李昌平：农村土地政策改革的核心问题

　　农村土地制度该怎么变，这个问题已经成为关注三农问题的人们争论最多的一个问题了。有人主张坚持集体所有，有人主张土地私有，有人主张土地国有。相关的文章数以万计，在网络上争论的帖数难以数计。这里不想再做具体的讨论和评价了。我认为农村土地政策怎么变革，核心的问题只有两个，一个是土地的地租谁占有，二是土地成为谁的资本。本文想就农村土地的两个核心问题出发，讨论下一个30年农村土地制度的走向。

　　一 关于土地的地租

　　1，谁占有土地的地租，谁就获得了发展的动力。

　　中国的工业化的过程，从一定意义上讲就是农村土地地租转化为工业资本的过程，这样的一个过程只有到全面取消农业税（包括公粮、定购等）后才算结束。这是中国“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的原因所在。

　　2，村社占有土地地租是今后30年农村发展的合理选择。

　　胡主席去年作过一个判断，中国已经进入“以工补农”的发展阶段。这个判断意义非常重大，这就实说，国家要结束“将土地地租转化为工业资本”的发展战略了。

　　那么，土地地租在现在这个发展阶段还应不应该存在呢？假如说不要土地地租了，“以工补农”可不可以建立起：城乡统一的社会保障制度；
城乡统一财政支持的教育、医疗、文化等社会福利制度；
城乡统一的司法保障制度；
村社内部的基础设施建设和维护的经济资源从哪里获得？村民自治的财政基础由什么提供？……。假如承认短期内“依靠中央财政建立城乡统一的保障制度和公共服务体系”是不现实的，假如承认“村民自治是建立在村社边界存在”的基础之上的，那么就应该考虑农村土地地租存在的必要，将土地的地租转化为“农民社会保障、村社公共品和村民自治的财政基础”就应该是未来相当长的一段时间制度选择。这就是说，土地村社所有在相当长的时期内是必要的制度安排。所以，我主张今后一个很长时期的土地政策就是要实行土地地租村社占有——开启乡村现代化时代（新乡村建设时代）。

　　3，土地村社所有实际上包含了无穷的变化

　　农村土地一旦由国家所有转变为村社所有（修改或废除《土地承包法》），村社所有会演化出非常多的村社成员土地产权实现形式，在城市郊区会有城市郊区的形式，在华西村会有华西村的形式，在南街村会有南街村的形式，在温州的将军村会有将军村的形式，在东北会有东北的形式，在西南会有西南的形式。采用什么样的实现形式，应该由村社成员民主选择——这是村民自治的内容之一，其中家庭所有或成员个人所有也是一种形式。

　　二 土地成为谁的资本

　　1，土地成为谁的资本，谁就获得了发展的权利；

　　中国城市化的过程，从一定意义上讲就是农村土地资源转化为城市发展资本的过程，这样的过程只有到“土地征用制度”废除时才能结束，这就是城市化的奥秘所在，也是农村凋敝的主要原因之一。

　　2，村社占有土地资本是今后30年农村发展的必然选择。

　　一户农民，拥有五亩地，如果他的子女要上大学，将土地卖了25000元，他虽然获得了处置土地的权利，但他同时也失去了土地产权；
假如他将五亩承包地的承包权抵押给村社土地信用社，获得25000元供子女上学的资金，他既实现了土地产权，也没有失去土地产权；
假如他将自己的份额土地所有权转化为投资（入股），能够分享稳定的资本收益，他就充分实现了自己的土地产权。但在现有的制度条件下，农民即使获得土地处置权，他难以实现将土地变为资本权利（顺德等少数地方除外）。

　　这就是我一直在呼吁建立土地银行和村社土地信用社的缘故。假如政府落实宪法规定的农村土地（村社）集体所有，国家还土地所有权于村社（集体），村社（集体）就具备将土地变为村社发展资本的可能性。要实现这种可能性，就要成立国家土地银行和村社土地信用社。村社（集体）通过国家土地银行实现土地所有者产权，村社成员通过村社土地信用社实现土地份额所有产权和承包经营使用产权。

　　也许有人会反驳说：村社所有难道就可以实现将土地变为资本的权利吗？我们知道，银行和官办农村信用社跟千家万户的农民打交道存在两大障碍，一是信息不对称——风险高，二是交易不经济——成本高。村社土地信用社成具有桥梁转换的功能，可以解决这两大障碍。现代金融和产权制度体系与中国绝大多数小农地区“非正规”信用和产权制度对接时，客观上存在障碍，这点基本国情被很多的“制度学者”经常忘记。

　　土地村社所有或村社土地信用社除具有帮助单个农户实现土地产权的功能外，还有保护单个弱势农户土地产权安全性的功能。假如村社有1000人、2000亩土地，拿100亩出租给人办厂子，每年都可以获得20万元的地租收益，每人可以分配200元的土地产权收益；
假如用100亩到土地银行抵押贷款50万元，构成村社土地信用社的原始本金，这对土地银行而言是安全的，对村社而言也是安全的，对村社成员而言也不影响土地产权（特别是土地承包使用权）的安全性，安全的实现了产权资本化。

　　在中国，在绝大多数农村地区，小农经济会较长期存在，所以，坚持土地村社所有制应该时较长时期的制度选择。

　　3，村社所有土地资本，是村民个人拥有土地资本的实现形式。

　　中国非常大，发展极端不平衡。村社所有制对不同地区的农民而言，作用是不一样的，其实现形式也许是多种多样的。如果落实宪法精神，土地村社（集体）所有应该是建立在村民自治基础上的村社（集体）所有，这就决定了村社（集体）所有前提下的个人产权实现形式是可以由村民自己选择的。现在的障碍是实际上的“农村土地国家所有制”对村社（集体）所有制的剥夺、国家《农村土地承包法》对村社（集体）土地发包权和农民土地承包权一刀切的国家意志、国家《土地管理法》对村社（集体）土地所有产权实现资本化的权利的侵犯。

　　三 农村土地政策优劣，是用“是非”标准，还是用“利害”标准

　　很多的人从抽象的经济理论和宪政理念出发，演绎产权、人权及宪政的关系，对土地制度评价以“是非”标准对待，这是没有错的，100年前就是正确的，100年后还是正确的，永远正确。但是，政策安排是在理论指导下的“利害”计算后的选择；
“利害”计算应该遵循“是非”原则，但以“是非”标准去否定“利害”计算的政策安排也是应该尊重客观的。中国的理论家、思想家总是正确的，因为他们是从“是非”标准出发的。中国搞政策研究的，总是被批评的，因为他们多是从计算“利害”出发的。搞清楚这点，讨论就更加有意义。

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