万元。济南南洋学校在南洋学校系列中，是资产情况较差的学校，其资产情况尚且如此，可以局部证明媒体上关于南洋学校总资产高于总负债的说法，这也同时说明，就资产负债关系来说，如果资产处置妥当，南洋学校资产总量可以偿付所欠家长和银行的债务，南洋事件本有条件按民事关系更为平和地处理完毕。

　　南洋事件中的政府责任

　　（一） 教育部应当出面

　　研究南洋事件资料时，我感到最不可理解的一个地方，是教育部保持着旁观者的沉默，一直没有介入到南洋事件的处理中来，人称缩头乌龟。南洋教育由分布在山东、山西、河南、云南等地的十所大型学校组成，高峰时有2万6千多学生。南洋各学校没有独立的资金调度权，学校财务由北京南洋教育投资有限公司、北京南洋教育管理有限公司统一调度。就南洋事件，媒体上常直问一个问题：“济南学生家长的1亿储备金到哪儿去了？”据济南市公安局的清查，发现有相当数量的资金被调往北京南洋教育投资有限公司、北京南洋教育管理有限公司、大同南洋学校、连云巷南洋学校、大连南洋学校等八个南洋系机构。这证明了媒体上关于南洋财务统一集中管理模式的说法。也说是说，南洋学校虽然分布在国内不同地区，但资金由北京南洋投资有限公司统一管理，教务由北京南洋教育管理有限公司统一管理，南洋的管理模式是，由北京总部统一调控全国，各学校之间的资金往来情况，各学校间债权债务关系的处理，只能从南洋教育北京总部的清理入手。南洋不同学校的资产负债情况不同，有的好有的坏，仅由任何一个地方政府来独自处理，一定会造成地方利益抢夺、破坏整体妥善解决的可能，酿成更大范围的动荡。媒体猜测，南洋教育的资金被非法挪用或占用，这才造成南洋学校的支付困境，但是，济南警方已查封了南洋北京总部的账目和全部资产，但到目前为止，并没有公布有关南洋教育整体财务情况，谁是责任人谁是罪犯的问题仍是一团迷雾。南洋事件是全国性教育公共事件，负责全国教育管理的教育部理应出面来统一协调，让家长安心，让民办教育界安心，妥善地保护南洋资产和保障南洋债权人权益，但遗憾的是，迄今为止，主管全国教育的教育部，仍然是躲得远远的，任由各地围绕南洋肥肉资产自行其是地争斗，任由南洋乱局和民办教育危机漫延开来。执政能力的第一要件，是执政责任心，从南洋事件中，我们实在难以找到教育部执政责任心。

　　（二） 关于国家整体利益的三点思考

　　从济南市政府处理南洋学校的过程看，有一个现象值得注意。最初，济南市委、市政府并不想以刑事手段来处理济南南洋学校事件。2005年6月16日，济南市教育局领导召见南洋教育集团执行总裁任天顺及济南南洋学校校长韩峰，就济南南洋归还家长建校款问题进行商议。会议记录如下：“市教育局强调：对济南南洋学校来讲，济南市教育局从建校之初就给予了大力支持和关照，今后依然会对南洋学校继续支持，希望学校发展得更快更好。但是，当务之急是学校的还款问题。如果不能及时偿还学生家长的高额建校款，学校的其他发展问题无从谈起。这是市教育局对学校发展问题的基本原则和根本立场。今年春节前夕，南洋教育集团董事长帅总亲自来济，就还款问题做出承诺，表示在今年5月31日前给济南南洋学校汇款2000万元用于还款，但是目前还款承诺没有兑现。7月份是还款期限，目前已经有不少学生家长要求还款。如果建校款到时不能返还学生家长，一旦出现问题，就会产生巨大社会矛盾，造成社会不稳定。如果因此造成学生和教师上访，就会产生极大影响。市教育局的态度非常明确，一贯支持南洋学校发展，但是首要问题是解决好建校集资款的问题。”我相信，这样的处理方式，不是济南市教育局自己可以确定的，而是代表了济南市委、市政府的态度。

　　济南政府的态度是清楚的，如果济南南洋学校按期归还了家长的建校款，家长不上访，就不会造成社会不稳定，也就不会有事，济南教育局仍然继续支持南洋学校发展。在政府看来，从根本上说，南洋能否按期还款，是罪与非罪的根本界限，至于收不收教育储备金，并非罪与非罪的根本界限。济南政府这样的态度，具有足够的代表性，一切从防止上访和社会稳定的角度考虑问题。许多民办学校都收建校费或储备金，但只要按时归还，不引起家长上访和社会不稳定，政府就不必过问。当然，如果不能按期归还，就另说了。这有什么错吗？稳定高于一切，各地执政者首先考虑的就是稳定问题，而上访，就是社会不稳定的重要表现形式。地方政府普遍都是这种政治至上的态度，这难道不是很实事求是、通情达理吗？从政府内部办事的普遍习惯来说，这样的态度完全是无可非议的，甚至是值得赞扬的。但是，当我们把南洋事件放在更开阔更长远的国家利益层面思考，我们会发现其存在的问题。最起码有三点值得反省。

　　第一点，政治化意识与法治化意识问题。当济南南洋学校仍不能按期归还家长建校费时，除了迅速由公安系统按刑事办法定罪办理之外，还有没有什么更优的办法呢？济南南洋学校归还建校费问题，应是属于民事范围还是刑事范围呢？如果是民事范围，济南南洋学校属于违约方，政府应当积极主动地鼓励和帮助家长组成诉讼团，依司法程序提起诉讼，由济南南洋学校和南洋教育集团整体来承担赔偿责任，这样做的目的，是将整体社会导向社会纠纷的法制化解决路径，顺应国家依法治国的大政方针。政府的任何一次行动，都会形成一种传统，这种传统将影响今后的政府行为。(点击此处阅读下一页)

　　这样的传统是我们不愿看到的：社会矛盾就是政治化解决，政治化解决就是刑事化处理。先定下要惩罚学校、办几个人，以此回应家长要求，再来找法律理由过法律程序，这样的执政手法，仍然体现了权力至上原则，从国家法治建设的角度看，是有缺陷的。短期看似乎消解了眼前的社会压力，从长期看则影响执政系统法治意识的建设，而且处理过程必然会留下诸多隐患因素。这是一种短期应急性考虑远远大于长期建设性考虑的心态，在众多公共事件处理中都表现了出来，这是当前执政系统普遍存在的重大问题。

　　第二点，具体措施与普遍性原则问题：中国道家认为，执政的任何一个措施，都要与普遍性的原则作为指导。《管子》中称：“不行不可复者。”意思是，政府的行为举措，不能做出那种不可长期重复的行为。一项举措，是从普遍性的正义原则出发的，可以普遍性的适用，这就是可重复的。中国是一个统一法制的国家，法律政策的统一性和普遍性是维系国家一体的核心要件。将南洋储备金不能按期归还当成非法吸收公众存款罪处理，这样的裁决如果最终达成，那将是整个民办教育界的一大灾难。仅山东民办教育机构已发展到6300个，在校人数超过120万人。这些民办教育机构，都不同程度地收取过建校费或学费预付款，济南南洋学校如因此而获罪，那么这些民办教育机构的负责人又如何能不受处理呢？如果按此统一标准处理，山东是否要按图索骥，将这些民办教育机构负责人当成犯罪嫌疑人逐一抓获归案来解决民办教育的“通病”呢？如果不按这统一标准处理，法律原则的普遍性和统一性权威何在呢？除济南外，各地没有将收教育储备金当成非法吸收公众存款的罪名处理，大概也是考虑到了具体措施与普遍性原则的关系问题。民办教育的从业者们，都自称是后娘养的，不断遭遇歧视性的不公平的教育政策打压。公立学校也在收取各种助学金和预收学费，如果遇上同样归还资金的困难，政府是不是也会一视同仁地量刑定罪呢？如果投资民办教育，不仅要承担经营风险，还要承担政治风险，没有合理的退出机制，办学失败就是犯罪，这对中国民办教育的发展意味着什么呢？

　　第三点，政府监管权力与监管责任问题：从1994年在山西太原建立第一所南洋学校开始，南洋教育集团已有十多年的发展史，家长保证金或教育储备金的收取也有十多年的历史。南洋每所学校都是当地硬件投入很大、校舍十分漂亮的学校，而且从全国各地招聘了大量优秀教师。这期间南洋教育得到了政府的办学许可，得到各级政府教育部门的嘉奖，其创立的集团办学的模式也被教育界广为好评，南洋被誉为“中国民办教育的领航母舰”。一个教育企业的兴衰，正如一个企业的兴衰一样，其间有许多政策环境变化的原因。正如杨东平先生所言：“南洋教育集团的发展和衰败，有复杂的原因，集中了我国民办教育的诸多问题，值得认真研究和总结教训。”

　　民办学校教育储备金归还危机，早在1999年前后就在广东发生，但广东省政府十分妥善地进行了处理，没有变成全省性公共事件。但广东省处理储备金的经验，教育行政主管部门没有及时向全国推广。2004年10月，南洋教育创办人任靖玺在其《教育炼狱十年》一书在网上广为流传，里面谈到了南洋收取教育储备金的历史沿革，谈到了南洋教育储备金在政策环境和经营环境恶化的情况下难以按期归还的危机。但遗憾的是，这一切似乎没有引起教育行政管理部门的丝毫注意，更不用说采取了什么积极主动地预防措施。待到南洋事件发生，家长和媒体批评教育行政部监管失误的时候，地方教育行政部门马上出来定性，说南洋学校从一开始就是一个骗局，说南洋学校造假账欺骗政府，落井下石地把自己的责任推得干干净净。忘了自己曾给这个“十年骗局”颁发许可证，忘了自己曾给这个“十年骗局”颁发奖励了。罪刑法定，法律判决要求以证据事实为依据，在南洋全部财务清理清楚并确定违法责任人之前，教育行政官员的首要责任，是配合司法部门清理南洋情况并安抚教师学生，使正常的教学工作不要中断。毫无疑问，十年来教育行政部门是监管失职的，监管失职的责任，是不能简单用“南洋骗局”的提法来搪塞的。在国家制度的建设中，如果继续让行政管理部门的责任追究虚化，那么行政部门普遍存在的“揽权推责”现象就避免不了。南洋事件，再次凸现出政府监管的失职，再次说明不承担责任的权力有多大的危害。

　　南洋学校在很大程度上代表了中国民办教育，南洋事件无疑是一个与中国民办教育有关的标本性事件，政府如何处理南洋事件，将在很大程度上决定着中国民办教育的命运，也将在一定程度上影响着中国的法治建设和政权的形象。

　　注：感谢李方平律师为本文提供的南洋相关资料

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